Анализ проблем охраны окружающей среды

61

Содержание

Введение

Глава I. Основы управления в области охраны окружающей среды

1.1 Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

1.2 Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

1.3 Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

1.4 Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды

1.5 Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

1.6 Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления

Глава 2. О правовых аспектах возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде

Глав 3. Анализ реализации охраны окружающей среды в РБ

Заключение

Литература

Введение

Понятие "окружающая среда" ("umwelt") было впервые введено в науку во второй половине ХIХ столетия немецким биологом Якобом Искюлем. Это было сделано, как он писал, "для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению" Нескромный В. От философии "вражды" к философии "взаимозависимости" // Зеленый мир. 1995. N 20. С. 14..

Как объект природоохранного законодательства понятие "окружающая среда" в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60 - 70-х годах прошлого столетия, именно в тот период времени, когда страны-участники так называемой "большой семерки" оценили состояние природы во вселенной как кризисное.

В нашей стране на протяжении длительного времени проблеме охраны окружающей среды государство не уделяло серьезного внимания. Так, лишь в начале семидесятых годов ХХ столетия в некоторых законах и подзаконных актах стала декларироваться необходимость регулирования отношений в области охраны окружающей среды. Одними из первых нормативно-правовых актов, заложивших основы правового регулирования в этой сфере, являются Конституции Союза ССР 1977 года и РСФСР 1978 года, которые, закрепляя в конституционном законодательстве обязанность граждан беречь природу, в то же время провозгласили право граждан на охрану здоровья, которое должно было обеспечиваться в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды, об этом прямо говорилось в ст. 42 Конституции СССР и, соответственно, в ст. 40 Конституции РСФСР.

Необходимо также отметить, что законодательство о местных Советах народных депутатов, принятое в 60 - 70-х годах ХХ века, определяя их права и обязанности, устанавливало полномочия местных Советов в области землепользования, водопользования, лесного хозяйства, использования недр и охраны природы. Так, например, ст. 16 Закона РСФСР "О районном Совете народных депутатов РСФСР", закрепляя, что районный Совет народных депутатов:

осуществляет государственный контроль за использованием всех земель на территории района;

предоставляет и изымает земельные участки и разрешает земельные споры в случаях и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и РСФСР; дает заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами.

Таким образом, можно заключить, что одним из направлений деятельности местных органов государственной власти в советский период развития нашего государства была охрана природы.

Однако, следует отметить, что несмотря на ряд положительных тенденций развития правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, законодательство не разграничивало четко понятия "природа" и "окружающая среда".

В Российской Федерации понятие "окружающая среда" наиболее широко стало применяться в связи с принятием первого закона, регулирующего отношения в этой сфере - Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года. После принятия данного Закона это понятие стало активно использоваться в других федеральных законах и подзаконных актах, а также вошло в текст Конституции Российской Федерации, которая предопределяет развитие правовой системы России, включая и развитие законодательства об охране окружающей среды.

Охрана окружающей среды также является предметом муниципальной деятельности. При этом ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами.

Из данного нами определения понятия "охрана окружающей среды" вытекает, что субъектами деятельности по охране окружающей среды являются: государство, его органы, муниципальные образования и его органы, организации, учреждения, предприятия различных форм собственности, общественные объединения и граждане.

Тем не менее, приоритетную роль в деле охраны окружающей среды на территории муниципального образования играют федеральные органы исполнительной власти в лице, соответственно, их территориальных органов.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 370 от 22 июля 2004 года утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, изучения, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий.

Что касается осуществления полномочий в области муниципального экологического контроля, то, к сожалению, возложенная согласно ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации компетенция по осуществлению муниципального контроля в области охраны окружающей среды (муниципального экологического контроля) и муниципального земельного контроля не может быть практически реализована в современных условиях.

Очевидно, что важнейшими полномочиями в области осуществления экологического контроля являются привлечение нарушителей природоохранного законодательства к административной ответственности, а также приостановление и ограничение хозяйственной деятельности, ведущейся в нарушение требований экологического законодательства.

Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена возможность реализации этих и других полномочий, которые муниципальные природоохранные органы вполне могли бы осуществлять в пределах муниципального образования в отношении субъектов хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному экологическому контролю и государственному экологическому контролю со стороны соответствующих органов субъектов Российской Федерации.

Тем не менее в большинстве муниципальных образований функции муниципального экологического контроля осуществляют органы, наделенные соответствующими полномочиями, которые организуют свою деятельность, руководствуясь федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Среди правоохранительных органов заметную роль в обеспечении охраны окружающей среды на территории муниципального образования играют подразделения МВД и прокуратуры России.

Важнейшую роль в системе органов МВД Российской Федерации в обеспечении экологического правопорядка на территории муниципального образования играют подразделения милиции общественной безопасности, в том числе службы: участковых инспекторов милиции, государственной инспекции по безопасности дорожного движения и экологической милиции.

Таким образом, анализ действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды показывает, что основной объем работы по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды лежит на государстве, его органах. В предмет их деятельности входят все компоненты окружающей среды. Государство в этих целях создает специальные федеральные органы власти, в том числе Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Росземкадастр, органы рыбоохраны, органы Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения Российской Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, такие, как Министерство транспорта и связи и МВД России, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Министерство юстиции России, Министерство обороны Российской Федерации, другие воинские формирования.

Кроме государства важную роль в охране окружающей среды призваны играть муниципальные природоохранные органы, поэтому, несмотря на довольно несовершенное законодательство в этой сфере, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимают действенные меры, направленные на устранение весьма досадных пробелов в законодательстве, создавая при этом муниципальную систему охраны окружающей среды на соответствующих территориях, функционирование которой будет рассмотрено ниже.

Также в последние годы все более набирают силу общественные экологические организации. Подтверждением этого является не только рост числа этих объединений и участие в охране окружающей среды на территории России таких международных экологических организаций, как Гринпис и Всемирный фонд охраны дикой природы, но и закрепление в федеральном законодательстве их прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, в том числе возможности проведения общественной экологической экспертизы.

Земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой связи государство регулирует земельные отношения и отношения в области охраны окружающей среды в целях их рационального использования, охраны и воспроизводства.

Поэтому далеко не случайно федеральное законодательство прямо указывает на тот спектр общественных отношений в этой сфере, который подлежит регулированию органами местного самоуправления.

В этой связи ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Таким образом, представляется, что управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию природоохранительного законодательства. Общественная ценность права в целом и права каждого на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Части 1 и 2. М., 1995.. Управление выступает здесь как средство формирования реальных эколого-правовых общественных отношений при реализации своей компетенции местными органами власти.

Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и муниципального особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами и рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение провозглашенных экологических прав и законных интересов личности.

Прежде всего, в рамках управления, при возможном содействии правоохранительных органов, достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.

Поэтому органы местной власти, реализуя управленческие функции при осуществлении природоохранительной деятельности на территории муниципального образования, не являясь в соответствии с Конституцией России государственными, наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с природоохранным законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разные, соответственно, и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное.

Тем не менее, при осуществлении природоохранной деятельности основные направления участия в обеспечении охраны окружающей среды, местных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в своем большинстве схожи.

Однако реализация таких направлений природоохранной деятельности, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация, проведение государственной экологической экспертизы выполняются лишь в рамках государственного управления, поэтому муниципальные органы власти, в рамках предоставленных полномочий в своей природоохранной деятельности должны воплощать такие направления участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды, которые позволят им занять достойное место в иерархии властных органов, на которые возложена компетенция по обеспечению охраны окружающей среды, а именно:

создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

подзаконное нормотворчество;

координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

распоряжение (управление) природными ресурсами в соответствии с действующим законодательством;

планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;

взаимодействие с государственными органами при проведении государственной экологической экспертизы, а также общественными организациями и органами, и общественной самодеятельности при организации и проведении общественной экологической экспертизы;

осуществление функций по проведению экологического аудита;

наблюдение за состоянием окружающей среды;

экологическое воспитание и образование;

контроль за использованием и охраной объектов природы;

учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;

разрешение в административном порядке споров о праве природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Таким образом, реализовать названные направления участия муниципальной власти в указанной сфере возможно лишь при наличии соответствующих органов (должностных лиц) в структуре властных органов муниципального образования, на которые возложены в соответствии с нормативно-правовыми и иными актами функции по обеспечению природоохранной деятельности.

Глава I. Основы управления в области охраны окружающей среды

1.1 Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

В статье 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.

Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработку и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением, разработку, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации комментируемый Закон относит к числу полномочий РФ.

Предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений.

В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации. Кроме того, одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации являются целевые программы. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.

В настоящее время принято несколько решений Правительства РФ, которые определяют основные направления, задачи, цели развития политики государства в области охраны и рационального использования природных ресурсов, что можно с уверенностью отнести к вопросам федеральной политики в области экологического развития России.

Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396., отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.

Для решения указанных задач необходимо:

усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;

совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами;

разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам;

расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей.

Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".

В области управления водным и лесным хозяйством следует:

выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;

повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.

Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.

В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:

создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;

введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;

создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.

К числу важнейших экономических функций комментируемым Законом отнесены также объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия.

Осуществление ряда функций управления в сфере использования и охраны земель также отнесено к полномочиям РФ. К ним относится мониторинг окружающей среды, который представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды. Порядок организации и осуществления мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ.

К числу важнейших управленческих функций относится также государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль). Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет свои функции и контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; а также осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347)..

С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ настоящий Закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

К числу полномочий Российской Федерации комментируемым Законом также отнесены подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, а также обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды.

Обеспечение экологической информацией является своеобразным процессуальным средством обеспечения соответствующего конституционного права граждан. Порядок предоставления экологической информации регламентируется в правовых актах, касающихся как информации вообще, так и экологической информации в частности. Обязательное информирование населения по вопросам природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, потребления экологически безопасной продукции предусмотрено рядом нормативных актов.

Наиболее часто встречающийся способ - информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в самом Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.). Согласно ст. 35 названного Закона, редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством. Кроме того, граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (ст. 38 Закона РФ "О средствах массовой информации"). Если речь идет об органах управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то эта информация будет носить экологический характер.

С начала 1990-х гг. в России осуществляется массовое информирование населения посредством публикации ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды. Постановлением Правительства РФ N 444 от 29 апреля 1995 г. утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход помогает получить представление об общей ситуации на уровне страны или региона, а также о том региональным фоне, на котором могут наблюдаться интересующие явления местного масштаба. В некоторых случаях в этом докладе можно найти непосредственную информацию о качестве окружающей среды в конкретном населенном пункте или местности.

В России издаются и республиканские (областные, краевые) доклады о состоянии окружающей среды. Они, как правило, имеют построение, близкое к структуре документа федерального уровня, и содержат сведения о загрязнении атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, состоянии поверхностных вод, размещении отходов, деградации почв. В региональном докладе можно найти значительно больше деталей местного масштаба и уточнений, а также сведений о конкретных источниках воздействия.

Необходимо отметить, что государственные органы обязаны обеспечивать население именно достоверной информацией о состоянии окружающей среды, под которой подразумевается соответствие сведений действительности.

Статья 42 Конституции РФ закрепила право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Достоверной является неискаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих государственных органов.

В тексте Рекомендаций парламентских слушаний "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды", принятых в 2005 г., отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. - фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов "О зонах экологического бедствия" и "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

1.2 Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой по вопросам совместного ведения предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.

Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, стал комментируемый Закон, который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ первоначально были закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Статья 9 комментируемого Закона дополнительно регулировала вопросы разграничения полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Так, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть заключены соглашения о передаче осуществления части полномочий в этой сфере.

Таким образом, в редакции комментируемого Закона 2002 г. были достаточно четко разграничены полномочия в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, и предоставлена возможность субъектам РФ, развивая нормы Федерального закона, обеспечивать правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению федеральным законодательством.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября 2005 г.), который фактически лишил субъекты РФ возможности каким-либо образом осуществлять меры по охране окружающей среды на своей территории.

29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон N 199 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", который возвратил субъектам РФ часть полномочий в области управления особо охраняемыми природными территориями, однако, полномочия, предусмотренные комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) и иными федеральными законами, не возвращаются, а продлевается лишь срок действия данной статьи до 1 января 2006 г.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ сложилась ситуация, когда на недавно реформированные федеральные природоохранные органы, подвергшиеся к тому же очередному сокращению, были возложены дополнительные задачи, которые последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности территориальных органов управления в области охраны окружающей среды не способствовали их эффективной работе.

По информации многих субъектов РФ на территориях субъектов РФ численность специалистов этих органов сократилась в среднем в 10 раз. Кроме того, изменилась система бюджетного финансирования природоохранной деятельности, в большинстве регионов России финансовое обеспечение региональных природоохранных органов было соответствующим образом отражено в бюджетах этих субъектов в отличие от недостаточного финансирования федеральных природоохранных органов.

В соответствии с изменениями законодательства в области охраны окружающей среды, с 2006 г. на субъекты РФ возлагается осуществление следующих полномочий в этой области:

выполнение межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые по смыслу трудно отличить от ранее осуществляемых региональных природоохранных программ, осложненных межмуниципальным характером, порядок разработки и реализации которых пока не установлены;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ, при этом полномочия по проведению экологического мониторинга как основного источника необходимой информации у субъектов РФ в настоящее время отсутствуют;

а также создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения, при том, что на федеральном уровне система управления особо охраняемыми природными территориями фактически отсутствует.

Столь значительное сокращение полномочий субъектов РФ и одновременное наделение органов местного самоуправления полномочиями в области охраны окружающей среды, не обеспеченных кадровыми и материальными ресурсами, при полном отсутствии необходимой для этого нормативно-правовой базы, по мнению участников парламентских слушаний, могут существенно затруднить природоохранную деятельность как на территориях субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации, что может привести к реальной угрозе срыва в 2005 г. выполнения всего комплекса планируемых региональных и федеральных природоохранных мероприятий и программ.

Однако в первую очередь необходимо учитывать, что ст. 72 Конституции РФ относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и лишение субъектов РФ возможности реализации своих конституционных прав недопустимо. В связи с этим высказываются многочисленные мнения о необходимости восстановить права и полномочия субъектов РФ в этой сфере путем внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды.

При этом, учитывая сложившееся в Российской Федерации многообразие региональных природных, экономических и социальных особенностей субъектов РФ, в которых приходится строить систему взаимоотношений в области охраны окружающей среды, представляется целесообразным предоставить возможность субъектам РФ и Российской Федерации решать эти вопросы также и путем передачи полномочий друг другу, исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона. Это позволит обеспечить индивидуальный подход к разграничению полномочий в этой области с каждым субъектом РФ и сохранить успешно действующие региональные механизмы управления качеством окружающей среды.

1.3 Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей природной среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве. В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, комментируемая статья предписывает, что такие полномочия "определяются в соответствии с федеральными законами".

На наш взгляд, такой подход не совсем удачен, поскольку комментируемый Закон является общим в экологическом законодательстве, занимает в нем центральное место и, соответственно, должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти Российской Федерации и для органов государственной власти ее субъектов, новый Закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность.

Но тем не менее определение основных полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды возложено в настоящее время на Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.). Именно названный Закон должен определять вопросы местного значения, решение которых относится к полномочиям органов местного самоуправления.

6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября 2005 г.). Согласно его положениям ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" утрачивает силу с 1 января 2006 г., а в период со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и до его вступления в силу названный Закон применяется в части, не противоречащей положениям гл. 12 указанного Федерального закона.

В соответствии изменениями законодательства в области охраны окружающей среды с 2006 г. к вопросам местного значения городских и сельских поселений отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

К вопросам местного значения муниципального района отнесены:

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

К вопросам местного значения городского округа отнесены:

организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти;

организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

1.4 Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376. предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18 названного Закона Правительство РФ:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ активно реализует названные полномочия, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). В настоящее время это министерство действует на основе Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370) (с изм. от 30 июля 2004 г.) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347.. Согласно Положению, МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:

геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

использование и охрана водных объектов;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

особо охраняемые природные территории;

охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

охрана атмосферного воздуха;

обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 160 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1452..

МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Как нами уже отмечалось, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Природоохранными полномочиями наделены в соответствии с положениями о них также Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы.

1.5 Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

В условиях концентрации управления на федеральном уровне в лице одного органа (Министерства природных ресурсов РФ) и связанного с этим сокращения возможностей для эффективного осуществления природоохранных функций в центре и на местах неизбежна децентрализация управления охраной окружающей среды по пути передачи части полномочий от федеральных органов к региональным и местным. Передача части полномочий может быть осуществлена в централизованном порядке - посредством принятия федеральных законов и/или поправок к действующим федеральным законам, изменяющих компетенцию органов и наделяющих их дополнительными полномочиями. Другой путь состоит в перераспределении полномочий посредством заключения (изменения существующих) договоров и соглашений. Первый способ более предпочтителен, во-первых, с точки зрения исключения асимметричности правового регулирования федеративных отношений, поддерживаемой практикой заключения договоров, и, во-вторых, исходя из того, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется только в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 78 Конституции РФ органы государственной власти - федеральные и субъектов РФ - могут заключать договоры и соглашения о делегировании части своих полномочий, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между МПР РФ и администрациями (правительствами) субъектов РФ возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий - и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.

Предметами договора могут быть:

конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;

формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора;

иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

Предметами соглашения могут быть:

передача осуществления части полномочий;

условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 78), федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам - и это главное условие и одновременно ограничение сферы соглашений. Выполнение данного условия при заключении конкретных соглашений (равно как и при разработке модельного или типового варианта соглашения, что более предпочтительно) будет сопряжено с соблюдением некоторых общих правил:

если федеральный закон каким-то определенным образом разграничил (определил) полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, то они уже не смогут своим соглашением изменять содержание федерального закона и делать из него какие-то изъятия; никакого специального запрета на передачу природоохранных полномочий, помимо существующего общего (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ), не требуется. Перераспределение полномочий, закрепленных непосредственно в федеральных законах, может быть осуществлено только посредством внесения поправок к законам;

во многих актах действующего экологического законодательства полномочия, прямо не закрепленные за федеральными органами, отнесены к региональному уровню (ст. 4 Закона РФ "О недрах", ст. 66 Водного кодекса РФ, ст. 47 Лесного кодекса РФ, ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.)), поэтому нет принципиальной необходимости рассматривать их как предмет соглашений, что впрочем не исключает целесообразности подтверждения в соглашениях региональной принадлежности таких полномочий. Подобные полномочия могут быть приняты в свою компетенцию субъектами РФ и в одностороннем порядке. В то же время в ситуации, когда закон не делает оговорку в отношении региональной принадлежности оставшихся полномочий (ст. 6 ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"), их закрепление (передача) должно осуществляться соглашением;