Бюджетування природоохоронної діяльності в контексті її фінансового управління

Бюджетування природоохоронної діяльності у контексті її фінансового управління

У статті розглянуто питання здійснення політики бюджетування у сфері природоохоронної діяльності через систему фінансового управління. Автором зроблено спробу визначити місце екологічних бюджетів у системі фінансових планів та їх більш ефективного застосування. Доведено, що бюджет природоохоронного фонду потрібно розглядати в якості складової частини бюджету, який має певну автономію і відносну самостійність в його складанні і використанні. Джерелами інвестування у такому разі можуть бути спеціальні (екологічні) фонди різного рівня.

У процесі взаємодії природи і суспільства постійно виникають суперечності, які виявляються в деградації природних ресурсів, погіршенні якості навколишнього природного середовища та, як наслідок цього, зниженні темпів соціально-економічного розвитку народногосподарського комплексу, зростання кількості захворювань населення, зниження продуктивності праці, тривалості життя. Зниження якості навколишнього природного середовища звужує можливості економічного зростання, тобто погіршуються умови відновлення всіх факторів виробництва, також додається проблема залучення додаткових коштів для відновлення екологічного балансу.

Якщо такі тенденції збережуться, то можна очікувати досить серйозних негативних наслідків. По-перше, погіршення здоров'я населення буде настільки серйозним, що впливатиме на стан трудового потенціалу країни. По-друге, швидка руйнація навколишнього природного середовища здатна знецінити в очах людей будь-яке підвищення рівня життя та покращення соціально-політичної обстановки, що у свою чергу, означає блокування ринкових механізмів забезпечення трудової мотивації. По-третє, стан навколишнього природного середовища може стати передумовою специфічних обмежень на шляху створення нових та розширення діючих виробничих потужностей у промислово розвинутих регіонах країни.

Утвердження ринкових важелів управління природокористуванням та природоохоронною діяльністю спонукає до наукової розробки й практичного впровадження ефективних економічних, фінансових, правових та адміністративних механізмів оздоровлення навколишнього природного середовища.

Завданням цього дослідження є з'ясування питання фінансування природоохоронної діяльності через систему бюджетування. У зв'язку з цим визначення ролі фінансового та організаційного механізмів в даному контексті набуває особливого значення.

Фінансування природоохоронної діяльності сьогодні є однією з центральних проблем. І оскільки держава бере на себе виняткове право гарантії сталого розвитку, то у цьому контексті роль державних фінансів у сфері природокористування та природоохоронної діяльності має особливе значення. Тому для розуміння проблеми по суті необхідно визначити два основні поняття: фінанси та бюджетування природоохоронної діяльності.

У широкому розумінні фінанси є економічною категорією, яка базується на використанні вартості та її форм, виникає на основі функціонування грошей у системі товарно-грошових відносин, тобто поза грошима та рухом грошових ресурсів у процесі розподілу та перерозподілу національного доходу у грошовій формі не можуть існувати фінансові відносини і створюватися фінансові ресурси. Таким чином, категорія фінансів характеризує сутність особливої форми виробничих відносин, пов'язаних з розподілом та перерозподілом частини вартості сукупного суспільного продукту та національного доходу як його невід'ємного елемента.

Тому за своєю соціально-економічною природою і змістом державні фінанси єдині, вони мають єдине джерело розширеного відтворення - сукупний суспільний продукт, який виступає об'єктом фінансових відносин. Суб'єктами (носіями) фінансових відносин є держава, підприємства, організації, установи та окремі громадяни. Основною категорією державних фінансів виступає державний бюджет, який формується на основі руху податків та інших більш складних фінансових елементів і виражає домінуючу фундаментальну закономірність розвитку системи фінансових відносин. Фактично державний бюджет виступає акумулятором централізованих фінансових ресурсів.

У вітчизняній економічній науці поки немає єдиного універсального визначення поняття «фінанси природокористування». Але зауважимо, що такі спроби робились. Так, одні вітчизняні фахівці розглядають формування фінансів природокористування через систему бюджету у вигляді:

- фінансових платежів підприємств та організацій за природні ресурси, що використовуються в межах лімітів;

- штрафних платежів підприємств та організацій за понадлімітне використання природних ресурсів;

- частки платежів підприємств за викиди забруднюючих речовин у природне середовище;

- компенсаційних платежів підприємств в рахунок втрати природних ресурсів;

- штрафів, які стягуються в адміністративному та судовому порядку з посадових осіб та окремих громадян, винних за порушення екологічного законодавства;

- добровільних внесків населення та громадських організацій, доходів від проведення цільових природоохоронних акцій - суботників, лотерей, випуску природоохоронних облігацій;

- державних централізованих капіталовкладень для потреб раціоналізації природокористування або екологічний кредит.

Інші розглядають фінанси природокористування та природоохоронної діяльності як сукупність різних економічних методів і прийомів для досягнення максимальних результатів в управлінні природокористуванням і природоохоронною діяльністю, тобто досягнення найбільшої вартості капіталу або максимального прибутку при мінімальному ризику для навколишнього природного середовища. У зв'язку з цим у практичній площині фінанси природокористування передбачають оптимальне рішення щодо вкладення коштів у різні галузі з урахуванням природного потенціалу, а також мінімізацію техногенних наслідків [1, с. 25-26].

Разом з тим, в аспекті національного багатства фінанси природокористування класифікуються як такі, що пов'язані з окремими елементами його природної складової і постають відповідно як фінанси природного простору, фінанси природних ресурсів, фінанси природного середовища [2]. Розглядаються фінанси природокористування через наукову парадигму фінансів, яка представлена на рис. 1.

У зв'язку з цим першочерговим кроком у дослідженні фінансів природокористування є необхідність класифікації фінансових відносин, що необхідна для подальшого їх узагальнення та систематизації. Саме тому, виходячи з цих напрямів діяльності природокористування, фінансові відносини класифікуються як такі, що виникають за певними напрямками, цілями або суспільними потребами у використанні природної складової національного багатства. За такою ознакою фінансові відносини класифікуються як фінансово-географічні, фінансово-економічні, фінансово-екологічні [2, с. 142-143].

З нашої точки зору всі ці підходи мають право на існування, оскільки вони здійснені до визначення фінансів природокористування, складовою яких є і фінанси природоохоронної діяльності, з різних боків - організаційного, практичного та наукового.

Бюджетування у фінансовій системі з одного боку виступає як інструмент оперативного планування, а з іншого - є процесом планування майбутніх операцій суб'єктів фінансових відносин та оформлення їх результатів у вигляді (формі) системи бюджетів.

Метою бюджетування є:

- забезпечення поточного планування;

- забезпечення координації та співпраці (кооперації) різних суб'єктів в частині природоохоронної діяльності;

- обґрунтування витрат на природоохоронну діяльність;

- визначення механізмів та форм відповідальності суб'єктів у вирішенні природоохоронних завдань.

Виходячи із зазначеного, організаційними умовами впровадження бюджетування природоохоронної діяльності виступають: аналіз організаційної структури системи природоохоронної діяльності, визначення джерел надходжень фінансових ресурсів та їх витрат, розробка системи фінансової відповідальності, розробка системи звітності, визначення переліку завдань та шляхів їх вирішення. Тут можна погодитись із думкою про те, що бюджетування, основою якого і є фінансове планування, за обсягом та вагомістю у процесі підготовки управлінських рішень, набуває ознак більш широкої дії, ніж планування, оскільки охоплює функції аналізу та контролю [3, с. 10]. Такими широкомасштабними структурними елементами природоохоронної діяльності є саме екологічні програми.

Прикладом може бути “Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки”. Зокрема в ній передбачено, що фінансування виконання комплексу заходів здійснюватиметься за рахунок коштів Державного бюджету, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища у складі бюджетів усіх рівнів, а також залучення інших джерел, в т.ч. грантів Глобального екологічного фонду та інших міжнародних екологічних організацій. Та разом з тим визначено, що основним джерелом витрат на формування елементів національної екологічної мережі є кошти спеціальних екологічних фондів [4].

Власне екологічна програма є вже структурною формою бюджетування природоохоронної діяльності суб'єкта як на територіальному, так і на виробничому рівнях. Виникає лише питання формування фінансових джерел для розв'язання нагальних екологічних завдань держави, регіону, населеного пункту та підприємства. Тому впровадження елементів госпрозрахунку у сферу природокористування і природоохоронної діяльності, а саме принципу плати за використання природних ресурсів і матеріальної відповідальності за якість навколишнього природного середовища, розширює сферу фінансово-економічних відносин матеріального виробництва, доповнюючи його сферою природокористування. Сукупність економічних відносин, утворення, розподіл, використання державою коштів (в т.ч. і спеціальних екологічних фондів), які виступають матеріальним забезпеченням його існування і діяльності, створюють державні фінанси.

Виходячи з цього, зокрема, метою встановлення платежів за забруднення навколишнього природного середовища шкідливими викидами і використання природних ресурсів є регулювання фінансових відносин природокористувачів і державних органів управління. Фінансові фонди (у т.ч. спеціалізовані екологічні фонди) - об'єкти фінансового планування. Фінансове планування полягає у здійсненні планомірного управління процесами утворення, розподілу і використання грошових коштів; його необхідність обумовлена відносною самостійністю руху грошових коштів і оборотною їх дією через розподіл на процес їх відновлення. Кошти на відновлення природних ресурсів та на здійснення природоохоронних заходів акумулюються у бюджетах різних рівнів.

Проте, виходячи із того, що кожний бюджет по відношенню до всіх фінансових планів господарювання (в т.ч. і до фінансового плану екологічного фонду) виступає як основний фінансовий план, бюджет природоохоронного фонду потрібно розглядати в якості складової частини бюджету, який має певну автономію і відносну самостійність в його складанні і використанні у відповідності з вимогами єдиної фінансової політики держави.

Джерелами інвестування у такому разі можуть бути спеціальні (екологічні) фонди різного рівня (державний, регіональний, місцевий), або збережена частина національного доходу, яка спрямовується на розширення і розвиток факторів виробництва. В Україні створена ціла мережа таких фондів. Загальна їх кількість становить 10084 одиниці. Наразі постає питання їх ефективного використання, оскільки, за твердженням вітчизняних вчених-економістів, в країні на природоохоронні цілі витрачається 74-83% наявних коштів [5, с. 10]. У цьому сенсі актуальним є більш повне використання інструментів екологічної та фінансової політики для залучення коштів господарюючих суб'єктів та коштів місцевих бюджетів на природоохоронну діяльність.

Регулятором інвестицій у природоохоронну діяльність окремих підприємств виступає Закон України “Про інвестиційну діяльність”, де передбачено, що інвестиціями є всі види речових та інтелектуальних цінностей, які вкладаються у об'єкти підприємництва та інших видів діяльності, в результаті яких створюється прибуток (дохід) або соціальний ефект.

Для природоохоронних інвестицій, які насамперед здійснюються шляхом державної фінансової, матеріальної або інтелектуальної допомоги, важливим наслідком є саме соціальний ефект від їх вкладення та використання. А він у свою чергу може виражатись у зменшенні негативного впливу від діяльності окремого виробництва чи галузі на навколишнє природне середовище, зменшенні захворюваності населення, яке знаходиться в зонах впливу даного виробництва, підвищенні працездатності мешканців регіонів, де проведені відповідні природоохоронні заходи, вже безпосередньо впливає на економічні показники - доходність виробництва, рівень працездатності та зайнятості населення, рівень продуктивності праці та ін. Таким чином, роль державних фінансів у інвестуванні окремих виробництв, екологічних програм та заходів є значною, а часто й визначальною, оскільки саме держава виступає гарантом сталого розвитку, де природоохоронна складова займає не останнє місце.

Розглядаючи питання ролі та місця державних фінансів у природоохоронній діяльності, варто торкнутися й аспекту залучення приватних та іноземних фінансових ресурсів у доповнення до бюджетного фінансування. У цій частині однією з потенційних сфер такої діяльності є міська інфраструктура, яка включає збір, утилізацію, знешкодження відходів, водопостачання і водовідведення, енергозбереження. У світовій практиці приватного капіталу використовуються різні форми угод: простий договір на надання послуг, угода на надання послуг та ремонт потужностей, угода на концесію, яка включає здійснення інвестицій в міські об'єкти (у т.ч. природоохоронні), довгостроковий контракт на будівництво або реконструкцію потужностей з подальшою передачею у власність, спільне володіння об'єктами. Розподіл відповідальності та доходів між муніципальними органами управління та приватними й іноземними організаціями визначається формою контракту. Проекти з будівництва та реконструкції об'єктів міської інфраструктури, вимагаючи значних інвестицій, в той же час мають передбачуваний розмір доходів в умовах зростання тарифів на енергозбереження, водопостачання та водовідведення, видалення, утилізацію та знешкодження твердих побутових відходів. Залучення приватних послуг, іноземних інвестицій у поєднанні з державним фінансуванням дозволяє спростити управління, знизити експлуатаційні витрати, підвищити ефективність роботи муніципальних служб.

Висновок

Таким чином одним із важливих фінансових інструментів управління природоохоронною діяльністю є цільові екологічні фонди. Здійснення політики бюджетування у цій сфері виступає як вагома складова, особливо у частині використання наявних фінансових ресурсів. Також одним із актуальних питань у сфері фінансового управління є стимулювання природоохоронної діяльності господарюючих суб'єктів через систему податків, платежів і власних фінансових ресурсів підприємства.

Література

1. Студінський В.А., Новицька О.В. Фінансово-організаційні механізми управління природоохоронною діяльністю в Україні. - М.: НДНЦ «ПринцепС», 2007.

2. Кашенко О.Л. Механізми фінансового і правового регулювання у природокористуванні // Фінанси України. - 2001. - №2. - С.141-146.

3. Онищенко С.В. Бюджетування в системі фінансового управління підприємством - Автореферат дис. … к.е.н. - К., 2003.

4. Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки // Відомості Верховної Ради. - 2000. - № 47.

5. Проскурняк М.І. Еколого-економічний механізм планування використання обласного фонду охорони навколишнього природного середовища (на прикладі Полтавської області) - Автореферат дис. … к.е.н. - К., 2005.