Инструменты природоохранного регулирования

Вступив в XXI в., человечество стало острее осознавать глобальный характер многих процессов деградации и разрушения природной среды, обеднения генетического фонда планеты. Эти явления, несмотря на некоторые оптимистические прогнозы и оценки, проявляются все в большей степени, особенно в развивающихся странах и странах с трансформирующейся экономикой. Ускорение процессов глобализации, несмотря на ряд безусловных выгод, получаемых странами и народами за счет увеличения масштабов рынков товаров и услуг, свободного перемещения идей и капиталов, создает новые вызовы развитию народов и локальных сообществ. Обостряются проблемы, вызванные усилением неравномерности в распределении благ, нестабильностью финансовой системы, а также связанные с сохранением культурных традиций и достижением социального согласия. Из-за того, что многие регионы мира поставлены на грань нищеты, возрастает стремление индивидов добиться собственного благополучия любой ценой, в том числе за счет опасных для будущих поколений истощения природных ресурсов и экономии на природоохранных расходах.

В условиях глобализации все более отчетливо проявляется тенденция унификации инструментов природоохранного регулирования (широко распространяются стандарты ИСО 14000, лесная сертификация и др.). Вместе с тем быстро нарастающие процессы поляризации и дифференциации экономического пространства увеличивают многообразие экологических проблем и существенно изменяют приоритеты природоохранной деятельности на всех уровнях территориальной организации. Этот, во многом необратимый, процесс в краткосрочной перспективе приводит потере эффективности многих ранее существовавших природоохранных механизмов. Их замещение унифицированными механизмами, заимствованными, как правило, из опыта наиболее развитых стран, часто обостряет социальные конфликты, вплоть до блокирования даже позитивных изменений. Более того, унификация законов, норм и правил в соответствии с условиями глобальной экономики, но без учета культурных традиций, часто способствует деградации локальных сообществ людей, уничтожению общедоступных природных ресурсов, ликвидации охраняемых природных территорий и обострению проблем локального истощения природных ресурсов; в особенно тяжелом положении оказываются территории с культурой традиционного природопользования.

В таких условиях вертикально интегрированные системы природоохранного управления теряют способность эффективно регулировать быстро изменяющуюся экологическую обстановку, что не может не вызывать обеспокоенности соц. культурных сообществ своим будущим. В условиях глобализации как никогда ранее необходимо повысить оперативность природоохранного управления, его чувствительность к условиям конкретных территорий. Эту сложнейшую задачу многие страны и народы часто пытались и пытаются решить за счет усиления технократического административно-командного, внерыночного регулирования. Более того, соц. культурные особенности территорий и поселений, как правило, стараются не замечать как несущественные на фоне обеспечения экологической безопасности стран и регионов в новых условиях. Приоритетность для природоохранной деятельности развития институтов гражданского общества при таком подходе отходит на второй план; инициативы с мест, "мешающие" унифицированному управлению, становятся нежелательными, поскольку разрушают иллюзию единообразия и монолитности. Однако реализация таких подходов вызывает нарастание институциональных противоречий (особенно на местном уровне), повышение транзакционных издержек реализации природоохранных программ и планов, постепенное отчуждение общества от деятельности государства в природоохранной сфере.

Многочисленные примеры показывают, что только включение людей в природоохранную деятельность, дополнение "подхода сверху' "подходом снизу" позволяют создать эффективную систему природоохранного управления в условиях нарастания тенденций глобализации, когда изменение национального природоохранного законодательства влечет за собой необходимость нахождения на всех уровнях территориальной организации нового институционального баланса как компромисса интересов природопользователей, чиновничества и общественных структур. Кто будет доминировать в этом треугольнике, таковы будут и условия баланса интересов. Так, если в привилегированном положении окажутся интересы крупных корпораций, а институты гражданского общества будут политически маловлиятельны, то наиболее вероятная форма компромисса - усиление природоохранной риторики на фоне ужесточения практики "индивидуального" (со стороны чиновничества) подхода к деятельности природопользователей, стимулирующего попустительство в отношении предприятий, обладающих лоббистскими возможностями. Более того, усилится угроза использования природоохранных механизмов в конкурентной борьбе за передел рынков.

Таким образом, невнимание к общественному участию в организации природоохранной деятельности не может быть компенсировано за счет унификации инструментов природоохранного регулирования, так как неизбежно возрастают природоохранные издержки, особенно у мелких и средних предприятий. Между тем серьезные экологические проблемы, требующие существенных затрат и политической воли, не решаются, как правило, до тех пор, пока события не примут катастрофического характера. При слабости институтов гражданского общества огромную роль в природоохранном управлении начинают играть индивидуальные договоренности между предпринимателями и чиновниками. Все это уменьшает заинтересованность предпринимателей в использовании передового природоохранного опыта, в применении новых технологий по ресурсосбережению и охране окружающей среды; тем самым снижается емкость рынков товаров и услуг природоохранного назначения, а из природоохранного сектора уходят лучшие специалисты. Нарастание отчуждения простых жителей от власти и восприятие ими природоохранных требований как враждебных их благополучию усиливает деструктивное поведение в отношении наиболее доступных природных ресурсов общего пользования (вырубка лесов, зеленых насаждений, браконьерство и т.п.). Значительная часть жителей начинает игнорировать коллективную ответственность за соблюдение общественных интересов. Экологические доктрины, законы начинают существовать как бы отдельно от реалий хозяйственной жизни. Опыт последних десятилетий убеждает, что без усиления позитивной мотивации людей к соблюдению общественных норм поведения, особенно в рамках локальных сообществ (которые наиболее сильно страдают от загрязнения и деградации окружающей среды), невозможно организовать эффективное управление природоохранной деятельностью. Иными словами, в условиях нарастания тенденций глобализации как никогда требуется гуманизация природоохранного управления.

Все эти процессы характерны и для современной России, декларирующей в качестве приоритетной задачи вхождение в мир. экономику. Однако какое место она там займет - зависит не только от темпов роста, но и, особенно, от его качества. Именно качественные изменения вызывают сегодня наибольшее беспокойство, ибо в последние годы в стране все отчетливее проявляются тенденции "грязного" экономического роста, когда инвестиции направляются преимущественно в природоемкие и экологически вредные производства. Следует признать, что слом ранее существовавших механизмов управления и внедрение новых (при слабости лоббирования природоохранных интересов со стороны общества) существенно снизили эффективность природоохранной деятельности. Парадоксально, но этому способствовало и стремление большинства специалистов-практиков улучшить ситуацию за счет мер, основанных на "жизненном опыте" решения природоохранных проблем в прошлом, в других экономических условиях. Такие попытки, основанные на привычном усилении контрольно-административных методов, не могли быть эффективными в новых реалиях; более того, они не способствовали позитивным природоохранным институциональным изменениям, поскольку консервировали уходящие модели социально-экономических взаимоотношений.

Новая методология акцентирует внимание на поведенческих, в значительной степени соц. культурно обусловленных, предпочтениях индивидов в управлении природоохранной деятельностью. Только понимание сознательных и бессознательных устремлений людей позволяет разработать эффективные (в различных географических условиях) механизмы природоохранной политики. Такая методология акцентирует внимание на институционализации соц. культурных особенностей территорий в качестве базового элемента природоохранной деятельности. Она предполагает опору на этические, свойственные каждой конкретной культуре, ценности во взаимоотношениях общества и природы - выявление соц. культурной доминанты, "стержня развития" локальных территорий; гуманизацию методов оценки природных благ и экосистемных услуг и ряд других инструментов. В связи с этим неизбежно изменение подходов к локальному природоохранному планированию. Наиболее важно применение соц. культурной методологии управления природоохранной деятельностью на территориях, где сохранились черты традиционного природопользования, где методы, свойственные глобальной экономике, встречают сопротивление, поскольку входят в конфликт со сложившимися нормами поведения и привычками.