Источники экологического права

2

1. Закон «Об охране окружающей среды», его роль в формировании норм экологического права

Федеральный закон “Об охране окружающей среды” фактически является новым федеральным законом, а не создает новую редакцию Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 “Об охране окружающей природной среды”. Предметом регулирования данного федерального закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются отношения в области охраны окружающей среды, важнейшим компонентом которой является окружающая природная среда.

Принятие Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. стало очередным шагом в развитии российского экологического законодательства. За годы действия Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды» произошли радикальные изменения в экономической системе, государственном устройстве, практически заново было создано российское законодательство.

Идеи редактирования документа появились в высших органах власти еще в середине 90-х годов. Действительно, Закон, принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих новые виды отношений, складывающихся в области охраны окружающей природной среды. С принятием Конституции РФ, реформированием государственного правления и с последующим развитием законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении фактически утратили силу те положения Закона, которые регулировали компетенцию высших органов государственной власти, а положения о компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вошли в заметное противоречие с постконституционным законодательством.

Кроме того, в условиях экономических реформ и развития новых форм хозяйствования требовалось урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, усовершенствовать меры экономико-правового регулирования, поддержать развитие отношений в сфере экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является основным и комплексным законодательным актом в области охраны окружающей среды. В этом законе определяются правовые основы государственной политики, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды и биологического разнообразия, природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Комплексность данного закона состоит в постановке и решении трех взаимосвязанных задач: охраны окружающей среды, предупреждения вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности, оздоровления окружающей среды, улучшения ее качества.

В Федеральном законе “Об охране окружающей среды” можно выделить несколько основных аспектов регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

Организационный аспект регулирования отношений в области охраны окружающей среды связан с нормированием качества окружающей среды, экологическим мониторингом, оценкой воздействия на окружающую среду, экологической экспертизой, экологическим лимитированием.

Экономический аспект регулирования охватывает систему мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды и включает в себя государственную экспертизу, платежи за фактическое негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, экологический аудит, экологическое предпринимательство и страхование, аккумуляцию средств в экологических фондах.

Идеологический аспект регулирования отражается в формулировании прав и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. В законе особо выделено право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Создание в обществе новой системы ценностей должно способствовать формированию рациональных структур производства и потребления, достижению более высокого жизненного уровня населения посредством изменения образа жизни и сокращения потребления природных ресурсов.

Устанавливаемые в законе права и обязанности граждан и указанных юридических лиц детализируют конституционное требование “беречь и защищать природу”, преследуют цель информационно-воспитательного воздействия, а также способствуют соблюдению законности и правопорядка, экологической безопасности.

Юридический аспект охватывает виды ответственности за экологические правонарушения и разрешения споров в этой области.

Международный аспект затрагивает реализацию принципов и порядок сотрудничества с другими странами в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» состоит из 84 статей, объединенных в 16 глав.

Важной характеристикой Закона является указание в преамбуле на то, что он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Основные принципы охраны окружающей среды имеют новаторский характер, прямых аналогов в старом Законе им не было. Все они научно обоснованы, актуальны и соответствуют задачам природоохранительной деятельности.

Исходя из того, что принципы - это фундаментальные идеи, основные начала, определяющие направление правового регулирования общественных отношений (в данном случае - экологических), представляется, что этим критериям в разной степени отвечают такие положения: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; независимость контроля в области охраны окружающей среды; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов; сохранение биологического разнообразия; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды; соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Законом введены новые принципы охраны окружающей среды такие, как:

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, а также для запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;

- обязанность использования наилучших существующих технологий (НСТ), имеющих природоохранный эффект, что позволит обеспечить с одной стороны прогресс в области развития технологий, а с другой стороны - снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду;

- ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, а также принцип независимости экологического контроля;

- платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде.

Более четко и конкретно урегулированы вопросы разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что является крайне актуальным в связи с постоянными реорганизациями государственных органов власти, отвечающих за охрану окружающей среды на федеральном уровне.

Отдельно разработана глава об экологическом контроле, в которой предусматривается наличие контрольного органа государственной власти в области государственного экологического контроля, при этом запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Дополнительно предоставлены полномочия в области экологического контроля муниципальным органам власти.

Определена система природоохранных нормативов, которая включает:

- установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования;

- нормативов воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

- технологических нормативов на допустимые выбросы и сбросы.

Установлены правовые нормы, предусматривающие осуществление экологического страхования, экологического аудита и экологической сертификации на соответствие природоохранных требований с целью обеспечения экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности.

Впервые установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду.

Введены новые природоохранные требования к осуществлению хозяйственной деятельности:

- при строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса;

- при обращении с отходами производства и потребления, включая опасные и радиоактивные, при этом законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания;

- при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ.

Определено понятие вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и установлен порядок его компенсации.

Таким образом, закон направлен на гармонизацию Российского природоохранительного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды. Он является основным законом, призванным обеспечить снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, и фактически является прообразом природоохранного кодекса.

2. Источники экологического права (нормы Земельного, лесного кодекса)

Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указa, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.

Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников занимают нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, в особенности природоресурсовых -- земельном, водном, лесном и др.

Большое место среди источников экологического права занимают законы, то есть нормативные акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах. Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, в особенности в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные. К таковым следует отнести прежде всего Закон РФ «Об охране окружающей среды», представляющий собой нормативно-правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды.

Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативно-правовые акты, нормы которых так или иначе регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.

Конституция Российской Федерации -- основной источник экологического права. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.

В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. Так, в статье 72 п. «д» предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

При наличии таких противоречий действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Все нормы Земельного права разделяются на четыре группы. Первая группа -- нормы, регулирующие земельно-гражданские отношения (купля-продажа земель, наследование, аренда, залог и т.п.); вторая -- земельно-административные, регулирующие управленческие отношения в области использования, распределения и перераспределения земель, из учета по количеству и качеству; третья -- земельные отношения, связанные с использованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями; наконец, четвертая группа норм -- земельно-экологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель. В этой части Земельный кодекс можно и нужно рассматривать как источник экологического права.

Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу использования, земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля - важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или впоследствии будет наносить вред всей окружающей среде, не только приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель лесного фонда для строительства и промышленности, загрязнение да сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира и т. д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм иных природоресурсовых отраслей законодательства: водного, лесного, горного и др.

Из сказанного нетрудно усмотреть также неразрывную связь земельного права с охраной природы. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, происходит экологизация норм земельного права. Это проявляется по многим направлениям: при регулировании планирования, зонирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным использованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое регулирование оказывается комплексным.

Экологизация отрасли земельного права лишь одна сторона решения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть "на замок", ее ресурсы служат материальной основой развития общественного производства. В процессе хозяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природной системы в целом, экологических связей в природе.

Земельное законодательство содержит значительно больше норм, посвященных охране земель, нежели рациональному использованию. В частности, в Земельном Кодексе РФ содержится глава 2 «Охрана земель».

Под охраной земель законодатель понимает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование земли, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв.

Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, а также создания механизма учета и проверки экологического состояния земель.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Вытекая из территориального верховенства -- неотъемлемого элемента государственного суверенитета, государственное управление землями распространяется как на неиспользуемые, так и на находящиеся в пользовании земли независимо от того, в чьей собственности и в чьем пользовании они находятся. В процессе управления землями уполномоченные органы государства осуществляют ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, предоставление и изъятие земель, землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, разрешают земельные споры, привлекают к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства (главы 11-13 Земельного Кодекса).

Правовое регулирование использования и охраны леса направлено на предотвращение и устранение таких негативных явлений, вызванных хозяйственным развитием, как истощение и загрязнения лесов. Как природный объект лес выполняет три жизнеобеспечительные функции: экологическую, экономическую, культурно-оздоровительную. Экологическая функция леса выражается в оказании влияния на окружающую (а не только природную) среду. Лес имеет средозащитное, климаторегулирующее, почвозащитное, водоохранное, санитарное, оздоровительное значение.

Одним из элементов лесного фонда является земля. Она представлена в
двух значениях: как составная часть земельного фонда (Земельный Кодекс РФ) и неотъемлемая часть лесного фонда. Отсюда следует и двойная правовая функция данной категории. В качестве составной части земельного фонда земля служит объектом правового регулирования со стороны земельного законодательства. В этом смысле ее охрана и использование должны соответствовать Земельному кодексу. Этот же документ определяет порядок возникновения и прекращения права пользования землями лесного фонда.

В то же время в качестве составной части лесного фонда земля подвержена влиянию правовому регулированию использования охраны лесов.
Во втором значении наблюдается "сращивание" некоторых понятий. Например, рациональное использование лесов одновременно означает рациональное использование земель, занятых этими лесами. Охрана лесных земель от самовольного занятия рассматривается не только как земельное, но и лесное правонарушение. В этом смысле рациональное использование, земель лесного фонда есть прежде всего рациональное исполнение лесов, охрана их и защита.

Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Государственные органы управления лесным хозяйством вправе издавать акты, содержащие нормы лесного права, в случаях и пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Лесной Кодекс устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Цели и задачи лесного законодательства состоят в обеспечении рационального и неистощительного использования лесов, их охране, защите и воспроизводстве исходя из принципов устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования.

К полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся:

- определение основных направлений государственной политики в области ведения лесного хозяйства;

- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение лесным фондом;

- проведение единой инвестиционной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- организация и определение порядка деятельности федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов;

- установление порядка разделения лесного фонда по группам лесов и разграничения лесов первой группы по категориям защитности, перевода лесов из одной группы в другие, а лесов первой группы из одной категории защитности в другую;

- установление норм и правил пользования лесным фондом;

- организация и координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по ведению лесного хозяйства;

- заключение и организация выполнения международных договоров Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

Правительство РФ в январе 2005 г. внесло в Госдуму проекты Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция) и федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Одновременно с упорядочением эксплуатации лесных богатств, новый Лесной кодекс предусматривает ужесточение экологических норм. В новой версии Лесного кодекса прописан экологический режим леса, режим защиты леса, требования к лесовоспроизводству и к лесопользованию, а также отсутствует норма частной собственности.

Литература

Конституция Российской Федерации.

Земельный Кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21. 07. 2005 №111ФЗ.

Лесной Кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 111-ФЗ).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года N 7-ФЗ.

Земельное право России. Учебник для юридических вузов / Под ред. В. В. Петрова. М., 1995.

Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник для вузов /Под. ред. В.В. Петрова. М, 1998.

Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995.