Европейское экологическое право

5

РЕФЕРАТ

ЕВРОПЕЙСКОЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

Право Европейского сообщества (ЕС) является составной органической частью права Европейского Союза или европейского права, самостоятельной специфической правовой системы, сложившейся в результате интеграционных процессов на континенте и существующей наряду с международным правом и национальным правом государств-членов ЕС

Системе права Европейского Союза (европейского права), как и любой системе права, присуща дифференциация по институтам и отраслям. Одной из ведущих ее отраслей является европейское право окружающей среды или право окружающей среды ЕС.

Экологическая политика Европейского сообщества и право окружающей среды ЕС существуют и развиваются на протяжении последних тридцати лет. Развитие правового регулирования этой сферы отношений сегодня проходит по трем магистральным направлениям:

- создание и обеспечение функционирования организационного механизма охраны окружающей среды (нормирование окружающей среды на уровне Сообщества, введение единых правил оценки воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, а также мониторинг окружающей среды через Европейское агентство по окружающей среде, экологическая сертификация Сообщества, экологический менеджмент и экологический аудит);

- создание и развитие экономического механизма охраны окружающей среды (система финансирования экологических мероприятий «LIFE», «зеленые» налоги Сообщества в энергетике, поддержка системы «депозита-возврата» в государствах-членах);

- становление механизма защиты экологических прав.

Последнее является одной из наиболее существенных современных тенденций в развитии экологического законодательства ЕС[2] и представляется закономерным итогом деятельности Европейского сообщества по улучшению качества окружающей среды и достижению высокого уровня ее защиты.

Само понятие экологических прав граждан можно разделить на три широкие категории. Прежде всего, это права из области публичного права: право на судебную защиту от действий экологических нарушителей, право оспаривать в суде действия правительства - locusstandi, а также процедурные права, такие как доступ к информации и право на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды (участие в оценке воздействия на окружающую среду и др.).

Во-вторых, это права из области частного права: право на судебную защиту при непосредственном причинении вреда истцу и право применения положений ограничительных соглашений. Очевидно, что некоторая путаница между экологическими правами, происходящими из частного и публичного права, спровоцировала дебаты о том, в какой степени природоохранные нормы могут иметь прямое действие в европейском праве окружающей среды.

Третью категорию составляют права, обычно включаемые в перечень основных прав или в т.н. «стандарт» прав человека, такие как право на благоприятную окружающую среду или право на информацию об окружающей среде.

В отличие от приведенной классификации экологических прав, известной западной юридической науке, в российской науке экологического права предлагается другая классификация экологических прав граждан, в том числе, и применительно к экологическим правам, гарантируемым в государствах-членах Европейского Союза, выделяются:

а) фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду;

б) иные экологические права, которые служат одновременно гарантиями реализации и защиты фундаментального экологического права;

в) смежные экологические права, а также конституционные и другие права, смежные с экологическими правами.

Несомненно, последняя классификация более удобна для систематизации экологических прав в государствах-членах ЕС, однако на уровне права Европейского Союза не совсем приемлема, т.к. законодательство ЕС все еще не содержит основного экологического права.

На современном этапе развития экологической деятельности и компетенции ЕС, правовую основу осуществления политики Сообщества в области окружающей среды закладывают положения Договора о Европейском сообществе 1957 г. Этому посвящен раздел XIX Договора о ЕС «Окружающая среда», ст. 174-176.

Защита окружающей среды является одной из важнейших целей Европейского сообщества. Амстердамский договор 1997 г., внесший очередные изменения в содержание учредительного договора Сообщества, закрепил в тексте Договора о ЕС также принцип экологической ориентированности деятельности ЕС (ст. 6). Этот принцип подразумевает интеграцию целей (ст.174(1)) и принципов экологической политики ЕС (ст. 174(2)) в осуществление других политик Сообщества (сельское хозяйство, транспорт, общий рынок, региональная политика и др.)

Согласно этому принципу («принципу экологической ориентированности») любая деятельность организации должна осуществляться с учётом потребностей окружающей среды и содействовать устойчивому развитию. Таким образом, Европейское сообщество подчёркивает приверженность концепции устойчивого развития, которая является официальной стратегией ООН, провозглашенной на Конференции по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро.

Важнейшей составляющей концепции устойчивого развития является обеспечение прав человека, и в особенности прав нового поколения - экологических прав. К таким правам относятся: право на благоприятную окружающую среду, право на информацию об окружающей среде, право на участие в принятии экологических решений, право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, право на доступ к правосудию по экологическим делам. Как справедливо подчеркивает российский правовед, профессор Бринчук М.М.: «В контексте устойчивого развития в праве окружающей среды должен быть решен ряд задач, направленных на обеспечение соблюдения экологических прав граждан… Серьезнейшей задачей является также создание механизмов защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, признания экологических прав будущих поколений и создания механизмов их защиты».

Существенный вклад в становление механизма гарантий вышеперечисленных экологических прав в Сообществе вносит Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН и ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы». Европейское сообщество, его государства-члены, другие европейские страны (в том числе и Россия) принимали активное участие в разработке данной конвенции.

Деятельность Европейского сообщества по защите экологических прав находит также юридическое основания и среди положений Договора о Европейском Союзе 1992 г. Из статьи 6 этого Договора следует, что Европейский Союз (составной часть которого является Европейское сообщество) обязан «уважать» основополагающие права, гарантированные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в качестве общего принципа права Сообщества. Практика Европейского Суда по правам человека демонстрирует, что такие статьи Конвенции как ст.2 (право на жизнь), ст. 6 и 13 (право на справедливое правосудие), ст. 8 (право на уважение частной жизни), ст. 10 (право на свободу слова) и ст. I Протокола I (право на частную собственность) приобретают значимость для защиты окружающей среды.

В общих чертах можно утверждать, что ситуация с экологическими правами в Европейском Сообществе соответствует требованиям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Орхусской конвенции 1998 г.

При этом, как уже было упомянуто выше, право Европейского Союза напрямую не закрепляет права на благоприятную (здоровую) окружающую среду. Однако, как правильно замечает Третьякова А.А., «фундаментальное экологическое право на благоприятную (здоровую) окружающую среду закреплено а конституциях ряда рассматриваемых государств (государств-членов Союза - прим. авт.)»[9]. Следовательно, право на благоприятную окружающую среду относится к общим конституционным традициям государств-членов, которые «уважаются» Европейским Союзом в качестве «общих принципов права» в соответствии со ст. 6 Договора о Европейском Союзе 1992 г. Таким образом, по нашему мнению, можно говорить о косвенном признании права на благоприятную окружающую среду Европейским Союзом.

Важнейшим из принятых в рассматриваемой области нормативных актов европейского права является Директива 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990 г.[10] Эта директива была принята с целью обеспечить свободу доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определить пределы доступности такой информации.

Статья 3 Директивы 90/313/ЕЭС обязывает государства-члены делать доступной информацию о состоянии окружающей среды для любого лица (физического или юридического) независимо от его государственной принадлежности. При этом в п. 2 ст. 3 даётся перечень той экологической информации, которая по усмотрению государств-членов может не быть предметом доступа общественности (информация, затрагивающая международную и государственную безопасность, составляющая коммерческую или личную тайну и т.п.), что несколько ослабляет обязывающий характер статьи.

Согласно ст. 4 Директивы 90/313/ЕЭС, лицо, которому было, по его мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации, должно быть обеспечено административными и судебными средствами защиты своих прав.

Рассматриваемая директива допускает возможность предоставления экологической информации властными органами лицу за определённую плату. Эта плата не должна превышать разумных пределов, как указывается в ст. 5 Директивы. Суд Европейских сообществ в своем Решении по делу С-217/97 Commission v. Germany от 9 сентября 1999 г.[11] дополнил это правило, указав, что размер такой платы может покрывать только расходы, связанные с поиском и обработкой информации. Суд также признал не соответствующими Директиве ЕС положения германского законодательства, согласно которым плата взималась даже в случае отказа в предоставлении информации.

Интересен тот факт, что появление Директивы Сообщества о свободе доступа к экологической информации оказалось возможным благодаря усилиям одного человека - Г. Шойера, немца, чиновника Генерального директората XI, подразделения Комиссии отвечающего за проведение политики по окружающей среде[12]. При этом, в самой Комиссии проект Директивы был встречен без особого энтузиазма, а после утверждения документа, он явно без желания был воспринят в ряде государств-членов, в том числе и в Германии.

Директива 90/313/ЕЭС оказала серьезное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского сообщества. В частности, нет сомнений в том, что положения рассматриваемой Директивы оказали определенное воздействие на формулирование правил уже упомянутой выше Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., являющейся сегодня центральным документом в сфере защиты экологических прав на континенте.

Однако сама Конвенция 1998 г. в своих положениях идет значительно дальше в процессе обеспечения экологических прав граждан, чем вышеупомянутая Директива Сообщества 1990 г. В этой связи, 28 января 2003 г. была принята новая Директива Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС о доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС[14], которая приводит законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией. Положения же Директивы 90/313/ЕЭС будут действовать до 14 февраля 2005 г.

Не меньшее значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г.[15], изменённая Директивой 97/11/ЕС от 3 марта 1997 г.[16] Указанный документ в ст. 6 обязывает государства-члены обеспечить общественности возможность выражать своё мнение при проведении оценки воздействия на окружающую среду тех или иных проектов, непосредственно участвовать в консультациях при принятии решений экологического характера. Указываются также формы обеспечения такого участия. Согласно ст. 9 Директивы 85/337/ЕЭС компетентные органы, проводящие оценку воздействия, должны также подробно проинформировать общественность о принятом решении.

Обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений обязывает государства-члены и ст. 15 Директивы 96/61/ЕС, интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним от 24 сентября 1996 г.[17], акта, явившегося результатом первых работ Сообщества по кодификации права окружающей среды.

Наиболее популярной формой общественного участия в экологическом нормотворчестве в Европейском Союзе стало объединение в природоохранные организации или группы. По разным причинам эффективность их действий в различных государствах-членах сильно различается. Наибольшая активность общественности и «претворение в жизнь» экологических прав граждан характерно для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, тогда как в Ирландии и Греции подобная активность практически совсем отсутствует[18]. И хотя высокий показатель членства в природоохранных организациях еще не гарантирует эффективного использования экологических прав, участие масс необычайно важно на европейском политическом поле, где существует очень сильная связь между государствами-членами с активным общественным участием и международными природоохранными организациями, которые имеют наибольшее влияние на принятие решений в Брюсселе.

Однако большинство из них рассматривает судебное разбирательство как последнюю меру, предпочитая активно участвовать в разработке решений правительства на начальной стадии и административные меры воздействия для защиты экологических прав. Часто это объясняется отсутствием правовых ресурсов и слишком длительный процесс нормотворчества на уровне Сообщества.

Так, еще в 1991 году Комиссией был подготовлен первый проект Директивы о гражданской ответственности за ущерб, причинённый отходами, которая гарантировала право на возмещение вреда, причинённого экологическим правонарушением[20]. Однако Совет заблокировал принятие данной директивы. Дискуссии по этому вопросу в органах Сообщества продолжаются по сей день.

За исключением положений ст. 4 Директивы 90/313/ЕЭС, о которых упоминалось выше, право Европейского сообщества также еще не урегулировало сферу обеспечения права на доступ к правосудию по экологическим делам. Право на иск по делам экологического характера устанавливается национальным законодательством государств-членов. Соответственно, в различных государствах-членах существуют различные возможности обращения в суд за защитой собственных экологических прав. В общем, их можно разделить на четыре основных группы:

1) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);

2) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);

3) возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);

4) возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция).

В целом средства судебной защиты экологических прав граждан в государствах-членах соответствуют положениям Орхусской конвенции 1998 г. Национальные суды традиционно могут отменить решение государственных органов или даже аннулировать пакет таких решений. В некоторых государствах-членах суды могут также давать поручения государственным органам выполнить их обязанности в этой сфере.

Сама реализация экологических целей Европейского сообщества является важнейшей гарантией социальных прав личности, как это следует из Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г.

Статья 37 Хартии определяет, что высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются на основе принципа устойчивого развития.

Хартия об основных правах закрепляет лишь экологическую гарантию осуществления других основных прав и не содержит собственно экологических прав. Это вызывает обоснованное недоумение в широких кругах экологической общественности Европы. Ведь экологические права, несомненно, относятся к основным социальным правам, а их осуществление является ключевым условием достижения устойчивого развития.

Кроме того, некоторые из этих прав, как это уже было показано выше, присутствуют в законодательстве Сообщества и Союза. Само Европейское сообщество неоднократно высказывалось о приоритетном характере защиты этих прав. Данные права провозглашает и законодательство государств-членов, причем нередко на конституционном уровне, как это имеет место в Бельгии, Дании, Нидерландах, Португалии, Швеции.

Однако именно тот факт, что в экологическом законодательстве ЕС в настоящее время формируется механизм гарантий экологических прав, созданы правовые инструменты, позволяющие обеспечить их реализацию, свидетельствует о косвенном признании Европейским Союзом экологических прав личности.

Новый стимул развитию механизма защиты экологических прав на уровне ЕС должна придать Шестая программы действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная Решением Европейского парламента и Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г.

В частности, среди стратегических подходов к выполнению экологических задач Шестая программа предусматривает меры по укреплению сотрудничества и партнерства с неправительственными организациями, а равно по содействию лучшему пониманию и участию в решении экологических вопросов европейских граждан, что, в свою очередь, требует:

- обеспечения доступа к информации, участию и правосудию путем скорейшей ратификации Сообществом и государствами-членами Орхусской конвенции;
- поддержки снабжения граждан доступной информацией о состоянии и основных тенденциях в окружающей среде в соотношении с социальными, экономическими и здравоохранительными тенденциями;

- общего повышения экологической осведомленности граждан;

- развития общих правил и принципов хорошего управления экологическими интересами в процессе диалога между заинтересованными сторонами.

Среди приоритетов Шестой программы находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности, которое может стать надежной гарантией соблюдения экологических прав.

Механизм защиты экологических прав в Европейском сообществе сегодня находится в процессе формирования. Новый импульс для его развития должно придать вступление в силу Ниццкого договора 2001 г. и проведение в жизнь положений Шестой программы действий Сообщества в отношении окружающей среды. Однако еще многое предстоит изменить в этой области: от отношения к данной проблеме брюссельской администрации до повсеместного единообразного восприятия экологических прав в законодательстве государств-членов ЕС.