Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

29

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 342.9

КУЯН Ірина Анатоліївна

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

ЗА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Спеціальність 12.00.07 -- теорія управління;

адміністративне право та процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ -- 2001

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у відділі правових проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Захист відбудеться 4 січня 2002 року о 17 годині на засіданні cпеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту.

Автореферат розісланий 4 грудня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради І.Б. УСЕНКО

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертації. Проголошення у Конституції України людини, її життя і здоров'я найвищою соціальною цінністю, права кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля, обов'язку держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України створює першооснову для формування в Україні належного екологічного правопорядку та зумовлює необхідність пошуку нових і вдосконалення існуючих засобів та інструментів для його досягнення.

Досягнення належного екологічного порядку надзвичайно важливе завдання для українського суспільства, зважаючи на нинішню складну екологічну ситуацію в Україні. На подолання екологічної кризи в країні, забезпечення екологічних прав громадян та створення відповідних засад сталого розвитку держави спрямовані Основні напрями державної політики України в сфері охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року. Одним з найважливіших засобів реалізації державної політики в цій сфері є створення дієвої та ефективної нормативно-правової бази, спроможної забезпечити функціонування екологічного правопорядку. Екологічний правопорядок не може існувати без налагодженої системи юридичної відповідальності. Для створення надійних засад охорони довкілля необхідне існування всіх видів юридичної відповідальності та особливо важливе місце в цій сфері посідає адміністративна відповідальність, головним призначенням якої є попередження та недопущення заподіяння значної шкоди охоронюваним законом цінностям, в тому числі навколишньому природному середовищу та здоров'ю людини. Переваги цього виду юридичної відповідальності проявляються також в оперативності реагування на правопорушення, що особливо важливо в сфері охорони довкілля.

Проте сучасний стан цього правового інституту значно відстає від потреб сьогодення. Він характеризується недостатньою систематизованістю законодавства, неповним врахування суб'єктів та об'єктів правопорушень, нечіткістю формалізації провадження у справах про адміністративні правопорушення.

На сьогоднішній день практично відсутні комплексні наукові дослідження на теоретичному рівні питань адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення, які б ґрунтувалися на сучасному законодавстві.

Різні аспекти адміністративної відповідальності знайшли своє відображення в наукових працях українських вчених-адміністративістів -- В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, В.В. Копєйчикова, Є.Б. Кубка, Н.Р. Нижник, Н.М. Мироненко, В.Ф.Опришка, В.І. Пахомова, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, В.Ф.Сіренка, В.В.Цвєткова, та відомих російських вчених -- Д.Н. Бахраха, К.С. Бельського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Л.Л. Попова, М.І. Студенікіної.

Питанням юридичної відповідальності за екологічні правопорушення взагалі, та адміністративної відповідальності зокрема, приділена значна увага в наукових працях В.І. Андрейцева, М.І. Єрофеєва, С.М. Кравченко, Н.Р. Малишевої, В.Л. Мунтяна, В.Ф. Погорілка, Б.Г. Розовського, Ю.С. Шемшученка, а також російських вчених М.М. Бринчука, С.О. Боголюбова, О.Л. Дубовика, І.А. Іконицької, Б.В. Єрофеєва, О.С. Колбасова, В.В. Петрова. Увага вчених приділялася дослідженню специфіки цього виду юридичної відповідальності, зумовленої особливостями об'єкта охорони -- навколишнього природного середовища, змісту поняття екологічного адміністративного правопорушення, питань вдосконалення адміністративних санкцій і порядку їх застосування.

Проведені дослідження ґрунтувались на законодавстві колишнього СРСР і не могли враховувати переоцінки цінностей і тих еволюційних процесів, які сьогодні відбуваються в українському суспільстві. Крім того, ряд важливих питань, що стосуються адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення, які були поставлені вченими, не знайшли однозначного як наукового, так і законодавчого вирішення та сьогодні залишаються дискусійними.

Актуальність дослідження визначається важливим місцем, який посідає інститут адміністративної відповідальності у забезпеченні екологічного правопорядку, незадовільним станом правового регулювання охорони довкілля засобами адміністративної відповідальності та необхідністю врахування специфіки цього виду юридичної відповідальності в сфері охорони довкілля у процесі оновлення адміністративно-деліктного законодавства України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації узгоджується з напрямами реформування інституту адміністративної відповідальності згідно з Концепцією адміністративної реформи України та Основними напрямами державної політики України в сфері охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу правових проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України "Проблеми реалізації екологічного та космічного права" (№ держ. реєстрації РК 0101U000378) та плану підготовки "Юридичної енциклопедії" (№ держ. реєстрації РК 0199U003237).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний науковий аналіз теоретичних і практичних проблем адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення та розроблення висновків і науково обгрунтованих пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення.

Виходячи з поставленої мети в дисертації основну увагу зосереджено на вирішенні наступних задач:

-- розкрити істотні риси та особливості адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення;

-- уточнити ознаки екологічного адміністративного правопорушення, запропонувати критерії та розробити класифікацію екологічних адміністративних правопорушень; уточнити ознаки сторін складу екологічного адміністративного правопорушення;

-- з'ясувати види адміністративних стягнень, що накладаються за екологічні правопорушення, та запропонувати шляхи їх вдосконалення;

-- визначити необхідність та шляхи вдосконалення системи органів (їх повноважень) у сфері застосування адміністративних стягнень за екологічні правопорушення;

-- з'ясувати форми і методи діяльності органів адміністративної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення;

-- з'ясувати місце і роль судових органів щодо розгляду справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення.

Об'єктом дисертаційного дослідження є матеріальні та процесуальні правовідносини, що виникають у зв'язку із вчиненням особою екологічного адміністративного правопорушення та застосуванням заходів адміністративної відповідальності.

Предметом дисертаційного дослідження є законодавство про адміністративну відповідальність, а також практика застосування адміністративних стягнень за екологічні правопорушення.

Методологічною основою дослідження є сукупність дослідницьких методів та прийомів наукового пізнання. У процесі дисертаційного дослідження використовувалися діалектичний підхід до розгляду досліджуваних проблем та визначення основних напрямів вдосконалення цього правового інституту як важливого засобу забезпечення пріоритетів соціальних цінностей; загальнонаукові методи: структурний, функціональний, системного аналізу, формально-логічний (аналіз та синтез) при вивченні існуючих теоретичних розробок інституту юридичної відповідальності та адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення і нормативного регулювання відповідних суспільних відносин.

Використання серед спеціальних методів формально-юридичного та порівняльно-правового дозволило проаналізувати систему екологічного та адміністративно-деліктного законодавства під кутом зору ефективності охорони довкілля засобами адміністративної відповідальності. Застосування порівняльно-правового методу дозволило виявити спільні риси та відмінності у правовому регулюванні юридичної відповідальності за екологічні правопорушення в законодавстві зарубіжних країн.

У ході роботи були використані теоретичні положення загальної теорії держави та права, екологічного права, кримінального права. Використання статистичного методу дало змогу прослідкувати динаміку екологічних правопорушень, визначити частоту застосування певних видів адміністративних стягнень.

Комплексний підхід до аналізу проблем, що знаходяться в сфері адміністративного та екологічного права, і використання зазначених методів дозволили всебічно розглянути роль адміністративної відповідальності як важливого засобу охорони довкілля та забезпечення екологічних прав громадян.

Наукова новизна дослідження. Дисертація є одним з перших в Україні монографічних досліджень, присвячених проблемі адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення, яке здійснене на базі новітнього законодавства з урахуванням Конституції України 1996 року, Концепції адміністративної реформи в України, Основних напрямів державної політики України в сфері охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Новизну дослідження характеризують, насамперед, наступні його результати:

1. Авторська класифікація екологічних адміністративних правопорушень, що ґрунтується на комплексному підході, який має враховувати наступні критерії: 1) зміст цінності, що охороняється нормами екологічного права та адміністративними стягненнями (екологічні безпека, екологічні права громадян, право власності на природні об'єкти, ресурси); 2) компонент довкілля (природний об'єкт, ресурс, екосистема), який використовується та (чи) піддається протиправному негативному впливу; 3) джерело негативного впливу на довкілля (його компоненти).

2. Висновок про необхідність усунення в законодавстві невідповідностей між двома елементами правового статусу суб'єктів права -- юридичних осіб, -- обов'язками і відповідальністю в сфері охорони довкілля.

3. Висновок щодо необхідності удосконалення правового регулювання адміністративних стягнень та порядку їх накладення, основними напрямами якого мають бути: підвищення розмірів адміністративних штрафів, розширення переліку стягнень, пов'язаних із обмеженням (позбавленням) осіб спеціальних прав, чітке визначення органів (посадових осіб), які мають право їх накладати та обсягу їх юрисдикційних повноважень.

4. Висновок про необхідність оптимізації системи органів адміністративної юрисдикції в сфері охорони довкілля шляхом усунення дублювання відповідних юрисдикційних функцій різними органами та зосередження цих функцій, головним чином, у системі органів Мінекоресурсів України та розширення адміністративної юрисдикції судових органів.

5. Висновок про необхідність підвищення ролі та місця судових органів у вирішенні справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення. Критеріями для розширення юрисдикції судових органів у справах про екологічні адміністративні правопорушення можуть бути: ступінь суспільної небезпеки правопорушення (вид об'єкта правопорушення і розмір завданої шкоди), вид стягнення та вид суб'єкта правопорушення (посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування).

6. Висновок щодо ролі адміністративного суду як гаранта дотримання та захисту прав осіб (фізичних і юридичних) в адміністративно-деліктних відносинах та можливу диференціацію адміністративного судочинства на дві форми: адміністративну юстицію (оскарження рішень, дій, бездіяльності органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб), та адміністративно-деліктну юстицію (розгляд справ про адміністративні правопорушення).

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані при розробленні нових нормативних актів з питань адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення, у правозастосовчій діяльності, зокрема в процесі розгляду справ про екологічні адміністративні правопорушення, а також у навчальному процесі для викладання навчальних дисциплін "Адміністративне право", "Адміністративна відповідальність" та "Екологічне право".

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, що характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне та практичне значення його результатів одержані дисертантом особисто. Всі публікації по темі дослідження написані без співавторів.

Апробація і публікація результатів дослідження. Основні результати дослідження обговорювались на засіданні відділу правових проблем аграрного, земельного та екологічного права і відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Окремі результаті дослідження були оприлюднені на першій науково-теоретичній конференції "Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування" (18-21 червня 1999 року, м. Яремче, тези опубліковані), другій науково-теоретичній конференції "Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (26-27 травня 2000 року, м. Суми, тези опубліковані) а також міжнародній науково-практичній конференції "Україна, Японія, Європа: шляхи демократизації державно-правових систем" (17-20 жовтня 2000 року, м. Київ, тези опубліковані).

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у 6 наукових статтях, що були опубліковані в провідних фахових виданнях.

Структура дисертаційної роботи. Дисертація складається із вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків і списку використаних джерел (169 посилань). Загальний обсяг роботи -- 208 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, дається характеристика мети і задач дослідження, визначаються теоретичне і практичне значення роботи та її наукова новизна, а також вказується на апробацію і публікацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 "Поняття і правові засади адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення" присвячений дослідженню ключових питань, що характеризують зміст адміністративної відповідальності та особливості її застосування за екологічні правопорушення.

Адміністративна відповідальність є явищем багатогранним і складним. Його змістовну характеристику складають ознаки, що характеризують це явище як вид юридичної відповідальності та засіб державного -- адміністративного примусу, який функціонує в межах специфічних адміністративних правовідносин, а його правові засади складають окремий інститут адміністративного права -- інститут адміністративної відповідальності.

Кваліфікуючими ознаками адміністративної відповідальності є: підстава адміністративної відповідальності -- адміністративне правопорушення (адміністративний проступок); наявність особливого набору засобів впливу -- адміністративних стягнень; наявність системи органів адміністративної юрисдикції, які є суб'єктами виконавчої влади, в процесі реалізації якої, вони накладають адміністративні стягнення; особливий порядок реалізації адміністративної відповідальності. Зазначені риси характеризують адміністративну відповідальність у якому б аспекті її не розглядали: як вид юридичної відповідальності, як форму реалізації державного примусу, як певні правовідносини і незалежно від сфери її застосування чи реалізації.

Разом з тим, адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення має свої особливості, наявність яких зумовлюється специфічністю об'єкта правової охорони.

Особливості адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення визначають такі основні риси: по-перше, специфічний характер правовідносин, який складається внаслідок поєднання екологічних та адміністративних чинників у змісті цього правового явища, і, по-друге, особливі підстави виникнення правовідносин адміністративної відповідальності -- екологічне адміністративне правопорушення.

Це екологічне підґрунтя певною мірою впливає також на інші елементи адміністративної відповідальності, як-то: заходи відповідальності (для досліджуваної сфери характерно застосування поряд із загальнопоширеними (штраф, конфіскація), специфічних засобів адміністративного впливу (позбавлення спеціальних прав: права полювання, зупинення та анулювання дозволів (ліцензій), пов'язаних із веденням екологічно значущих видів діяльності); спеціальний суб'єкт адміністративної юрисдикції (система спеціально уповноважених органів, які здійснюють контроль за дотриманням вимог екологічного законодавства та юрисдикцію саме в цій сфері); порядок застосування стягнень (притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації спеціально уповноваженим органом виконавчої влади функції екологічного контролю). А тому максимальне врахування екологічних чинників (екологічного під- ґрунтя) дозволить більшою мірою охопити об'єкти адміністративно-правовим захистом та сприятиме створенню надійних засад охорони довкілля засобами адміністративної відповідальності.

Аналізуються погляди вчених на поняття екологічного адміністративного правопорушення, ознаки цього виду правопорушень, що визначають зміст його поняття. Досліджуючи риси, що визначають екологічність, дисертант дійшов висновку, що ознакою екологічності досліджуваного виду правопорушень є негативний вплив (реальний чи ймовірний) на довкілля. Тому при конструюванні в новому адміністративно-деліктному законодавстві норм, пов'язаних з охороною довкілля чи зумовлених ним цінностей необхідно виходити з того, що вони мають бути спрямовані на запобігання негативного впливу на довкілля, припинення діяльності, що його спричиняє чи створює ймовірність такого впливу. Запропоновано комплексний підхід до класифікації екологічних правопорушень, який ґрунтується на таких критеріях: зміст цінності, що охороняється нормами екологічного права та адміністративними стягненнями (екологічна безпека, екологічні права громадян, здоров'я населення, право власності на природні об'єкти, ресурси); компонент довкілля (природний об'єкт, ресурс, екосистема), який використовується та (чи) піддається негативному впливу; джерело негативного впливу на довкілля.

Аналіз видів адміністративних правопорушень, виділених за ознакою екологічності дозволив дійти таких висновків. По-перше, розглянута група правопорушень має свою структуру та складається з двох основних груп: порушення вимог екологічної безпеки (безпеки довкілля, його компонентів, безпеки життя і здоров'я людини) і пов'язані з цією групою порушення екологічних прав громадян та порушення вимог охорони і використання компонентів довкілля (природних ресурсів, об'єктів, екосистем). По-друге, група екологічних правопорушень посідає значне місце в системі адміністративних правопорушень, що зумовлено характером правового регулювання в цій сфері, зокрема встановлення відповідальності за діяння, які можуть завдати шкоду також і довкіллю. Запропонований підхід до класифікації екологічних правопорушень дозволить більшою мірою захистити об'єкти адміністративно-правової охорони та систематизувати екологічні правопорушення в новому адміністративно-деліктному законодавстві.

Специфічність розглядуваного виду правопорушень визначає складний -- еколого-адміністративний характер протиправності цього виду правопорушень, який дозволяє виділити формальний, матеріальний та спеціальний аспекти протиправності, що в сукупності розкривають юридичну сутність екологічного адміністративного правопорушення.

На підставі аналізу екологічного законодавства та законодавства про адміністративну відповідальність дисертант робить висновок про те, що екологічним правопорушенням значною мірою властива ознака суспільної небезпеки. Об'єктом екологічного правопорушення, який найбільше, порівняно з іншими елементами складу правопорушення, відображає характер суспільної небезпеки діяння, є не абстрактні суспільні відносини, а охоронювані адміністративними санкціями цінності: довкілля, його компоненти (об'єкти, ресурси, екосистеми) та екологічна безпека як важливі і непереходящі цінності для людини, її життя та здоров'я, що потребують захисту від протиправних посягань.

На підставі аналізу екологічного законодавства, в якому встановлено ряд обов'язків для користувачів природних ресурсів та осіб, діяльність яких може заподіяти шкоду довкіллю, та з урахуванням того, що саме юридичні особи є в таких випадках носіями спеціальної екологічної правосуб'єктності, дисертант робить висновок про необхідність усунення в законодавстві невідповідностей між двома елементами правового статуса суб'єктів права -- юридичних осіб, -- обов'язками і відповідальністю в сфері охорони довкілля і встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб за екологічні правопорушення та систематизацію норм, що її регулюють у новому адміністративно-деліктному законодавстві.

Досліджуються види та зміст адміністративних стягнень, що накладаються за екологічні правопорушення. Аналіз статистичних даних дозволив виявити стійку динаміку зростання кількості екологічних правопорушень за останні 10 років, що є свідченням невиконання адміністративними стягненнями превентивної функції та необхідності їх вдосконалення. За екологічні правопорушення накладаються не лише стягнення, передбачені у чинному КпАП України, але й ряд заходів адміністративного примусу, змістом яких є обмеження чи позбавлення особи спеціального права -- права використання природних ресурсів чи об'єктів, права ведення екологічно значущої діяльності, в тому числі обмеження дії чи анулювання дозволів та ліцензій. Підстави для застосування таких заходів передбачено здебільшого у підзаконних нормативних актах (положеннях та інструкціях). Аналіз таких нормативних документів дозволив зробити висновок, що подібні адміністративні санкції застосовуються як заходи припинення правопорушень і як адміністративні стягнення. Порівняння ознак адміністративних санкцій, які спрямовані на позбавлення осіб (фізичних і юридичних) спеціальних прав, зокрема зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, зупинення, припинення діяльності дало підстави для висновку щодо відсутності суттєвої рівниці у змісті таких санкції. Отже, адміністративне стягнення у вигляді обмеження, позбавлення спеціального права може бути розширене видами таких обмежень спеціальних прав та закріплено як адміністративне стягнення в новому адміністративно-деліктному законодавстві.

В дисертації обґрунтовується необхідність вдосконалення адміністративних штрафів. На думку дисертанта, превентивна функція адміністративних штрафів значно посилиться за умови введення до числа суб'єктів відповідальності за екологічні правопорушення юридичних осіб та встановлення щодо них значно більших розмірів штрафів, порівняно із штрафами, що застосовуються до фізичних осіб.

"Механізм застосування законодавства про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення: проблеми ефективності" присвячений дослідженню системи органів та їх повноважень, а також форм і методів їх діяльності в сфері застосування адміністративних стягнень за екологічні правопорушення.

Органи (посадові особи), які мають право розглядати справи про адміністративні екологічні правопорушення та накладати адміністративні стягнення, складають досить розвинену систему. Для розглядуваної системи характерна дворівнева структура: перший рівень -- підсистема органів Мінекоресурсів, яку можна назвати системою загальної екологічної адміністративної юрисдикції; другий рівень -- підсистема галузевих органів, юрисдикційні функції яких обмежені галуззю чи сферою, в якій вони реалізують державну політику. Така побудова системи зумовлює дублювання контрольних та юрисдикційних функцій двома її підсистемами -- підсистемою органів Мінекоресурсів та підсистемою галузевих органів. Можливо, не зовсім суттєвим недоліком є дублювання контрольних функцій (якщо це не перешкоджає нормальній діяльності господарюючих суб'єктів), проте дублювання юрисдикційних функцій уявляється невиправданим.

В законодавстві спостерігається різний підхід до встановлення обсягу юрисдикційних повноважень посадових осіб -- в одних випадках встановлено обмеження такого обсягу в залежності від статусу державного інспектора та посади, яку він обіймає, в інших випадках, таке обмеження відсутнє.

Недоліком розглядуваної системи, на думку дисертанта, є відсутність в чинному законодавстві чіткого визначення юрисдикційних повноважень посадових осіб у сфері ліцензування екологічно значущої діяльності. Нормативні акти, які регламентують право відповідного органа надавати, анульовувати, зупиняти дію дозволу (ліцензії), не визначають, які конкретно посадові особи мають право приймати рішення про застосування анулювання чи зупинення дії дозволу як адміністративної санкції. Не визначено в законодавстві також коло посадових осіб, які мають право виносити рішення про зупинення чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій. Право зупиняти чи припиняти діяльність господарюючих суб'єктів у разі порушення ними вимог екологічного законодавства мають численні органи, які здійснюють екологічний контроль, натомість нормативні акти, що закріплюють правовий статус органів (їх посадових осіб) не містять конкретизації юрисдикційних повноважень посадових осіб цих органів.

Розглядаючи систему органів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційну діяльність в сфері охорони довкілля, загалом можна дійти висновку, що одна з найбільш позитивних рис зазначеної системи -- економічність юрисдикційного процесу (невеликі матеріальні та організаційні витрати на ведення справ). Саме економічність реально визначає суть нинішньої системи органів адміністративної юрисдикції взагалі. Так, одні органи фактично розглядають справи на громадських засадах (адміністративні комісії), інші -- так би мовити, за сумісництвом (органи, які здійснюють контроль за дотриманням законодавства в тій чи іншій сфері). Певна економічність властива і системі органів адміністративної юрисдикції в сфері охорони довкілля. Проте така "економічність" має свої негативні аспекти, зокрема пов'язані з недостатністю компетентності посадових осіб у правових питаннях, і особливо в адміністративно-деліктній сфері, певною їх залежністю від вищих органів та посадових осіб, наявністю у них відомчої заінтересованості при розгляді і вирішенні адміністративних справ.

Шлях до вирішення таких проблем дисертант бачить у розширенні екологічної адміністративної юрисдикції судових органів. Це сприятиме, по-перше, забезпеченню реалізації принципу "поділу влади" (одні органи здійснюють нагляд, інші -- юрисдикцію); по-друге, досягненню більшого професіоналізму та об'єктивності у розгляді та вирішенні справ. На думку дисертанта, за контрольно-наглядовими органами можна було б залишити повноваження по здійсненню адміністративної юрисдикції, зокрема, виносити попередження та накладати штрафи у невеликих розмірах за незначні за ступенем шкідливості проступки на громадян та посадових осіб. Це дозволить, з одного боку, не перевантажувати суди розглядом справ про малозначні проступки, а з іншого боку сприятиме зміцненню принципу невідворотності відповідальності. Такі заходи сприятимуть реалізації на новому якісному рівні принципу спеціалізації, підвищенню гарантії прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб та зміцненню екологічного правопорядку.

В роботі досліджуються форми і методи діяльності органів адміністративної юрисдикції на кожній стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення. Дисертант погоджується з думкою про необхідність законодавчої регламентації проведення екологічного контролю та розроблення єдиного нормативного акта про порядок проведення екологічного контролю, натомість, на думку дисертанта, більш доцільно врегулювати питання екологічного контролю в окремому розділі Екологічного кодексу України. Це дозволить, як систематизувати законодавство про екологічний контроль, так і підвищити гарантії законності в процесі здійснення екологічного контролю та виявлення екологічних правопорушень. В дисертації наголошується на необхідності врегулювання в новому адміністративно-деліктному законодавстві процедури розгляду справи про адміністративне правопорушення, стороною якої є юридична особа, а також заходів забезпечення провадження у справі, які можуть застосовуватись до юридичних осіб. Запропоновано встановити фіксацію процесу розгляду справи про адміністративне правопорушення в протоколі судового засідання, оскільки це має важливого значення для недопущення порушень прав осіб - учасників юрисдикційного провадження.

Зважаючи на складний характер справ про екологічні правопорушення обґрунтовується необхідність встановлення норми про обов'язкову участь експерта у справах, пов'язаних з заподіянням екологічної шкоди (забрудненням довкілля, наднормативним використанням природних ресурсів тощо).

Дисертант досліджує роль і місце судових органів у розгляді справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення. В системі органів, які мають право накладати адміністративні стягнення за екологічні правопорушення, суди не займають провідної позиції, а аналіз процесуального законодавства підтверджує думку про те, що розгляд суддями (місцевими судами) справ про адміністративні правопорушення можна лише умовно назвати здійсненням правосуддя. Такий стан речей входить у протиріччя з положеннями Конституції України та не відповідає міжнародним зобов'язанням України, зокрема у зв'язку з ратифікацією Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини. В дисертації обґрунтовується необхідність встановлення пріоритету у здійсненні адміністративної юрисдикції за судами та запропоновано критерії для розширення юрисдикції судів у справах про адміністративні правопорушення. Такими критеріями мають бути: тяжкість і вид стягнення, ступінь суспільної небезпеки правопорушення (вид об'єкта та ступінь завданої шкоди), а також вид суб'єкта правопорушення.

На думку дисертанта, застосування адміністративних стягнень, які суттєво обмежують чи позбавляють особу (фізичну чи юридичну) спеціальних прав (права полювання, зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, зупинення, заборона певних видів діяльності) має бути забезпечено максимумом гарантій, які більшою мірою може дати судовий розгляд справи.

Дисертант пропонує віднести до юрисдикції судів розгляд справ про екологічні правопорушення, які є близькими до злочинів і відрізняються лише по одному з елементів, зокрема по наслідкам та пов'язані з реальним завданням екологічної шкоди. Оскільки вирішення таких справ потребує високої кваліфікації та рівня знань, не тільки в галузі права, є необхідність спеціалізації суддів по вирішенню екологічних деліктів та закріплення в законодавстві норми про обов'язкову участь експертів у вирішенні справ про екологічні правопорушення.

Умовою посилення гарантій дотримання та захисту прав осіб в адміністративно-юрисдикційному процесі є реформування інституту адміністративної юстиції. Забезпеченню такої гарантії має сприяти створення системи спеціалізованих адміністративних судів.

Юрисдикція адміністративних судів може поширюватись як на правовідносини, що виникають у зв'язку порушенням суб'єктивних прав громадян (оскарження рішень, дій, бездіяльності органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб), так і на правовідносини, пов'язані з порушенням публічного інтересу (вчиненням адміністративних деліктів -- проступків та правопорушень). Йдеться про можливу диференціацію адміністративного судочинства на дві форми: адміністративну юстицію та адміністративно-деліктну юстицію.

У висновках підведено загальні підсумки дослідження. Основні з них такі:

1. Особливості адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення визначають такі основні риси: по-перше, специфічний характер правовідносин, який утворюється внаслідок поєднання екологічних та адміністративних чинників у змісті цього правового явища, і, по-друге, особливі підстави виникнення правовідносин адміністративної відповідальності -- екологічне адміністративне правопорушення. А тому максимальне врахування екологічних чинників (екологічного підгрунтя) дозволить повністю охопити об'єкти адміністративно-правовим захистом та сприятиме створенню надійних засад охорони довкілля засобами адміністративної відповідальності.

2. Дослідження ознак екологічного адміністративного правопорушення дозволило виявити ряд характеристик, що визначають специфіку досліджуваного виду правопорушення. Ознакою екологічності досліджуваного виду правопорушень є негативний вплив (реальний чи ймовірний) на довкілля. Специфічність розглядуваного виду правопорушень визначає складний еколого-адміністративний характер протиправності цього виду правопорушень, який дозволяє виділити формальний, матеріальний та спеціальний аспекти протиправності, що в сукупності розкривають юридичну сутність екологічного адміністративного правопорушення. Тому повне охоплення захистом адміністративної відповідальності об'єктів правової охорони (довкілля, його компонентів) можна досягти за умови максимального врахування матеріального аспекту протиправності (вимог екологічного законодавства). Цю обставину необхідно врахувати в процесі оновлення адміністративно-деліктного законодавства.

3. Запропоновано комплексний підхід до класифікації екологічних правопорушень, який ґрунтується на таких критеріях: 1) зміст цінності, що охороняється нормами екологічного права та адміністративними стягненнями (екологічна безпека, екологічні права громадян, здоров'я населення, право власності на природні об'єкти, ресурси); 2) компонент довкілля (природний об'єкт, ресурс, екосистема), який використовується та (чи) піддається негативному впливу; 3) джерело негативного впливу на довкілля. Такий підхід до класифікації екологічних правопорушень дозволить краще систематизувати екологічні правопорушення в новому адміністративно-деліктному законодавстві.

4. Об'єктом екологічного правопорушення, який найбільше, порівняно з іншими елементами складу проступку, відображає характер суспільної небезпеки діяння, є не абстрактні суспільні відносини, а охоронювані адміністративними санкціями цінності: довкілля, його компоненти (об'єкти, ресурси, екосистеми) та екологічна безпека як важливі і не переходящі цінності для людини, її життя та здоров'я, що потребують захисту від протиправних посягань.

5. На підставі аналізу екологічного законодавства, в якому встановлено ряд обов'язків для користувачів природних ресурсів та осіб, діяльність яких може заподіяти шкоду довкіллю, обґрунтовується необхідність усунення в законодавстві невідповідностей між двома елементами правового статусу суб'єктів права -- юридичних осіб, -- обов'язками і відповідальністю в сфері охорони довкілля і встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб за екологічні правопорушення та систематизацію норм, що її регулюють у новому адміністративно-деліктному законодавстві.

6. Вдосконаленню охорони довкілля засобами адміністративної відповідальності значною мірою сприятиме посилення превентивної функції адміністративних стягнень. Напрямами їх вдосконалення є збільшення розмірів адміністративних штрафів за правопорушення, пов'язані з забрудненням довкілля (земель, вод, атмосферного повітря) та порушенням вимог екологічної безпеки. Превентивна функція адміністративних штрафів значно посилиться за умови введення до числа суб'єктів відповідальності за екологічні правопорушення юридичних осіб та встановлення щодо них значно більших розмірів штрафів, порівняно із штрафами, що застосовуються до фізичних осіб. Є необхідність закріпити в адміністративно-деліктному законодавстві як адміністративні стягнення такі види обмежень та позбавлень спеціальних прав, як зупинення дії, анулювання дозволу (ліцензії), а також зупинення та припинення діяльності юридичної особи.

7. Вдосконаленню механізму застосування законодавства про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення сприятиме оптимізація системи органів адміністративної юрисдикції. Є необхідність усунення дублювання юрисдикційних функцій двома підсистемами органів адміністративної юрисдикції в сфері охорони довкілля -- підсистемою органів Мінекоресурсів України та підсистемою галузевих органів. Запропоновано обмежити юрисдикційні функції галузевих органів, сконцентрувавши їх в системі органів Мінекоресурсів України та розширити адміністративну юрисдикцію судових органів.

8. Для розширення юрисдикції судових органів у справах про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення запропоновано такі критерії: ступінь суспільної небезпеки правопорушення, вид адміністративного стягнення та вид суб'єкта правопорушення.

9. Гарантом дотримання та захисту прав осіб в адміністративно-деліктних відносинах має стати адміністративний суд. Адміністративне судочинство може бути диференційоване на дві форми: адміністративну юстицію (оскарження рішень, дій, бездіяльності органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб), та адміністративно-деліктну юстицію (розгляд справ про адміністративні правопорушення).

Основні положення дисертації викладені в наступних публікаціях:

1. Адміністративна відповідальність як інструмент правової держави // Право України. -- 1998. -- № 5. -- С. 66 -- 68.

2. Проблеми кваліфікації екологічних правопорушень // Право України. -- 1999. -- № 8. -- С. 71 -- 76.

3. До питання про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення // Держава і право. Щорічник наук. праць молодих вчених. -- Вип. 2. -- К.: Ін Юре, 1999. -- С. 308 -- 313.

4. Система та види адміністративних стягнень за екологічні правопорушення // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. -- Вип. 3. -- К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України; Спілка юристів України; Видавничий Дім "Юридична книга", 1999. -- С.202 - 208.

5. Досвід систематизації екологічного законодавства Швеції // Правова держава. Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України. -- Вип.11. -- К.: Видавничий Дім "Юридична книга", 2000. -- С.468 -- 476.

6. До питання про місце і роль судових органів щодо розгляду справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. -- Вип. 9. -- К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України; Спілка юристів України, 2001. -- С.310 -- 316.

7. До питання про реформування інституту адміністративної відповідальності // Матеріали першої науково-теоретичної конференції "Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування" (18-21 червня 1999 року, м.Яремче). -- К., 1999. -- С. 56 -- 57.

8. Питання реформування законодавства про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення // Матеріали другої науково-теоретичної конференції "Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (26-27 травня 2000 року, м. Суми). -- К., 2000. -- С. 154 -- 156.

9. Підвищення ролі та місця суду в системі органів адміністративної юрисдикції як умова вдосконалення механізму захисту прав та свобод громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції "Україна, Японія, Європа: шляхи демократизації державно-правових систем" (17-20 жовтня 2000 року, м.Київ). -- К.: Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2000. -- С. 313 - 315.

Куян І.А. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення. -- Рукопис (208 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 -- теорія управління; адміністративне право і процес, фінансове право. Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України; 2001.

Дисертація містить аналіз поняття та правових засад адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення. Досліджено ознаки екологічного адміністративного правопорушення, запропоновано підходи, критерії та розроблено класифікацію екологічних правопорушень, з'ясовано їх місце в системі адміністративних правопорушень. Розглянуто види за зміст адміністративних стягнень, що накладаються за екологічні правопорушення. Внесено пропозиції по вдосконаленню адміністративних стягнень та порядку їх накладення.

У дисертації розглядається механізм застосування законодавства про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення, зокрема система органів адміністративної юрисдикції в сфері охорони довкілля, форми і методи їх діяльності на кожному етапі провадження у справах про адміністративну відповідальність, з'ясовано місце і роль судових органів, зокрема адміністративних судів, щодо вирішення справ про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення.

Сформульовано конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, екологічне адміністративне правопорушення, адміністративні стягнення, адміністративна юрисдикція, адміністративна юстиція.

Куян И.А. Административная ответственность за экологические правонарушения. -- Рукопись (208 стр.).

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 -- теория управления; административное право и процесс; финансовое право. Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, 2001.

Диссертация посвящается теоретическим и практическим проблемам охраны окружающей природной среды средствами административной ответственности.

С этой целью в диссертации исследованы ключевые вопросы, отражающие содержание и специфику административной ответственности за экологические правонарушения. Соответственно, внимание диссертанта сосредоточено в двух направлениях: исследование понятия и правовых основ административной ответственности за экологические правонарушения и механизма применения законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения.

По мнению диссертанта, особенности административной ответственности за экологические правонарушения обусловлены спецификой объекта правовой охраны, -- окружающей природной среды и проявляются они во всех элементах, отражающих содержание этого правового явления.

В диссертации детально исследованы признаки экологического административного правонарушения, предложен комплексный подход и критерии классификации экологических правонарушений, место экологических правонарушений в системе административных правонарушений. Значительное внимание уделено проблеме административной ответственности юридических лиц.

Рассмотрены виды и сущность административных взысканий, которые налагаются за экологические правонарушения. Обоснована необходимость их совершенствования и внесены конкретные предложения, направленные на усиление их превентивной функции.

Исследован механизм применения законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения. При этом основное внимание уделяется системе органов административной юрисдикции в сфере охраны окружающей природной среды, объему юрисдикционных полномочий должностных лиц этих органов, исследованию форм и методов их деятельности на каждом этапе производства об административных правонарушениях. Обосновывается необходимость оптимизации системы органов административной юрисдикции, конкретизации юрисдикционных полномочий должностных лиц этих органов.

Особое внимание уделено исследованию роли и места судебных органов в процессе рассмотрения дел об экологических административных правонарушениях. Сделан вывод о необходимости усиления их роли в юрисдикционном процессе, сформулированы предложения, направленные на закрепление приоритетной роли судов в административно-юрисдикционном процессе. Сформулированы конкретные предложения, направленные на совершенствование правового регулирования административной ответственности за экологические правонарушения.

Ключевые слова: административная ответственность, экологическое административное правонарушение, административное взыскание, административная юрисдикция, административная юстиция.

Kuyan Iryna Anatolyivna. Administrative responsibility for environmental delicts. -- Manuscript (208 pages).

Thesis for obtaining a scientific degree of the Candidate of sciences (law) on the speciality 12.00.07. -- Theory of management; administrative law and procedure; financial law. -- The V.M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2001.

The dissertation contains the analysis of the notion and legal grounds of administrative responsibility for environmental delicts. The author has investigated the main features of the environmental administrative delicts, elaborated their classification and proposed new approaches and criteria of their evaluation. The special attention is paid to the research of the problem of administrative responsibility of legal persons. Substantiated the necessity of optimization of the system of the bodies of administrative jurisdiction, concretization of jurisdiction powers of the officials of these organs.

Great attention is also attached to the investigation of the role of the court in the process of consideration of cases relating to the ecologic administrative delicts.

Key words: administrative responsibility, environmental administrative delict, administrative penalties, administrative jurisdiction, administrative justice.