Предложения о "геологическом" захоронении РАО на Дальнем Востоке

Эти направления давления и используемые при этом формы достаточно часто и подробно описываются в специальной и художественной литературе и органах массовой информации. Однако они настолько систематически повторяются и настолько часто приводят к общественно вредным результатам, что, по нашему мнению, есть необходимость при каждом столкновении с проблемой принятия решений, которые могут привести к социально и эколого-экономически опасным последствиям, напоминать об опасности прежде всего давления "денег" на "власть".

Примеров такого рода конкурентной борьбы достаточно только за последние годы. Так, США оттеснило конкурирующие фирмы других стран от строительства ядерных реакторов в КНДР. Длительное время оказывалось политическое давление на Россию с целью сокращения участия России в развитии ядерной энергетики в Индии и Иране. Японо-американский консорциум оттеснил российских участников от строительства установки по переработке жидких РАО на Дальнем Востоке, хотя известны технологически и экономически более эффективные разработки в Дальневосточном отделении РАН и Свердловском институте НИИхиммаш [83,87].

С другой стороны, политические сферы испытывают возрастающее давление со стороны различным образом организованной общественности с целью защиты общественных интересов, в основном гуманистического и экологического характера. В последние годы это давление все в большей степени основывается на научных разработках, хотя объем их нельзя назвать достаточным. В частности, в связи с последним обстоятельством традиционное и внушительное до конца XX в. превосходство давления узкоотраслевых интересов привело к спонтанному распространению позиций отрицания экономических, технологических решений даже безусловно значимых общественных энергетических проблем, если в этих решениях только подозреваются опасные для общества соблюдения частных интересов.

Но реакция общества на вышеназванную опасность не должна принимать форму отторжения проблемы в целом. Такое отторжение не менее опасно, чем давление "денег". Проблема развития энергетики объективна, давление "денег" - только одна из частных негативных форм проявления этой проблемы. Рациональная реакция общества должна состоять в том, чтобы добиться всестороннего рассмотрения проблемы и принятия взвешенных решений. Задача общества состоит не в отторжении давления "денег" вместе с самой объективной проблемой, а в организации эффективных механизмов власти, позволяющих рационально решить проблему.

Решение всех названных в предыдущих главах вопросов возможно только в правовых и информационных формах, краткому рассмотрению проблематики развития которых посвящены следующие разделы.

4. Правовое обеспечение

Правовые аспекты "проблемы РАО", как и в целом проблематики, связанной с ядерной энергетикой и ядерной безопасностью, достаточно специфичны, чтобы выделить их рассмотрение в специальную сферу "правовое обеспечение". Они находятся в большой зависимости от субъективных факторов и в то же время жестко регламентированы. В силу этих обстоятельств, казалось бы, методически допустимо элиминироваться от анализа правовой стороны при рассмотрении экосистемных и социально-экономических аспектов "проблемы РАО". Экосистемный и социально-экономический анализ, как правило, правовым образом слабо регулируем и обращен на объективные обстоятельства в их краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном развитии. Отстраненность от оценки правовых аспектов характерна при анализе практических конкретных хозяйственных и экологических вопросов. В еще большей мере это проявляется при достаточно отвлеченном фундаментальном научном рассмотрении проблематики развития природных и общественных систем, опирающемся на исследования объективных, достаточно долговременных и устойчивых законов природы и общества, по сравнению с которыми законы, измышленные мятущимся человечеством, кратковременны, изменчивы, преходящи.

Представляется, что такая отстраненность может быть объяснена, но не всегда будет обоснованной, в силу того что в человеческом обществе, особенно современном, любая человеческая деятельность, экономическая и социальная по содержанию, совершается в рамках, устанавливаемых в правовой форме [153].

В нашем случае полагаем необходимым рассмотреть некоторые правовые аспекты обсуждаемой проблематики, поскольку без рационального и эффективного правового регулирования общественно приемлемое решение "проблемы РАО" не достижимо. При рассмотрении понятия "проблемы РАО" в главе 1 мы имели возможность столкнуться с примером важности достаточно совершенного обеспечения, кроме иных, и правовой стороны ее решения.

Прежде всего, повторим, что новый, специфичный характер опасности, связанной с использованием ядерной энергии и получением при этом радиоактивных отходов, осознан человечеством относительно недавно и неполно. Восприятие этой опасности человечеством пока еще излишне опирается на эмоции.

Международное правовое регулирование деятельности человечества, связанной с принятием мер по уменьшению ядерной опасности, началось с попыток регулирования применения, испытаний, распространения ядерного оружия и наиболее заметно проявилось в разработке международных правовых систем ядерной безопасности в военной сфере. Именно поэтому некоторых, возможно и неполных по сравнению с планируемыми, но очевидных успехов мировое сообщество достигло в области неприменения, нераспространения, сокращения запасов, сокращения и прекращения производства, а также испытаний ядерного оружия вообще, отдельных видов, в определенных природных средах [30,138]. Для регулирования мировой практики гражданской ядерной энергетики на межгосударственном уровне было создано Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Параллельно продолжали развиваться национальные институты правового регулирования деятельности, связанной с вовлечением в техногенный оборот ядерной энергии.

В наши задачи не входит полный анализ положительных и отрицательных сторон международных и национальных правовых механизмов обеспечения ядерной безопасности и практики их использования. Обратим внимание на некоторые, важные для нашей темы направления, по которым необходимо совершенствование системы права и правоприменения.

Прежде всего отметим, что в международных правовых механизмах, регулирующих отношения, связанные с ядерной энергетикой и ядерной безопасностью, отчетливо проявляются традиционные в современном мире двойные стандарты: для стран "развитых" и "развивающихся"; для стран идеологически "своих" и "чужих"; для стран, уже имеющих развитую "ядерную промышленность" и ядерное оружие, и стран, только пытающихся их иметь.

Пока еще недостаточна научная исследованность объекта и предмета правового регулирования в проблематике ядерной безопасности. Вследствие этого возникает возможность случайного появления или осознанного создания правовых коллизий в разрешении реальных общественных ситуаций. В результате становятся реальными разного рода общественные внутригосударственные конфликты, вплоть до манипулирования правовыми общественными механизмами в частных интересах.

Недостаточна отработанность научных, технологических и юридических проблем, связанных с пониманием содержания и механизмов разрешения рисковых ситуаций по всем технологическим цепочкам в "ядерной энергетике". Масштабность и специфика рисковых ситуаций в этой сфере позволяет почти каждую чреватую аварией ситуацию на отдельном ядерном объекте рассматривать как событие потенциально международного значения. Необходимость включения в ликвидацию последствий аварии сил и средств других государств понятна всем, но естественны и опасения, связанные с недостаточной правовой определенностью возникающих положений и вышеназванными "двойными стандартами". В то же время представляются конструктивными складывающиеся в мировом сообществе общие подходы к регулированию проблем ядерной безопасности. На обще планетарном уровне определяются принципы, основные положения, главные направления, а также регулируются некоторые, ограниченные по типам конкретные ситуации, безусловно, затрагивающие глобальное сочетание геополитических межгосударственных интересов или экологических проблем планетарного масштаба, в таких, например, сферах, как космос и атмосфера. "Земную" экосистемную и социально-экономическую проблематику, связанную с ядерной безопасностью, более целесообразно регулировать на межрегиональном, субглобальном, ограниченном межгосударственном уровнях, в каждом случае в рамках тех природообщественных систем, которые реально охватываются опасными воздействиями.

В рамках этих систем, как правило, принимаются решения и применяются конкретные меры по предотвращению, ликвидации, локализации, нейтрализации опасных воздействий на окружающую среду и их последствий. Участие извне этих-систем чаще всего осуществляется в форме разовой помощи, вписывающейся в комплексные и длительные по времени программы.

Правовая регламентация вышеназванных мер также целесообразна в межрегиональном, субглобальном, межгосударственном масштабах. Состав участников и правовые формы в каждом случае должны соответствовать реальному содержанию ситуации: границам и структуре охватываемых воздействием природообщественных систем, характеру и масштабам воздействий и последствий и т.п.

Во второй половине XX в. постепенно складывается такого рода система международно-правовых механизмов, методов, способов, правил регулирования хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов в достаточно целостных природообщественных системах, разделенных государственными и административными границами [56,69,99,111,142]. Таковы попытки организации межгосударственных взаимодействий по регулированию природопользования в крупных региональных природообщественных системах, в бассейнах рек Дунай, Амур, Волга, Дон, Днепр, Балтийского, Баренцева, Черного, Каспийского морей.

В рассматриваемом нами случае характер проблемы позволяет ожидать, что она, вписываясь в общую тенденцию, может быть решена с использованием вышеназванного опыта международных взаимодействий. Однако для полноценного регулирования этой проблемы необходима разработка специфичной, отличной от названных выше региональных, системы международно-правовых механизмов. В первую очередь, специфичен характер повышенной опасности для биосферы и человека, являющейся основной причиной разработки этих механизмов. При этом должны и могут быть рассмотрены в комплексе не только "радиационные", но и все иные виды антропогенных воздействий, последствия которых проявляются в пределах субглобальной природообщественной системы, включающей в себя северную часть Тихого океана (Бореальная Пацифика) и прилегающие к ней территории Азии и Америки [51,67]. В этих пространственных границах осуществляют хозяйственную деятельность не только непосредственно расположенные в них государства, т.е. США, Канада, Япония, Россия. Здесь экономически функционируют Китайская Народная республика, Тайвань, КНДР, Республика Корея, Польша и другие страны, имеющие право на основании действующих международных соглашений беспрепятственно заниматься хозяйственной деятельностью в открытых районах Мирового океана. Среди видов опасных воздействий этой деятельности могут быть названы: сброс в гидросферу токсичных отходов; недостаточно регулируемый, подрывающий собственную природно-ресурсную базу промысел рыбы и морепродуктов; разведка и разработка нефтяных и газовых месторождений на шельфе, в особенности в районах со сложной сезонной ледовой обстановкой. Последствия таких воздействий могут проявиться в пределах всей вышеназванной субглобальной природообщественной системы в разнообразных формах и масштабах. При наиболее рациональном подходе все они должны быть учтены в комплексной разработке, где природопользование в природообщественной системе рассматривалось бы как целостный процесс. Но отсутствие такого рода комплексных разработок и невозможность их выполнения в ближайшее время не должны быть препятствием для разработки механизма обеспечения ядерной безопасности, радиационной безопасности как сферы специфичной по характеру и масштабам возможных воздействий и последствий.

Таким образом, особенность ситуации состоит в том, что радиационная опасность распространяется на более крупную, чем региональная, субглобальную систему, включающую части Тихого океана и двух континентов, Азиатского и Американского; при этом затрагиваются жизненные интересы нескольких крупнейших народов и государств мира. Это опасно не только для состояния биосферы и здоровья человека, но и для функционирования, а возможно и существования крупнейших межотраслевых и межгосударственных хозяйственных комплексов.

Международные усилия, требующие правового регулирования отношений прежде всего между непосредственно заинтересованными государствами, могут быть ориентированы в нескольких направлениях. Они могут регламентировать поведение каждого отдельного государства в общих межгосударственных интересах. Могут сконцентрироваться на поисках и реализации общих или полностью скоординированных, или в разных формах взаимоувязанных мер по обеспечению решения "проблемы РАО" финансовыми и материальными ресурсами. Могут ориентироваться на расширение и углубление научных исследований и проектно-конструкторских разработок; расширение поисков вариантов размещения площадок, пригодных для исследования возможности решения "проблемы РАО". Сложность таких поисков может быть проиллюстрирована следующим примером. Весьма малое по территории, в сравнении с рассматриваемой нами системой, государство Швейцария при поисках места для размещения РАО поручило проанализировать 100 площадок, отобрав для дальнейшего анализа 20 из них [77,78]. В северотихоокеанской природообщественной системе поиски могут ориентироваться на обеспечение гарантированной безопасности для всех расположенных здесь государств и распространяться на территории всех этих государств. Это соответственно усложняет и проблему поисков.

Система межгосударственных соглашений по рассматриваемой нами проблеме, увязанная с межгосударственными правовыми нормами (договоры, конвенции и т.п.) по Мировому океану, ядерной безопасности и другими, может обеспечить решения, экологически безопасные для биосферы и человека в пределах всей названной субглобальной системы и социально-экономически эффективные для всех заинтересованных стран и народов. В исторической же постановке вопроса поиски полного решения "проблемы РАО" в региональных и субглобальных масштабах становятся одним из многих факторов, объективно способных привести народы и государства к объединенному обще планетарному решению своих судеб в условиях глобального экологического кризиса.

Во внутригосударственном плане важно отметить, что после аварии на Чернобыльской АЭС, на фоне вполне объяснимого всплеска негативного отношения к ядерной энергетике и повышенного, эмоционально обостренного внимания к обеспечению ядерной безопасности, в обществе постепенно подготавливалась правовая база для рационального решения всего комплекса соответствующих проблем. До этого периода основной массив нормативных актов составляли нормы, правила, инструкции [81,84,85,113]. В первой половине 1990-х гг. разработана и принята [100] иерархически и по видам регулируемых отношений гораздо более полная система правовых актов [93-97,132,133,135]. Неполный перечень только законов, определяющих ее содержание, приведен в главе 1. Поскольку в наши задачи не входит исчерпывающий анализ всей системы отечественного законодательства по ядерной энергетике и ядерной (радиационной) безопасности, затронем только две проблемы. Они имеют определяющее важное значение как для решения "проблемы РАО" в целом, так и в рассматриваемом нами конкретном предложении о закачке РАО в геологические структуры на Дальнем Востоке.

Выше, при анализе определений "проблемы РАО", было отмечено несовершенство понятийного аппарата, применяемого как в научной литературе, так и в нормативных документах. При наличии к 1995 г. большого количества нормативных материалов практика из-за несовершенства понятий породила много коллизий. Одна из них оказалась предметом судебного разбирательства на высшем в стране уровне и потому вышла из разряда "официально" или традиционно "закрытых" тем и попала на открытое рассмотрение в средства массовой информации.

Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" запрещает ввоз в Россию, в целях хранения или захоронения, радиоактивных отходов и материалов из других государств. Однако "атомщики" всегда считали, что ОЯТ не относится к радиоактивным отходам и материалам, а значит, запрет Закона об окружающей среде на него не распространяется. Для них отработанные топливные кассеты являются продуктом для дальнейшего производства, "сырьем" [122].

На выработанную практикой производственную трактовку понятий "отходы" и "сырье" наложилась нормотворческая новация. В Указе Президента РФ N3 89 от 20.04.1995 г. "О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива" вместо ранее употреблявшегося в природоохранной терминологии "хранение" применено понятие "временная выдержка" [126,127].

В п.1 Указа Президента РФ N72 от 25.01.1995 г. "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г.Железногорске Красноярского края" использована лингвистическая конструкция, позволяющая начинать и продолжать строительство и финансирование объекта повышенной экологической опасности до проведения государственной экологической экспертизы, что не соответствует и положениям природоохранного законодательства, и требованиям логики [126].

Рассмотрение Верховным Судом РФ вышеназванного Указа Президента РФ N72, в котором концентрированно выразились вышеперечисленные противоречия, - каким бы решением ни завершилось - только высвечивает, но не снижает проблему необходимости совершенствования законодательной базы, регулирующей право отношения в сфере ядерной энергетики и ядерной безопасности. Эта база молода, но недостаточно совершенна не столько по молодости. Она формировалась в характерной для периода 1987-1996 гг. обстановке общей торопливости, бессистемности законотворческих процессов, политических компромиссов, паллиативных подходов, недостаточного профессионализма, слабой исследованности проблематики, неупорядоченности взаимодействий между ведомствами, легкости законодательного оформления частных интересов методами "лоббирования" и "ангажирования" отдельных политиков и политических движений и др.

С уровня законов тенденция к понятийным неточностям нисходит в подзаконные акты.

В 1995 г., например, утверждены временные методические рекомендации [20], устанавливающие наряду с прочими положениями и общие для применения в РФ понятия, определяющие важнейшие явления, имеющие место в сфере обращения с отходами, в том числе радиоактивными. Необходимость такого документа несомненна. Но обратим внимание на следующее.

Содержание понятия "размещение отходов" определено как любая операция по хранению и захоронению отходов. Из определения может следовать, что размещение понимается здесь как процесс, а не результат. Конец этого процесса совпадает с началом процесса собственно хранения и захоронения. Начало же процесса размещения не определено. Поэтому, при наличии соответствующего интереса, можно постараться обосновать, что транспортировка отходов от места их образования до места хранения не является операцией размещения отходов, а следовательно, не попадает под соответствующую юрисдикцию.

Содержание понятия "хранение (складирование) отходов" определено как изоляция с учетом временной нейтрализации отходов, направленная на снижение опасности для окружающей среды. Для хранения устанавливается срок его нахождения в местах складывания. Из определения следует, что отходы должны быть нейтрализованы, т.е. должна быть обеспечена их полная безопасность, хотя и на время. Но из этого же определения следует, что при хранении отходов должно обеспечиваться только снижение опасности, но не полная безопасность. Что это может означать на практике, если отходы - это радиоактивные, да еще высокоактивные вещества, нет необходимости комментировать.

Содержание понятия "захоронение отходов" определено как изоляция отходов, направленная на исключение попадания загрязняющих веществ в окружающую среду и исключающая возможность дальнейшего их использования. Обратим внимание на возможность дальнейшего использования отходов, исключение которой сегодня представляется совершенно необходимым: технологически обеспечить безопасность использования отходов сейчас невозможно, а категорически отсечь безнравственные попытки отдельных субъектов их использовать - нужно. Завтра человечество может не только открыть способ экологически безопасного, экономически эффективного использования этих отходов, но, возможно, их использование окажется необходимым. И общество вступит в противоречие не только с узаконением, что не столь серьезно. Оно столкнется с техническими, технологическими, конструктивными и иными материальными явлениями, которые должны были реально, а не только правовым образом исключить возможность использования.

Необходимо отметить, что названные явления могут воспрепятствовать и переработке отходов с нейтрализацией в них радиоактивных свойств, когда человечество разработает соответствующие методы.

Здесь рассмотрены только некоторые недостатки в понятийном аппарате правового обеспечения радиационной безопасности, но и этого достаточно для вывода о необходимости совершенствования этого аппарата.

Представляется не только целесообразным, но неотложным провести тщательную научную, юридическую, лингвистическую доработку законодательства по названной тематике и внести коррективы в действующие законы и нормативные акты. Без единообразия в понимании предмета правового регулирования система права может оказаться в конкретных ситуациях бесполезной или даже общественно вредной, а события будут развиваться под воздействием случайных частных интересов.

Вторая сторона, представляющаяся важной для принятия конструктивных решений в области ядерной (радиационной) безопасности в России, состоит в действительной регионализации управления природопользованием. Общий принцип регионализации управления, рассмотренный выше в применении к субглобальным природным системам и международным правовым и экономическим отношениям, имеет особенности в масштабах одного государства, и тем более России с ее огромной территорией и разнообразием природных и социально-экономических условий.

На международном уровне принцип рационального сочетания общих и региональных подходов к обеспечению радиационной безопасности в отношении окружающей природной среды и населения отчетливо проводится, например, в рекомендациях Международной комиссии по радиологической защите: "Защита населения в. случае крупной радиационной аварии: принципы планирования" и "Принципы мониторинга в радиационной защите населения" [107]. Устанавливая общие для всех ситуаций методические положения по обеспечению радиационной безопасности, эти рекомендации относят принятие конкретных мер на те уровни в административно-территориальной структуре государств и те уровни в иерархии государственного управления, которых непосредственно касаются соответствующие ситуации и которые имеют возможности для обеспечения защиты.

Последовательное соблюдение этого-принципа в законодательной базе Российской Федерации по обеспечению радиационной безопасности способствовало бы не только рационализации социально-экономических и природоохранных управленческих решений, но и снятию ореола некоей необычности, надчеловечности с ядерной энергетики, некоей возвышенности ядерной энергетики над конкретными делами обычных людей в обычных сферах хозяйства; способствовало бы демократизации развития ядерной энергетики в обстановке гласности и добросовестного информирования населения. Результатом было бы понимание населением конкретной, а не небожительской логики развития ядерной энергетики и возможных его последствий.

Для этого важно не только декларативно провозгласить и законодательно закрепить, но и подробно регламентировать механизм учета региональных интересов при принятии конкретных решений о размещении и развитии объектов, связанных с ядерной энергетикой и радиационной безопасностью.

В качестве примера рассмотрим одну сторону такого механизма, которой пока не уделяется должного внимания. Известно, что в управленческих решениях по вопросам долгосрочного развития (а ядерная энергетика и возможные последствия ее развития, несомненно, относятся к вопросам долгосрочного характера) необходимы четкие и недвусмысленные разграничения и преемственность долговременных и кратковременных интересов.

В настоящее время такие интересы нечетко разделены и недостаточно преемственны на общегосударственном уровне, где сложность резко меняющихся конъюнктурных политических и экономических ситуаций отвлекает внимание всех органов власти и управления на решения, как правило, текущих, конъюнктурных задач. Однако здесь предпринимаются попытки осознать и нормативно оформить некие, пусть разрозненные, ориентиры долгосрочного развития.

Для регионального уровня нет даже обобщенных, абстрагированных положений, позволяющих если не определить и установить, то хотя бы обозначить взаимосвязи и приоритеты в сочетаниях долгосрочных и краткосрочных интересов. Гораздо более важно, что у органов региональной власти и управления нет функциональной ответственности в этой сфере, не установлены формы и методы правового выражения этих интересов. Исполнительные власти регионов выше всех приоритетов ставят тактические, конъюнктурные, что естественно: их постоянному воздействию они подчинены. Представительные же власти регионов не вышли из стадии становления и не имеют необходимых финансовых, технических, кадровых возможностей.

Необходим также правовой механизм выражения и эффективной реализации всей совокупности региональных интересов в увязке с общегосударственными. Во всяком случае, это необходимо в рассматриваемой нами сфере интересов, из противоречий которых могут проявиться опасные последствия для состояния биосферы и здоровья населения. О том, что такой механизм необходим для увязки интересов только на общегосударственном уровне, где, казалось бы, в первую очередь обеспечиваются общественные интересы, свидетельствует процедура принятия 23.02.1995 г. Президиумом правительства России решения об одобрении "Программы развития ядерной энергетики до 2000 года". Министр Минприроды РФ В.Н. Данилов-Данильян и академик А.В. Яблоков в открытом письме сообщили, что эта Программа одобрена "в узком кругу, без серьезного обсуждения", участия экологов и без "заключения Минприроды России" [27].

К сфере сочетания регламентированных и общегосударственных интересов можно отнести подготовку, принятие и реализацию решений, регламентирующих размещение, строительство, функционирование (включая транспортное обеспечение) и финансирование объектов ядерной энергетики и оборонных структур, связанных с ядерным оружием и использованием ядерных процессов. Здесь, безусловно, есть "закрытые" темы, о которых по соображениям разумной секретности должно быть известно исключительно ограниченному кругу лиц. Но игнорирование или недостаточный учет региональных интересов в менее секретных направлениях, например при принятии решений об ограничениях в планируемом или реально выделяемом финансировании, об экономии на природоохранных мероприятиях и т.п., может обернуться социальными, экономическими, биологическими катастрофами для конкретных людей и конкретных социально-экономических и природных систем, т.е. на региональном уровне. На общегосударственном уровне эти катастрофы воспринимаются не конкретно, не непосредственно, а опосредованно, через письменные сообщения, отраслевые связи, бюджетные отношения и т.п. Нельзя исключить, что отсутствие взаимосвязи общегосударственных и региональных интересов может быть связано не с осознанным пренебрежением последних, а только с тем, что региональные долговременные интересы некому выявить, выразить, оформить, представить и защитить.

На законодательном уровне широкие права субъектов Федерации в интересующей нас сфере радиационной безопасности закреплены в ст. 6 Федерального закона РФ "О радиационной безопасности населения", принятого 5.12.1995 г. и подписанного 9.01.1996 г. Однако сопоставление этих прав с правами федерации, закрепленными в ст. 5 этого же закона, показывает, что реализация прав субъектов Федерации будет решающим образом зависеть от подзаконных актов. Сроки же подготовки и принятия, а также содержания последних чаще определяются ведомственными, а не региональными интересами [125]. Так, в полномочия субъекта Федерации входит контроль за ввозом источников ионизирующего излучения на соответствующую территорию, их вывозом за пределы соответствующей территории и транзитом. В полномочия Федерации входит регулирование экспорта и импорта ядерных материалов, радиоактивных веществ и иных источников ионизирующего излучения, а также контроль за осуществлением их экспорта и импорта. Решение о ввозе ионизирующих материалов, таким образом, имеет право принимать исключительно федеральный орган управления. Но реализовываться ввоз может только на конкретную территорию и через конкретные территории, а субъектам Федерации может остаться, в пределах их полномочий, возможность контролировать только условия перемещения источника ионизирующего облучения, перемещающегося во исполнение принципиального решения о ввозе этого источника.

Субъекты Федерации имеют право принимать "участие в принятии решений о размещении на соответствующей территории организаций, в том числе оборонного назначения, производящих, использующих, перерабатывающих или утилизирующих источники ионизирующего излучения". Без установления форм и степени такого участия оно может, однако, в решающей степени зависеть не от долговременных устойчивых региональных интересов, а от политической и экономической конъюнктуры, личностных связей отдельных руководителей и т.п., т.е. от случайных факторов.

Каковы практические последствия фактической концентрации принятия принципиальных решений на федеральном уровне, можно проиллюстрировать ситуациями, возникающими в последнее время.

Известно, что в ст. 50 Закона "Об охране окружающей природной среды" запрещен ввоз в РФ радиоактивных отходов и материалов в целях хранения или захоронения. В конце 1995 г. в город Озерск Челябинской области из Финляндии прибыл восьми вагонный состав, загруженный отработавшим ядерным топливом (240 сборок) с финской АЭС в городе Ловлисе [124].

Отработавшее ядерное топливо, однако, не названо прямо в категории "радиоактивные отходы", установленной Законом "Об использовании ядерной энергии", где определено, что "радиоактивные отходы - ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается". При этом отнесение объектов применения Закона к перечисленным в Законе категориям Закон передал в ведение эксплуатирующей организации. В результате "пока вопрос решается законодателями, Минатом, в числе других ведомств, может давать разрешение на ввоз ОЯТ на переработку, а радиоактивные отходы могут храниться в России" [125]. При этом Минатом согласовывал свои действия только с администрацией Челябинской области, минуя местный Комитет по экологии [125].

Ситуации, в которых, как минимум недостаточно, учтены интересы регионов и конкретных предприятий независимо от их подчиненности, возникают в сфере технического и технологического обеспечения переработки РАО. Минатомом РФ издан приказ, который фактически передает все оснащение установок по переработке радиоактивных отходов на всех станциях страны немецкой фирме НУКЕМ [87]. На обращение руководства Свердловской (Екатеринбургской) области и института Свердхиммаш, указывающих на имеющиеся в России возможности по изготовлению такого оснащения, Минатом РФ ответил отказом. Аналогичное решение принято для обеспечения переработки жидких радиоактивных отходов на Дальнем Востоке, по которому установку для такой переработки проектируют и строят не в России, где есть такие возможности, а в США [57].

Очевидно, насколько далека от совершенства и требует корректировки система законодательства, не обеспечивающая достаточной взаимосвязи ни между отдельными законами и нормативными актами, ни между интересами субъектов, функционирующих в сфере использования ядерной энергии и обеспечения радиационной безопасности.

Должно быть, наконец, совершенно точно установлено: в каких случаях, на каком уровне власти, управления, самоуправления и в каких формах может быть обсужден и решен вопрос о размещении и развитии в регионе объектов, являющихся возможным источником радиационной опасности. В рассматриваемом нами случае можно предположить, что потенциально опасный объект может быть размещен как на заселенном, так и на незаселенном острове северной части Курильской гряды.

Субъект Федерации в данном случае - Сахалинская область, основной экономический потенциал и население которой расположены на значительном удалении от опасного объекта, а сама опасность не представляет для них непосредственного характера. Опасность для них опосредована через воздействие на природно-ресурсную базу рыбного хозяйства морских участков в южной части течения Ойясио. Но не меньшая, а точно такая же опасность создается для рыбохозяйственного комплекса всего Дальнего Востока, другие субъекты Федерации которого формально могут быть не допущены до обсуждения, и тем более - разрешения радиационно опасной ситуации.

В гораздо большей степени, чем Северо-Курильского, где предположено размещение источника опасности, эта опасность касается Южно-Курильского района, в прибрежные воды которого могут быть вынесены загрязнения. Однако к участию в обсуждении проблемы формально может быть допущен именно Северо-Курильский район.

Для населения района, подвергающегося опасному воздействию, законодательством предусмотрено участие в решении вопроса в форме общественных слушаний и референдумов. На какое население следует распространить эти формы, если остров незаселен, а воздействие будет оказано на население других районов. Закон не определяет.

Из этого примера очевидно, что отсутствие подробного и недвусмысленного регламента процедур учета региональных интересов делает проблему получения рационального решения неразрешимой и оставляет широчайшее поле для решений нерациональных.

Завершая эту главу, можно отметить, что даже неполный вышеприведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости построения системы правового обеспечения всего многообразия видов человеческой деятельности, связанной с использованием ядерной энергии. Следует поддерживать попытки в этом направлении (например, [2]), начиная с создания концептуальных положений.

5. Информационное сопровождение

Информационно-разъяснительным аспектам в практике научного осмысления отраслевых и общих проблем природопользования внимание, как правило, не уделяется. Тем более, долгое время слабо уделялось оно проблемам развития ядерной энергетики и прямо связываемым с ней проблемам радиационной безопасности как темам, засекреченным в мировом сообществе повсеместно, независимо от форм правления [26,29,39,42,52,53]. Оказалось, однако, что проблемы радиационной безопасности настолько затронули жизненно важные интересы населения, что информационно-разъяснительная деятельность стала одним из определяющих факторов развития ядерной энергетики. Известны случаи [21], когда такие страны, как США, Австралия, Канада, снижали объемы производства в ядерных комплексах своих стран, ссылаясь на давление "зеленых" движений (в какой мере действительна в этом роль "зеленых" движений и не были ли они прикрытием для других факторов - предмет специального анализа).

Необходимость расширения информационно-разъяснительной деятельности в сфере ядерной энергетики уже осознана в структурах, управляющих ее развитием. Свидетельством этому может служить высказывание директора МАГАТЭ: "для снятия остроты с вопроса о ядерных отходах необходимо опубликовать гораздо больше информации и провести гораздо больше дискуссий, чтобы показать, что реализация захоронения отходов с гарантией отсутствия существенных радиоактивных утечек даже для отдаленных поколений не сдерживается никакими научными или техническими барьерами. Мы должны также в широких масштабах приступить к сооружению современных хранилищ отходов, с тем, чтобы продемонстрировать на практике то, что обращение с отходами не относится к разряду неразрешенных проблем" [8,9].

На фоне этой инициативы можно ожидать развития тенденций перехода от спонтанной и "взрывной" эмоциональной к планомерной и системной информационной деятельности и в лагере, оппонирующем апологетам ядерной энергетики.

В то же время нельзя не обратить внимания на опасность, ожидающую эти тенденции. Разная направленность информационных установок, при активизации информационной деятельности с обеих сторон, может способствовать возникновению информационной войны, от которой бессмысленным становится ожидать конструктивных результатов [5, б]. В таком "диалоге" рождаются не знания и взаимопонимание, а социальное утомление и закулисное господство тех, кто ближе к рычагам власти.

В связи с этим представляется целесообразным хотя бы предварительный анализ этой темы применительно к рассматриваемому объекту.

Исследования сферы формирования общественного мнения на основе познания закономерностей человеческой психики и поведения общества и отдельных его составных частей осуществляются специальными, широко развитыми ветвями общественных наук, в том числе формирующимися в последнее время [29,43,58,63,91,92,105,110,116,117,136]. В наши задачи не входит рассмотрение названной проблематики в полном объеме. Нам необходимо выявить существенные аспекты проявления этой сферы в решении проблемы радиационной безопасности РАО. Считаем необходимым сделать, однако, несколько небольших общих отступлений, позволяющих выделить в информационно-разъяснительном процессе элементы, имеющие важное значение для рассматриваемых нами аспектов.

Наибольший интерес для нас представляют вопросы структуры и механизмов развития информационно-разъяснительных процессов, из которых выделим классификацию субъектов и объектов и их взаимосвязей.

Участники информационных процессов, сопровождающих проблему РАО, могут быть дифференцированы на группы, различающиеся ролью в процессах общественного развития, характером организованности, совокупностями интересов, формами участия в производстве, распространении, восприятии информации.

1. Отдельные личности. Первичный субъект и объект информационных процессов, в которых участвует непосредственно, неорганизованно, дискретно, неполно и чаще всего инициировано другими участниками. Организуется в другие группы.

2. Население. Общество. Абстрактный, интегрированный субъект и объект информационных процессов. Дифференцирован по социально-экономическим и другим признакам. Подразделяется на другие группы (не путать с т.н. "общественностью", которая является не более чем элитарной неформализованной общественной группой).

3. Органы государственной власти и управления. Делятся иерархически и по компетенции. Управляют организацией информационных процессов. Участвуют в них в широком диапазоне интересов - от долговременных общественных до личностных.

4. Органы управления экономическими субъектами. Дифференцированы по отраслевым признакам, подчиненности, формам собственности и т.п. Имеют высокие возможности материального воздействия на информационные процессы. Руководствуются только отраслевыми экономическими интересами.

5. Формализованные и неформализованные общественные организации и группы. Дифференцированы по духовным и материальным интересам. Могут функционировать как выразители интересов субъектов государственной и экономической власти.

6. Средства массовой информации: функциональные подразделения государственных, экономических, общественных субъектов. Могут отбирать, распространять и даже производить информацию, следуя собственным интересам.

Кратко остановимся на характеристике некоторых из них. Прежде всего рассмотрим специфичных, созданных обществом для информационных целей структур - средств массовой информации (СМИ). Это наиболее "видимая и слышимая" часть информационного комплекса и отнюдь не беспристрастный передаточный инструмент для распространения достоверной и всесторонней полной информации. Такое функциональное предназначение СМИ повсеместно пропагандируется как идеологическое прикрытие тезиса о независимости журналистики, но, очевидно, является не более чем недостижимым идеалом. Система СМИ является средством для выражения формирующихся вне СМИ частных интересов: общественный интерес, как будет показано ниже, может проявиться в СМИ только как равнодействующая частных интересов. Кроме того, СМИ, как и любая другая система, являются генератором и проводником собственных интересов. Последние достаточно заметно проявляются при стабильном состоянии общества, но особенно резко выражены в переходные периоды, когда общественные группы и их интересы формируются и трансформируются очень динамично и в широком диапазоне. В этих ситуациях не исключено, что средства массовой информации начинают формировать информационный поток по собственным приоритетам, выработанным внутри системы СМИ. В качестве антипода такой ситуации выступает положение СМИ в периоды жесткой централизации политической власти в обществе, не допускающей открытого выражения ничьих других интересов и приоритетов, кроме внутри правительственных.

Общество как целое, несомненно, должно рассматриваться в качестве единого, специфичного субъекта и объекта информационного воздействия. Своеобразие его состоит в том, что его интегрированные интересы выражаются как сформированная из частных интересов равнодействующая очень высокого порядка. Интегрированные интересы укладываются в широком диапазоне, от устойчивых, в основном долгосрочного характера, до крайне неустойчивых, колеблющихся, меняющихся, в основном конъюнктурного, кратковременного характера.

Главные особенности общественных интересов, важные в информационно-разъяснительном аспекте, кратко можно описать следующим образом. Устойчивые, долговременного характера, объективные интересы общества проявляются, как правило, в виде размытых, формально не выраженных тенденций. Они, с задержками и в более или менее изменяющемся виде, пробиваются сквозь сочетания частных конъюнктурных интересов отдельных элементов общества. Эти, последние, частные интересы не только конъюнктурны, но часто противоречивы между собой, могут не соответствовать, противоречить долговременным интересам общества как целого. Но в отличие от общих тенденций они чаще всего жестко формализованы, в том числе законодательным, правовым образом, и целенаправленно отстаиваются с высоким политическим накалом.

Удовлетворительных механизмов инициирования процессов соблюдения динамично меняющихся общественных интересов общество - это в полной мере относится к "проблеме РАО" - ещё не выработало. Эти механизмы должны в себя включать, в частности - в качестве подготовки основы, гарантирующей эффективность их функционирования - получение конструктивных рациональных научных знаний о регулируемых процессах, их материально-вещественном содержании и пространственно-временной динамике, задействованных в них интересах и потребностях, субъектах и объектах, иерархии целей и задач и т.п. Сложности возникают уже на этой, казалось бы теоретически и методологически хорошо подготовленной, стадии интеллектуального обеспечения информационных процессов. Многие, по видимости своей научные, постановки оказываются инициированными конъюнктурными частными интересами политических, экономических, иных субъектов. В связи с этим не только конкретные правовые и экономические разработки, но даже знания, вводимые в информационно-разъяснительные процессы как научные, нуждаются в дополнительных оценках и проверках.

Не рассматривая в целом многосложную проблему управления информационными процессами, отметим некоторые принципиальные положения, необходимые для нашей темы: использование РАВ, захоронение РАО, радиационная безопасность.

Общественный интерес должен иметь приоритет над частными, что в конечном счёте полезно и для частных интересов. Обеспечение этого приоритета особенно важно в периоды, когда в качестве высшей цели общественного развития устанавливается безусловный приоритет частных интересов. Известно, что в историческом масштабе необходимость приоритета общественных интересов проявлялась неукоснительно. Локальные субсистемы человечества сохраняются как саморазвивающиеся системы только при соблюдении приоритета общего интереса над частными. Попытки под самыми благовидными предлогами поставить частные интересы в один уровень или выше общих неизменно приводили к общественным социальным, экономическим, демографическим, этническим, экологическим катаклизмам, а часто и к разрушению субсистем человечества, допустивших рокировку приоритетов.

Это обстоятельство совсем не означает необходимости полного подчинения всех частных интересов общим. Но, как в природе жизненные интересы популяций в конечном счёте всегда выше интересов существования отдельных организмов, так и в человеческом обществе на современном уровне его развития (даже в славящихся демонстрирующимся приоритетом прав человека "развитых" демократических странах) при более или менее острых, а уж при критических ситуациях безоговорочно, интересы государства, представляющего общество, ставятся выше частных, иногда с тяжелейшими последствиями для определенных частных интересов и, конечно, прав отдельно взятых личностей и социальных групп.

В экологическом и природно-ресурсном смысле человечество уже переступило предел, за которым могло рассматриваться и оценивать себя как разделенное. Оно функционирует как целое, неразделимо эксплуатирующее природу Земли. В этой ситуации приоритет общечеловеческих экологических, природно-ресурсных, природопользовательских интересов должен быть безусловным над частными. При этом интересы "развитых" стран - мощно представленные, но все же частные - не должны выдвигаться в качестве общечеловеческих.

Для обеспечения приоритета общих интересов на региональном, государственном и межгосударственном уровнях необходимо и общественно ориентированное управление информационными процессами как одной из важнейших сфер управления обществом в целом.

Переходя к рассмотрению конкретных вопросов информационного обеспечения радиационной безопасности, в частности связанных с анализом предложений о "закачке" РАО в геологические структуры на Дальнем Востоке, кратко обозначим основные группы участников информационных процессов в этой сфере, дифференцированные по экономическим интересам.

1. Межотраслевой "ядерно-энергетический комплекс". Состоит из следующих экономических субъектов: производящих РАВ; использующих РАВ и хранящих РАО; осуществляющих научное и проектное обеспечение всей деятельности, связанной с использованием РАВ и хранением РАО. На Дальнем Востоке представлен в основном структурами оборонного комплекса.

2. Экономические субъекты, потребляющие энергию и услуги, производимые "ядерно-энергетическим" комплексом.

3. Экономические субъекты, производящие энергию и услуги, заменяющие те, что могут быть произведены "ядерно-энергетическим" комплексом.

Иерархически эти группы могут быть разделены также на региональный, государственный, межгосударственный уровни.

Не углубляясь в подробный анализ, обратим внимание на то обстоятельство, что экономические интересы этих групп носят разнонаправленный и даже противоположно направленный, конкретный характер. Кроме того, эти интересы могут иметь не только узкоотраслевой экономический характер (прибыль, долговременное функционирование капитала и т.п.), но и трансформироваться в экономические интересы общественного характера: занятость населения, развитие социальной сферы, функционирование сопряженных отраслей и т.п. Рассмотрим взаимодействие названных интересов на примерах.

На уровне Минатома России эти интересы могут проявляться, например, в информации следующего характера: "если собрать все реально опасные отходы ядерной промышленности, они займут пару комнат. Найти место для их захоронения - не проблема. Россия - это не Англия! В настоящее время наше министерство планирует строительство завода по переработке ядерного топлива... Пока же низкоактивные жидкие отходы закачиваются под землю в соответствующих геологических формациях. Твердые, низкой и средней активности сжигаются, прессуются и укладываются в стеклянные матрицы, которые потом будут захоронены. Для ясности добавлю: у МАГАТЭ нет претензий к России по вопросу радиоактивных отходов" [156]. В этом небольшом высказывании достаточно ответственного лица есть многое: неотразимый напор, уверенность в своей необходимости для общества, убежденность в безгрешности, настоящее, а не дипломатическое отношение к регионам, субъектам Федерации и вообще ко всему, что за стенами министерства.

Своеобразно проявление интересов финансово-промышленных группировок, предприятий и организаций, занятых в производстве, переработке, транспортировке, хранении, сбыте, использовании энергоносителей, альтернативой которым является ядерное топливо. Они не составляют целостного межотраслевого комплекса, а представляют собой межотраслевые совокупности, с разносторонне, в том числе и противоположно, направленными внутрисистемными интересами, но объединенные экономической заинтересованностью в ограничении развития конкурентного ядерного комплекса. Информационного характера интересы этой категории субъектов проявляются чаще косвенно, через органы государственного управления и СМИ. На Дальнем Востоке эти интересы представлены в зонах влияния региональных энергетических монополий.

Проявления такого рода конкурентных отношений в России с достаточной четкостью, хотя и односторонне, описаны представителями Минатома РФ: " Минтопэнерго, подчинившее с началом рыночных преобразований своим узкокорпоративным интересам всю энергостратегию России фактически осуществило общенациональный перекос в сторону опасной моноресурсной энергетики". Не отстает в деятельности по фактической компрометации ядерно-энергетической идеи и отраслевая энергетическая, а также академическая наука [50].

Жесткая конкурентная борьба за рынки внутри международного хозяйственного комплекса, связанного с "ядерной энергетикой", происходит чаще всего закулисно, с дозированным внешним информационным обеспечением, На поверхность выходят, как правило, результаты. Например, стало известно, что французский консорциум подписал контракт на строительство второй, по французско-китайскому проекту, атомной станции в Китае на сумму около 1,93 млрд. дол. [ 129]. В совокупности с сообщением о предполагаемом строительстве в Китае до 20 АЭС это может косвенно свидетельствовать о закреплении позиций Франции в этой части мирового "ядерного" рынка.