Основы экологического законодательства РФ

ВОПРОС 1. Каковы основные этапы развития экологического законодательства?

Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за основу ее взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.

Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века. В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а в основном охрану редких и исчезающих видов животных и растений. Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в центре внимания на первой международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления ее в погоне за максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной эксплуатации ее. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники - Баргузинский, Астраханский и др.

Второй этап -- от середины XX века до восьмидесятых годов - характеризует¬ся значительным расширением самого понимания охраны природы, под который в этот период понимается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно - природоресурсовый. В данный период (1957-1963 гг.) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты зако¬ны об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР» под охрану бы¬ли поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес.

Третий этап - примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время - характеризуется всеохватывающим понимаем охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является не только неприменным условием дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования. Именно в этот период, который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.

ВОПРОС 2. Какова роль Конституции Российской Федерации как источника экологического права?

Конституция Российской Федерации - основной источник экологического права. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.

В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. Так, в статье 72 п. «д» предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При наличии таких противоречий действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

ВОПРОС 3. Что понимается под экологическими правами человека?

Права человека вообще и в области экологических отношений в частности стали краеугольным камнем, одним из основных постулатов современной цивилизации. На их основе пытаются решать многие проблемы, в том числе и глобальные, такие как экологические, территориальные, этнические и др. Не удивительно поэтому, что и в нашей Конституции, принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, права и свободы человека и гражданина стали одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Что понимается под правом граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду и каковы организационно-правовые формы его обеспечения. Согласно Конституции РФ (ст. 42) каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Конституция Российской Федерации предусматривает и обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Аналогичные права и обязанности граждан предусмотрены и в Законе Об охране окружающей природной среды. Так, в ст. 11 Закона говорится, что каждый гражданин имеет право на ох-

рану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Более того, данным проблемам посвящен специальный раздел Закона - раздел II Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, чего ранее никогда не было в нашем законодательстве. Все это свидетельствует о неизмеримо возросшем значении проблем охраны прав человека и гражданина, в том числе и в сфере экологии.

Указанные права человека и гражданина обеспечиваются

- планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий

- социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения

- предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды

- возмещением в судебном и административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф

- государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

В чем заключаются права граждан в области охраны окружающей природной среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Действующим законодательством, в том числе и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. 52-ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, детально урегулированы права граждан в указанной области. Так, согласно ст. ,8 ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и ст. 12 Закона Об охране окружающей природной среды граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека

- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, местного самоуправления, учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы и юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг

- осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил

- создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения

- принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения

- требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, приостановления, прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека

- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения законодательства, действующего в данной сфере, юридическими и физическими лицами

- ставить вопрос о привлечении к ответственности юридических лиц и граждан, виновных в совершении экологических правонарушений.

Каковы права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в данной области. Согласно ст. 9 ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют право

- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, местного самоуправления и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, санитарных правилах

- принимать участие в разработке федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения

- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их имуществу вследствие нарушения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством РФ.

Что входит в обязанности граждан. Граждане обязаны

- принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения

- не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Каковы обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Указанные субъекты обязаны

- выполнять требования действующего законодательства в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также постановлений, предписаний и заключений органов и должностных лиц, осуществляющих государственный надзор в данной области

- разрабатывать и проводить соответствующие профилактические мероприятия

- осуществлять производственный контроль за соблюдением действующих правил и норм в соответствующей сфере

- иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания и др.

В Законе «Об охране окружающей природной среды» особо оговорены правомочия общественных экологических организаций в области охраны окружающей природной среды. Таковыми являются

- разработка, утверждение и пропаганда своих экологических программ, защита экологических прав и интересов граждан, развитие экологической культуры населения, привлечение на добровольных началах граждан к активной природоохранной деятельности

- выполнение за счет собственных средств и добровольного трудового участия населения работ по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей среды, оказание всемерного содействия государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, создание общественных фондов по охране окружающей природной среды и расходование их на проведение экологических мероприятий

- требовать предоставления достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды и мерах по ее охране

- рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу и др.

Какие существуют государственные гарантии экологических прав граждан и общественных объединений, говорится в ст. 14 Закона «Об охране окружающей природной среды», гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Органы государственной власти, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в осуществлении ими экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранной деятельности.

Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, привлекаются к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

ВОПРОС 4. На каких принципах основано право природопользования? Раскройте содержание каждого принципа.

Защита окружающей среды - проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нару-шения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обла-дают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер.

За "центром" остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с уче-том особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов стро-ительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприятий.

Поэтому говоря о рациональных принципах природопользования, нужно прежде всего иметь в виду региональную организацию эко-логической службы. Основными направлениями ее деятельности яв-ляются :

- контроль за соблюдением природопользователями (предпри-ятиями, организациями, физическими лицами) экологических тре-бований в соответствии с действующими нормативами;

- обязательная экологическая оценка новых объектов строи-тельства и в случае недостаточной экологической надежности запрет на их строительство;

- содействие развитию предпринимательства, способствующе-го оздоровлению окружающей среды.

Развивая материальное производство, люди оказывают на природу всё более широкое и глубокое преобразующее влияние, ускоряют темпы этого процесса по мере совершенствования орудий труда и техники их применения.

В настоящее время в процессе своей производственной деятельности люди нередко наносят ущерб природе. Далеко не всегда это проистекает от незнания. Часто, к сожалению, приходится считаться с экономической оценкой целесообразности, сиюминутными преимуществами того или иного проекта, решения.

Некогда природные ресурсы использовались стихийно. Затем из накопленного людьми опыта, из первых обобщений родились науки, обслуживающие отдельные отрасли природопользования: сельское, лесное, рыбное хозяйства, горнодобывающая промышленность. Постепенно деятельность человека стала расширяться, и преграды между отдельными отраслями промышленности рухнули. Стало очевидным, что деятельность гидроэнергетиков, промышленников затрагивает все отрасли народного хозяйства.

То, что природа едина, выяснилось совсем недавно. Значит нужна и единая наука, ведущая рациональной эксплуатацией ее ресурсов.

С каждым годом человечество всё шире и разностороннее вовлекает природные ресурсы в сферу своей деятельности, и чем быстрее развиваются наука и техника, тем разнообразнее, рациональнее и полнее эти природные ресурсы используются.

Чтобы природопользование не наносило ущерба обществу необходимо учитывать определённые условия и факторы, обуславливающие рациональное использование природных ресурсов.

Так, необходимым условием рационального использования ресурсов неживой природы является создание и внедрение во всех отраслях промышленности новых технологических приёмов, предотвращающих или снижающих масштабы загрязнения природной среды отходами производства. Таким образом, комплекс мероприятий по рациональному природопользованию и охраны ресурсов неживой природы одновременно обеспечивает поддержание оптимальной для жизни человека окружающей среды.

Например, в горнорудных районах необходима рекультивация ландшафтов, нарушенных при добыче полезных ископаемых. В сельском хозяйстве для поддержания плодородности почв, используются агротехнические и мелиоративные мероприятия, направленные на сохранение почвенного покрова, на повышение плодородности почв.

Современный мир не мыслим без заводов и фабрик, производящих продукцию, необходимую для жизни современного человека. Но при этом стало почти правилом наплевательское отношение к окружающей среде со стороны работников этих предприятий, которые пытаются обойти природоохранные нормы под видом того, что производят продукцию первой необходимости.

Но нельзя забывать, что самой первой необходимостью для человека должна быть среда, в которой он живет.

Но в современном рыночном мире бороться за окружающую среду лучше всего экономическими методами, с помощью экономических рычагов. Сейчас в нашей стране делаются попытки создать действенные механизмы рационального природопользования, определенные успехи уже достигнуты, но эту работу нужно продолжать.

Наиболее слабым звеном действующего механизма управления природопользованием является недостаточная экономическая заинтересованность предприятий в эффективном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды.

Практика функционирования предприятий показывает, что в настоящее время экономический ущерб от нерационального использования природных ресурсов непосредственно на конечных показателях их хозяйственной деятельности сказывается незначительно.

Одним из элементов экономического механизма рационального хозяйствования в области природопользования и охране окружающей среды является планирование природопользования.

Основная цель планирования состоит в обеспечении экономного и комплексного использования, а также, возможно, в повышении ресурсного потенциала страны.

В условиях рыночных отношений цели планирования сохраняются. Новый подход к самостоятельности предприятий, переходящих от административных методов управления к экономическим перспективам коренного изменения, роли, функций и методов планирования. В настоящее время происходит процесс становления и поиска наиболее эффективных форм и методов планирования рационального природопользования.

С переходом на экономические методы управления качественно меняются задачи и функции планирования природопользования. Предприятие возмещает ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов, и несет материальную ответственность за соблюдение законодательства об охране природы.

ВОПРОС 5. Назовите специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Укажите их задачи и функции.

Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды -- задача всего государственного механизма, всех государственных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполномоченные органы, главной функцией которых является обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.

Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов -- республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга.

Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды является деление их на органы общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым -- министерства Российской Федерации, государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Значительным изменениям за последние годы подверглась как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных органов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

Совершенствование системы специально уполномоченных органов исполнительной власти в области использования и охраны окружающей природной среды и уточнение их компетенции продолжается и по сей день. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было, в частности, упразднено Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в числе которых значатся Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, деятельность которых имеет особо важное значение для рационального использования и охраны окружающей природной среды. Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, созданной в целях реализации возложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. К ее функциям, в частности, относятся оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации и др.

В 70-80 годы В СССР управлением и охраной окружающей природной среды занимались 16-18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Как правило функции государственного контроля совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы. Отсутствовал координационный орган, объединяющий всю природоохранительную деятельность в одно целое.

В результате перестройки в организации охраны природы в 1988 году был создан Государственный комитет охраны природы. Аналогичные комитеты были созданы и в союзных республиках. Комитеты должны были стать координаторами всей природоохранительной деятельности. В 1991 году Комитет был упразднен и на его месте было установлено Министерство экологии и природных ресурсов, призванное воедино собрать все подведомственные, отраслевые функции природоохранительной деятельности. Но и этот эксперимент не был удачным. В 1994 году постановлением правительства РФ от 23 апреля было создано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды РФ).

Существует разделение на органы Общей компетенции и специальной компетенции. К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное собрание, Правительств, Представительные и исполнительные органы субъектов Федерации. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства, которые в соответствии с положениями о них, специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные функции. По объему и характеру они подразделяются на комплексные, отраслевые, функциональные.

Комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач.

Отраслевые - сосредотачивают внимание на охране и использовании специальных природных объектов.

Функциональные - выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

Компетенция органов закреплена в законе "об охране" (ст. 6-10), Компетенция РФ и субъектов в Конституции РФ ст.71-72.

По Конституции РФ, природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности составляют совместную компетенцию Федерации и Субъектов Федерации., Вопросы, входящие в компетенцию названных групп можно подразделить на семь комплексных групп.

1. Определение основных направлений экологической политики. Утверждение экологических программ. Установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

2. Планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение экологических программ. Координация природоохранительной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов , прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей природной среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы и т.д. Выдача разрешений на природопользование. Формирование и расходование экологических фондов.

5. Государственный экологический контроль. Привлечение к ответственности за правонарушения.

6. Организация заповедного дела. Охрана памятников природы.

7. Международное сотрудничество. Организация государственного управления:

Министерства и ведомства в силу их компетенции, (согласно положениям о данных ведомствах) Федеральные ресурсы - ведение Федерации, Госэкспертиза. Общественные организации.

Процесс управления охраной окружающей природной среды находится сейчас в стадии формирования.

ВОПРОС 6. В чем заключается значение государственных докладов о состоянии окружающей природной среды в РФ?

В последнее время количество книг и других публикаций по экологии и охране окружающей среды резко возросло; продолжает выходить много новых изданий. Книги как источник информации не только не теряют своей значимости, но и становятся все более полезным и эффективным инструментом работы.

Чрезвычайно значимы для работы общественных организаций официальные издания и издания государственных органов в области охраны окружающей среды. Официальные издания - сборники нормативных документов, стандартов и т.п., выпущенные соответствующими учреждениями - являются не только источником сведений о законодательных нормах, допустимых уровнях воздействий, стандартах и др., но и представляют собой единственный тип источников такой информации, на которые возможна ссылка при обращении в государственные органы, и в особенности - в суд.

Издания государственных органов, в особенности доклады о состоянии окружающей среды или материалы, посвященные отдельным видам загрязнений, также чрезвычайно полезны, поскольку во многих случаях только с их помощью можно получить обзорную информацию о состоянии окружающей среды в регионах. Как уже отмечалось, государственные доклады, содержащие общий обзор ситуации, редко содержат количество подробностей, достаточное для анализа региональных или местных проблем, что является естественным следствием целей и задач государственного доклада. Региональные же доклады, кроме подробного описания экологической ситуации, нередко уделяют значительное внимание анализу экологических проблем региона. К сожалению, региональные доклады о состоянии окружающей среды выпускаются небольшими тиражами, кроме того, они публикуются не во всех субъектах федерации. Также полезны руководства и учебно-методическая литература, публикуемые государственными органами. Кроме содержащейся в них информации, они важны еще и тем, что отражают официальную позицию по многим вопросам, связанным с проблемами охраны окружающей среды.

Отраслевые руководства, обычно подготавливаемые специальными НИИ, могут быть полезны как описание процедур, выполняющихся при осуществлении соответствующих видов хозяйственной деятельности. Аналогичную роль могут выполнять и руководства по охране окружающей среды крупных компаний. Тираж таких руководств невелик, в открытую продажу они не поступали и не поступают, и часть таких руководств вообще предназначена только для служебного пользования.

ВОПРОС 7. Каков порядок проведения государственной экологической экспертизы?

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии обязательного соответствия формы и содержания представленных заказчиком материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе», установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представленных материалов:

документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

положительных заключений и документов согласования органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном порядке;

заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Установлено также, что государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от сложности объекта. Однако он не должен превышать шести месяцев.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является ее заключение, отвечающее установленным требованиям. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

ВОПРОС 8. В чем особенности лицензирования деятельности по удалению отходов в окружающую среду?

В настоящее время в Российской Федерации вопросу правового регулирования обращения с отходами посвящено достаточное количество нормативных актов. Это Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.), Распоряжение Правительства РФ от 1 сентября 1995 г. N 1197-р "О целевой программе "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1098 "О федеральной целевой программе "Отходы" и некоторые другие акты. До 2000 года в России действовала Федеральной целевой программы "Отходы". Целями и задачами программы являлись концентрация финансовых, материально-технических и других ресурсов, интеграция производственного и научного потенциала для решения проблемы обращения с отходами; создание нормативной и технологической базы для реализации единой государственной политики в сфере обращения с отходами на всех уровнях управления; экономия природных ресурсов за счет максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот; организация и обеспечение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, направленных на создание перспективных ресурсосберегающих и малоотходных технологий, эффективных средств и методов переработки и обезвреживания отходов; создание системы управления обращением с отходами, построенной на основе организационно-управленческих, правовых, нормативных, экономических, информационных и контрольных регуляторов; реализация пилотных проектов по переработке и обезвреживанию отдельных видов отходов для последующего их тиражирования в целях решения проблемы накопленных в стране отходов. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. N 1034 срок реализации настоящей программы продлен на 2001 год. В настоящее время эта программа уже не действует. До 2002 года действовала также целевая программа "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов". С наступлением 2003 года действие этой программы также закончилось.

Согласно статье 1 Федерального закона РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изменениями от 29 декабря 2000 г.), отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

В этом же законе, в той же статье 1, дается определение и опасных отходов - это отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.

Обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Согласно статье 2 Федерального закона РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить различия, устанавливаемые этим законом между отходами и радиоактивными отходами. Если в области обращения с отходами еще допускается установление каких-то правил нормативными актами субъектов Российской Федерации, то в области правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в связи с их особой опасностью не только для населения, но и, возможно, для государства в целом, устанавливается исключительное правовое регулирование федерации. Кроме того, деятельность по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию.

Обязательным условием лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами является соблюдение требований охраны здоровья человека и охраны окружающей природной среды.

Порядок лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами определяет Правительство Российской Федерации.

Органами, уполномоченными на ведение лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами, являются Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы (далее именуются - лицензирующие органы).

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды выдает лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на всей территории Российской Федерации и на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

Территориальные органы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды в субъектах Российской Федерации выдают лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим свою деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган:

а) заявление о выдаче лицензии с указанием:

для юридических лиц - наименования и организационно-правовой формы, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке;

для индивидуального предпринимателя - фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность гражданина;

лицензируемого вида деятельности;

срока, в течение которого будет осуществляться указанный вид деятельности;

б) для юридических лиц - копии учредительных документов и копию свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом);

в) для индивидуальных предпринимателей - копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом);

г) справку о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика;

д) документ, подтверждающий внесение соискателем лицензии платы за рассмотрение лицензирующим органом заявления соискателя лицензии;

е) сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности. При отсутствии указанных сведений лицензирующий орган может потребовать провести аттестацию специалистов на профессиональную пригодность;

ж) данные о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения лицензируемого вида деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;

з) экологическое обоснование деятельности по обращению с опасными отходами;

и) заключения территориальных органов Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по месту регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя и (или) по месту нахождения территориально обособленных объектов, на которых осуществляется лицензируемый вид деятельности. Для осуществления деятельности по обращению с опасными отходами при добыче и переработке минерального сырья предоставляется также заключение территориальных органов Федерального горного и промышленного надзора России.

Материалы и документы, представленные в соответствующий лицензирующий орган для получения лицензии, принимаются по описи, копия которой направляется (вручается) соискателю лицензии с отметкой о дате их приема.

Требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением, запрещается.

За предоставление недостоверных или искаженных сведений соискатель лицензии несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

До принятия решения о выдаче лицензии лицензирующий орган:

проводит экспертизу представленных материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий осуществления деятельности по обращению с опасными отходами экологическим требованиям, установленным в нормативных документах, а также государственную экологическую экспертизу;

определяет условия действия лицензии (лицензионные требования и условия).

Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в течение 30 дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми необходимыми документами.

Лицензирующий орган обязан уведомить соискателя лицензии о принятии решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии в течение 3 дней после принятия указанным органом соответствующего решения.

Соискателю лицензии направляется (вручается) уведомление в письменной форме о выдаче лицензии с указанием срока оплаты лицензионного сбора либо об отказе в выдаче лицензии с указанием причин отказа.

Основанием для отказа в выдаче лицензии являются:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие материалов и документов, предоставленных соискателем лицензии, требованиям, необходимым для осуществления деятельности по обращению с опасными отходами, и условиям экологической безопасности.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решение лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии или бездействие лицензирующего органа.

При обжаловании в административном порядке соискателем лицензии решения лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии соискатель лицензии имеет право требовать проведения независимой экспертизы.

Для проведения независимой экспертизы соискатель лицензии вправе выбрать экспертную организацию. Срок проведения независимой экспертизы не должен превышать 30 дней. Оплата проведения независимой экспертизы осуществляется соискателем лицензии, потребовавшим ее проведения.

Независимая экспертиза может проводиться только по требованию соискателя лицензии.

В лицензии указываются:

наименование лицензирующего органа;

для юридических лиц - наименование и место нахождения (с указанием местонахождения территориально обособленных объектов);

для индивидуального предпринимателя - фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность гражданина;

лицензируемый вид деятельности;

срок, в течение которого будет осуществляться указанный вид деятельности;

условия осуществления данного вида деятельности (правила и нормы, в соответствии с которыми осуществляется деятельность, перечень мероприятий по обеспечению экологической безопасности этой деятельности, дополнительные условия, отражающие специфические особенности);

идентификационный номер налогоплательщика;

регистрационный номер и дата принятия решения о выдаче лицензии.

Лицензия выдается на срок не менее 3 лет. Лицензия на срок до 3 лет может выдаваться только по заявлению лица, обратившегося за ее получением.

Лицензия подписывается руководителем (или заместителем руководителя) лицензирующего органа с указанием даты ее выдачи и заверяется печатью этого органа.

Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, установленном для ее получения.

Передача лицензии другому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю запрещается.

Одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами деятельности по обращению с опасными отходами является соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также настоящего Положения.

В лицензионные требования и условия могут включаться квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности квалификационные требования к работникам юридического лица или гражданину, являющемуся индивидуальным предпринимателем.

В лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться требования о соответствии специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется лицензируемый вид деятельности.

Лицензирующий орган формирует и ведет реестр зарегистрированных, выданных, приостановленных и аннулированных лицензий.

При обращении с отходами должны соблюдаться основные принципы государственной политики в области обращения с отходами. Это такие принципы, как охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами; участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

Для хранения отходов создаются специальные объекты размещения отходов. Создание объектов размещения отходов допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При этом порядок проведения государственной экологической экспертизы остается общий, установленный Федеральным Законом «Об экологической экспертизе».

На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей природной среды в порядке, установленном специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую природную среду и работы по восстановлению нарушенных земель.