Еколого-економічний аналіз інвестиційної діяльності із застосуванням міжнародного досвіду environmental impact assessment

r_et - ефективна доходність альтернативних вкладень за період часу від сьогоднішнього дня до моменту виникнення t-го грошового потоку;

w(t) - кількість років до моменту t.

Далі більш детально розглянемо ключові етапи процесу EIA. Вихідним пунктом для початку процедури EIA є етап попередньої оцінки впливу, який ще називається скринінгом, тобто встановленням, чи потребує даний вид діяльності процедури EIA, чи ні. Цей етап дозволяє виділити ті заходи, які в майбутньому могли б спричинити значний шкідливий вплив на навколишнє середовища, але в той самий час обмежує кількість вибраних заходів до рівня, прийнятного з точки зору витрат на цю процедуру. Цей етап закінчується прийняттям рішення про необхідність ЕІА.

Наступним етапом є визначення завдань ЕІА. На цій стадії визначаються потенційно важливі впливи на довкілля, які необхідно вивчити. Окреслюється коло можливих альтернатив, за допомогою яких може бути досягнута мета. Готується план виконання ЕІА, визначаються потрібні експерти, коло зацікавлених сторін, обсяг фінансування. В більшості випадків обов'язок фінансування ЕІА покладається на спонсора проекту (інвестора). Важливим етапом попереднього етапу є проведення зустрічі з громадськістю, на якій інвестор оприлюднює свої наміри та надає всім зацікавленим особам та організаціям можливість висловити свої пропозиції та зауваження.

Як правило, основну роботу з планування ЕІА виконує інвестор або відповідний проектний інститут чи консалтингова компанія за участю уповноважених державних органів та громадськості. Програма робіт з ЕІА може вимагати затвердження державним органом.

Після вивчення існуючого стану довкілля складаються прогноз і оцінка потенційних впливів. Повинні бути вивчені первинні, вторинні, довготермінові, кумулятивні та інші впливи. Цей етап є основним у процесі ЕІА. Впливи розглядаються в повному обсязі для кількох альтернатив.

Порівняння альтернатив виконується з урахуванням екологічних, економічних, технічних та інших факторів, а також можливостей щодо зменшення або компенсації впливів. На основі виконаних досліджень і порівнянь готується проект (перший варіант) Звіту з ЕІА і передається для ознайомлення уповноваженим організаціям, зацікавленим сторонам та громадськості.

З урахуванням зауважень готується заключний варіант Звіту з ЕІА, який також поширюється для ознайомлення. Як правило, у документі повинні бути конкретні відповіді на всі питання, підняті під час громадських обговорень або задані в іншій формі. Згідно з положеннями Директиви Ради європейського економічного співтовариства з оцінки впливу деяких державних та приватних проектів на навколишнє середовище (85\337\ЄЕС) звіт з EIA повинен містити таке [5-6]:

- опис проекту, включаючи інформацію про район його здійснення, мету та масштаб;

- опис заходів, спрямованих на уникнення, зменшення та, якщо можливо, усунення наслідків суттєвих несприятливих впливів;

- дані, необхідні для виявлення та оцінки основних імовірних впливів проекту на навколишнє середовище;

- короткий опис основних альтернатив, вивчених розробником проекту, та основних причин вибору, зробленого розробником проекту, беручи до уваги вплив на навколишнє середовище;

- резюме неспеціального характеру інформації, яка згадується в попередніх пунктах.

Агентство охорони середовища США вимагає схожого, але більш детального звіту [7].

Виконання процедур участі громадськості і відображення їх у Звіті є обов'язковим. На основі Звіту уповноваженим державним органом приймається рішення про надання дозволу на пропоновану діяльність.

Під час впровадження обраної альтернативи діяльності визначаються методи контролю за виконанням умов, викладених у прийнятому звіті з EIA. Цьому сприяє, з одного боку, програма моніторингу, з іншого - так званий післяпроектний аналіз, який проводиться, як правило, протягом 3-5 років після початку здійснення даної діяльності.

У країнах Західної Європи оцінка екологічного впливу вже має багаторічну історію. Точкою відліку для неї стали положення згаданої Директиви Ради ЄС. Вона містить перелік основних вимог і процедур, які стосуються ЕІА і є обов`язковими у всіх країнах Європейського співтовариства. Директива сформульована так, що не суперечить законодавству держав-членів і допускає деякі відступи. Вона складається з преамбули, 14 статей і 3 додатків. У них досить чітко визначено, для яких видів діяльності повинна застосовуватися ЕІА, що повинен містити документ оцінки, якими способами можна залучати громадськість до процесу ЕІА, а також встановлюються принципи взаємного обміну інформацією між державами-членами Європейського співтовариства [5_6].

Окремі країни Співтовариства застосовували або застосовують положення Директиви у своїй практиці. Але у деяких країнах спостерігаються суттєві відмінності у її застосуванні. Це стосується правових і адміністративних положень, ряду оцінок, які застосовуються, установ, залучених до проведення процедури ЕІА, змісту документу ЕІА, консультацій і участі громадськості, міжнародного співробітництва, взаємозв`язку між процедурою ЕІА і конкретними рішеннями щодо розміщення інвестицій і контролю за дотриманням умов, викладених у документі ЕІА. Кожна країна погоджує положення Директиви з національними законами і прийнятою практикою управління, хоча загальна схема процедури залишається незмінною.

Другим суттєвим документом є Конвенція про оцінку екологічного впливу у трансграничному контексті, підписана в Еспо (Фінляндія) 25 лютого 1991 року. Вона спрямована на поєднання економічної діяльності з проблемами охорони навколишнього середовища, розширення міжнародного співробітництва в рамках ЕІА (зокрема, по відношенню до таких видів діяльності, які спричиняють трансграничний вплив), а також зростання участі громадськості у процесі прийняття рішень щодо розміщення інвестицій. Країни-члени цієї Конвенції після її ратифікації постановили, що країна, яка виконує будь-яку діяльність, що має трансграничний вплив, зобов`язана надати інформацію про неї країні або країнам, які можуть трапляти під негативний вплив даної діяльності. У той самий час вона повинна підготувати і надати зацікавленим країнам звіти ЕІА. Крім того, країна, яка виконує таку діяльність, зобов`язана забезпечити участь у процесі надання консультацій не тільки представникам своєї громадськості, але і громадськості країни або країн, які потенційно трапляють під вплив даного заходу. В Додатку І до Конвенції міститься перелік видів діяльності, яких вона стосується, в той час як у Додатку ІІ наводиться зміст документа з ЕІА [3].

Процедуру ЕІА застосовують також такі міжнародні фінансові організації як, наприклад, Світовий банк або Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР). У першій ЕІА застосовується для розгляду різних варіантів розвитку на самому ранньому етапі, щоб усі наслідки для навколишнього середовища попередньо усвідомити і врахувати їх у проектах. Світовий банк вважає, що процедура ЕІА є таким самим суттєвим елементом кожного заходу, як економічний, правовий або технічний аналіз. Документ ЕІА повинен містити аналіз впливу даної діяльності на здоров`я людей, культурні цінності та іноземне населення. Банк розрізняє такі види оцінок: комплексні - для тих видів діяльності, які можуть спричинити значний шкідливий вплив на навколишнє середовище; спрощені - для тих видів діяльності, які в меншій мірі мають шкідливий вплив на навколишнє середовище; регіональні та галузеві - що застосовуються до політики, планів і програм в різних галузях економіки або окремих регіонах, які здійснюються в рамках діяльності Банку або на його кошти [8].

ЄБРР розробив і застосовує так звані “Екологічні процедури”. Кожна інвестиційна програма, що здійснюється на кошти банку, обов'язково проходить екологічну атестацію. EIA є одним із видів екологічної атестації, що належить до прямих капіталовкладень [9].

Прикладом розвинутої країни з великим досвідом використання EIA можна вважати США. Ключову роль у формуванні EIA в цій країні відіграли рішення суду щодо Закону про національну екологічну політику (1969 рік). Рада з регулювання якості довкілля опиралася на їх аналіз дійсного досвіду у застосуванні вищезгаданого Закону. Таким чином, не тільки законодавчі та нормативні заходи формували практику EIA, але, в свою чергу, практичний досвід EIA впливав на нормативні вимоги. Тому, на наш погляд, розвиток процесу EIA в США можна розглядати як еволюцію системи взаємодії загальних принципів, нормативних актів і практики.

Досвід Данії у застосуванні EIA має найбільш довготривалу традицію в рамках Європейського співтовариства. У цій країні EIA тісно пов'язана з плануванням устрою території. Ще в 1989 році Данія почала процес узгодження своєї законодавчо-нормативної системи з положеннями вищезгаданої Директиви ЄЕС. На сьогодні можливості застосування процедури EIA в цій країні ширші, ніж рекомендується в Директиві.

У Польщі процедура EIA пов'язана з процесом розміщення інвестицій і опирається на два закони: про охорону навколишнього середовища і про планування устрою території. Цей процес складається з двох етапів: формування положення щодо розміщення інвестицій та прийняття рішення про розміщення. З формальної точки зору, EIA застосовується на першому етапі, але завдяки індивідуальному підходу до окремих видів діяльності відповідний адміністративний орган може вимагати написання EIA також на етапі прийняття рішень щодо розміщення інвестицій. У випадку проведення діяльності, особливо шкідливої для довкілля, звіт EIA підлягає оцінці не лише Міністерства охорони навколишнього середовища, природних ресурсів і лісового господарства (як для інших об'єктів), але й спеціальної Комісії з EIA, яка є дорадчим органом при вищезгаданому Міністерстві.

У Чехословаччині Закон про EIA був прийнятий у квітні 1992 року. Він передбачав підготовку EIA для окремих заходів, планів і програм розвитку, продуктів. У процедурі EIA в Чехії задіяні державні органи двох рівнів: Міністерство охорони навколишнього середовища, яке займається великими проектами, і місцеві адміністративні органи, які відповідають за середні та малі проекти.

Із середини 80-х років ХХст. були зроблені численні спроби ввести певну форму екологічного регулювання в планування нової господарської діяльності в Україні. Так, в 1991 р. був прийнятий Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Ці спроби стимулювалися прийняттям EIA в США та інших розвинутих країнах. Але розумінню в Україні і результатів, і процесу EIA заважав, по-перше, брак відповідної інформації, а по-друге, залучення українських фахівців з оцінки впливів до міжнародних процедур проведення EIA все ще було незначним.

Основним завданням було зробити так, щоб процес EIA працював в умовах, які повністю відрізнялися від, наприклад, ситуації в США на початку 70-х років. Щоб вирішити цю проблему, були використані два підходи. Перший (Державна екологічна експертиза - ДЕЕ) - це спробувати досягти тих самих результатів, що і процес міжнародної EIA, але в радянській системі прийняття рішень, трохи модифікованій з точки зору врахування екологічних наслідків планованої діяльності. Інший підхід намагається повторити процес, подібний до процесу міжнародної EIA для того, щоб отримати схожі кінцеві результати. Цей підхід є орієнтованим на процес і називається “Оцінка впливу на навколишнє середовище” (ОВНС).

Підхід ДЕЕ є, по суті, “орієнтованим на результат” формулюванням процесу EIA. Згідно з цим підходом встановлена процедура для експертизи екологічних впливів діяльності Міністерством екології та природних ресурсів України (Закон України “Про екологічну експертизу”, 1995 р. [10, 11]). Шляхом надання законного статусу “Висновку ДЕЕ” (дозвіл не може бути наданий без позитивного висновку) екологічні міркування є обов'язковими для включення в господарське прийняття рішень.

Основними перевагами підходу ДЕЕ стали такі: (1) він не вимагав основних модифікацій традиційної радянської системи централізованого планування та прийняття рішень; (2) була визначеність у процедурі та критеріях застосування; (3) було можливо (принаймні теоретично) ефективно зупинити проекти розвитку, які не відповідали екологічним нормам [12].

У той самий час підхід ДЕЕ має багато недоліків. Він не дозволяє визначити можливі екологічні наслідки і заходи пом'якшення впливу на ранній стадії процесу планування і не виробив відповідного положення для консультацій і участі громадськості. Підходи до EIA, схожі на ДЕЕ, також можна знайти в багатьох країнах Центральної та Східної Європи і Балтики.

Підхід ОВНС - це “орієнтована на процес” спроба перекласти EIA в український контекст. Він зосереджується на намаганні започаткувати відповідний процес встановлення і оцінки ймовірних екологічних впливів, консультуючи сторони, яких це стосується, і балансуючи екологічні впливи з соціально-економічними міркуваннями при прийнятті рішень.

Потенційними перевагами ОВНС є, у великій мірі, недоліки підходу ДЕЕ, такі, як: (1) його здатність охопити і оцінити ширший ряд суттєвих екологічних впливів; (2) можливість брати до уваги ці впливи на ранніх стадіях процесу планування; (3) більше можливостей для залучення груп з різними інтересами в процес планування і прийняття рішень щодо екологічно суттєвого нового розвитку.

Але підхід ОВНС не досяг очікуваного успіху у спробі повторити процес EIA, тому що багато важливих елементів цього процесу не могли бути знайдені в пострадянському суспільстві. Проведення ОВНС регламентується Державними будівельними нормами України ДБН А.2.2-1-95, прийнятими у 1995 р. Державним комітетом України у справах містобудування і архітектури та Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України [13]. Підхід ОВНС концептуально ближче до загальних принципів процесу міжнародної EIA, але досі він не був ефективно введений в існуючі процедури прийняття рішень в Україні.

Після ратифікації Україною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, які стосуються навколишнього середовища [14], було створено робочу групу, яка готувала зміни до екологічного законодавства та нормативних актів [15], для того, щоб гармонізувати українське правове поле з міжнародним, в тому числі що стосується процедури ЕІА. Але до цього году підготовлені пропозиції не введені в нормативно-правове поле України.

Таким чином, EIA виконує важливу роль у процесі інтеграції економічних, суспільних і природних питань. Цей інструмент надає громадськості можливість впливати на рішення із здійснення діяльності, яка може мати негативний вплив на навколишнє середовище. Не всі процедури EIA однакові. Наприклад, у різних країнах по-різному вирішується питання про участь громадськості у процесі EIA. Одночасно підприємці і відповідні адміністративні органи, застосовуючи повну процедуру EIA, можуть отримати певну користь.

Одним з найсильніших аргументів підприємців та органів влади проти процедури EIA - це збільшення витрат і ускладнення у процесі розміщення інвестицій. Але досвід розвинутих країн показує, що на довгострокову перспективу система EIA вигідна в цілому, тому що ставить проектну екологічну політику на принципово вищий щабель дієвості і суспільної ефективності.

Отже, в сучасних умовах економічну оцінку інвестиційних проектів найбільш доцільно здійснювати на основі критеріїв, які враховують часову вартість грошей. Такий підхід найбільш реально відображає ринкові механізми функціонування економіки і при застосуванні дає можливість отримати найбільш достовірний результат, оскільки враховує вартість капіталу, що залучається до фінансування проекту.

Міжнародна процедура оцінки впливу на навколишнє середовище (ЕІА) є органічною складовою європейського та північно-американського підходів до комплексної оцінки діяльності, що планується, інтегрованим до потреб суспільства і економіки інструментом формування та реалізації екологічної політики підприємства на рівні проектів. Саме вивчення досвіду країн, які ефективно застосовують і розвивають ЕІА, дасть можливість Україні максимально наблизити існуючі в нашій державі віддалені аналоги цієї процедури (ОВНС та ДЕЕ) до міжнародних вимог, що, в свою чергу, уможливить інтеграцію України в глобалізаційний процес прямування світу до сталого розвитку.

Світовий досвід застосування ЕІА доводить, що попри додаткові фінансові витрати використання цієї процедури в довгостроковому періоді є вигідним, оскільки дозволяє усунути можливі протиріччя між населенням та органами влади. За допомогою участі громадськості дозволяє зібрати більш точну інформацію щодо стану навколишнього середовища та можливих впливів та збитків, що, в свою чергу, дає змогу зробити більш точний аналіз і прийняти оптимальне інвестиційне рішення. На нашу думку, подальші дослідження будуть спрямовуватися саме на розвиток застосування методології та методики проведення ЕІА для економічної оцінки інвестиційних проектів через систему критеріїв, які враховують, зокрема, як часову вартість грошей, так і загальні підходи до визначення ефективності еколого-економічної діяльності для обґрунтування оптимальних інвестиційних стратегій.

SUMMARY