Запровадження в Україні якісно нових процесів щодо здійснення ключових функцій митних органів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запровадження в Україні якісно нових процесів щодо здійснення ключових функцій митних органів

О.М. Дрозач, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка

Статтю присвячено дослідженню сукупності факторів та їх впливу на якість та ефективність здійснення системою митних органів, покладених на них завдань та функцій. У статті проведено аналіз процесів, які базуються на діджиталізації взаємовідносин між митною службою та учасниками зовнішньої торгівлі, а також активізації обміну митною інформацією між митними службами різних країн, які потребують запровадження у зв'язку із зростанням обсягів міжнародної торгівлі. У процесі дослідження здійснено огляд проблеми запровадження сучасних методів здійснення контрольних процедур митними органами України та недостатнього інформаційного обміну з митними органами інших країн світу й іншими контролюючими органами, який відкриває додаткові можливості для системи управління ризиками. В умовах глобалізації торгівлі методи та засоби здійснення митних контрольних процедур потребують постійного розвитку і досягнення якісно нового та більш ефективного рівня. У процесі цього дослідження використаний історичний досвід митних органів України, а також досвід розвинених країн світу.

Введение в Украине качественно новых процессов по осуществлению ключевых функций таможенных органов

О.М. Дрозач

Статья посвящена исследованию совокупности факторов и их влияния на качество и эффективность осуществления системой таможенных органов возложенных на них задач и функций. В статье проведен анализ процессов, основанных на диджитализации взаимоотношений между таможенной службой и участниками внешней торговли, а также активизации обмена таможенной информацией между таможенными службами разных стран, которые требуют введения в связи с ростом объемов международной торговли. В процессе исследования осуществлен обзор проблемы внедрения современных методов осуществления контрольных процедур таможенными органами Украины и недостаточного информационного обмена с таможенными органами других стран мира и другими контролирующими органами, который открывает дополнительные возможности для системы управления рисками. В условиях глобализации торговли методы и способы осуществления таможенных контрольных процедур требуют постоянного развития и достижения качественно нового и более эффективного уровня. В процессе данного исследования был использован исторический опыт таможенных органов Украины, а также опыт развитых стран мира.

Implementation of new high-quality processes on custom's key functions realization in Ukraine

O.M. Drozach.

Мета статті полягає в дослідженні поточного стану справ та можливих шляхів підвищення ефективності в Україні здійснення ключових функцій митних органів за рахунок запровадження якісно нових процесів у системі митних органів, що мають використовуватися для виконання їхніх ключових функцій.

Постановка проблеми

В Україні назріла необхідність реформування процесів, що запроваджені в системі митних органів та застосовуються під час здійснення митного контролю та митного оформлення. Наразі стало очевидним, що реформування системи митних органів шляхом зміни її структури є недостатнім. Реформування потребують процеси, що застосовуються під час реалізації покладених на митні органи функцій. У цьому дослідженні в контексті світового досвіду зміни процесів, що застосовуються під час реалізації митної політики, окрему увагу приділено контрольним процедурам, що базуються не на потранзакційних методах контролю (тобто на контролі окремої експортно-імпортної операції), а на системних (тобто на аналізі певної сукупності операцій за певний період часу).

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Роль ланцюга постачання товарів у підвищенні ефективності логістичної діяльності підприємств та відповідної інфраструктури досліджувалися у працях І.В. Паламарчук та Т.О. Колодізєва. Роль безпечного ланцюга постачання товарів у контексті запровадження інституту авторизованого економічного оператора (далі - АЕО), необхідних критеріїв для отримання та утримання такого статусу, спрощення, якими можуть користуватися сертифіковані АЕО, досліджували І.Г. Бережнюк, І. Несторишен, П.В. Пашко, А.Ю. Очерет, О.М. Вакульчик, О.В. Мошинська, А.В. Мазур, А.Д. Войцещук, С.С. Терещенко, Г.Д. Симонова, Г.О. Хабло, О.В. Горянська, С.Г. Левченко, Л.Р. Прус, М. Гоменюк. Питання підвищення ефективності контрольних процедур під час транзитних перевезень досліджувалися в контексті міжнародного досвіду застосування Конвенції про процедуру спільного транзиту та застосування NCTS у працях І. Бережнюка, І. Несторишен, Є. Рудніченко, А. Пасічника, О. Кузнєцова та ін. Окрему увагу приділено проблематиці європейського досвіду застосування спеціальних транзитних спрощень Ю. О. Коноваловим.

Метою цього дослідження є дослідження якісно нових системних підходів під час здійснення митного контролю та митного оформлення з метою формування безпечних ланцюгів постачання товарів. Це дослідження використовує знання, набуті в процесі попередніх досліджень дотичних питань.

Виклад основного матеріалу дослідження

Глобалізація висуває перед митними адміністраціями нові виклики та стимулює уряди країн світу до пошуку нових і більш ефективніших інструментів реалізації митної політики, забезпечення митної та економічної безпеки країни, здійснення ефективного митного контролю за товарами, що переміщуються в межах міжнародних ланцюгів постачання товарів.

Активізація країн світу на зовнішніх ринках стає важливою стратегічною складовою їхнього економічного розвитку. Різні країни світу шукають свої торговельні ніші, за рахунок розвитку яких забезпечують зростання ВВП. Впевнені сталі позиції на певних стратегічних ринках (наприклад, паливо, енергетика, новітні технології) забезпечують і політичний розвиток та укріплення позицій таких країн.

З іншого боку, активізація розвитку міжнародної торгівлі несе і ряд викликів для країн світу: розвиваються схеми ухилення від оподаткування, підвищуються ризики переміщення небезпечних або заборонених товарів (наприклад, зброя, наркотики, прекурсори), що, у свою чергу, зумовлює необхідність здійснення дієвого контролю з боку держави.

В умовах глобалізації країни світу не можуть собі дозволити не розвивати (так би мовити, «консервувати») контрольні процедури за товарами, що переміщуються через митний кордон. Необхідно зазначити, що на сучасному етапі розвитку системи митних органів спостерігався уповільнений її розвиток до 2012 р. та втрата інституційної спроможності, кадрового потенціалу, технічної оснащеності після 2012 р.

Наразі в контексті ухваленого наприкінці 2018 р. Урядом України рішення щодо відновлення інституційної спроможності системи митних та податкових органів шляхом розділення Державної фіскальної служби України на окремі Державну митну службу та Державну податкову службу України [5] назрів ряд питань.

По-перше, чи достатньо розділити Державну фіскальну службу України на дві окремі служби, утворивши дві окремі адміністративні вертикалі? Чи надасть змогу утворення керованої адміністративної вертикалі таких служб запровадити якісно нові процеси та процедури здійснення контрольних процедур?

По-друге, яких змін у внутрішніх процесах потребує новоутворена Державна митна служба України?

Для відповіді на такі запитання дослідимо світовий досвід адміністративної будови митних адміністрацій та ключових процесів, які використовуються ними під час здійснення контрольних процедур.

Вплив адміністративної структури.

Серед 182 країн - членів Всесвітньої митної організації 125 країн мають розділені митні та податкові адміністрації; у 54 країнах митні та податкові адміністрації об'єднані в адміністрації за контролем доходів бюджету; у 3 країнах митні адміністрації об'єднані з прикордонними адміністраціями. Тобто на базі світового досвіду можна зробити висновок, що адміністративна структура системи митних органів та її співвідношення з іншими контролюючими органами можуть бути різними.

Більш того, серед країн ЄС, в яких запроваджено єдине митне законодавство та спільні митні процедури, в 16 країнах митні та податкові адміністрації розділені, а у 12 - об'єднані з іншими адміністраціями.

Таким чином, можна зробити висновок, що адміністративна структура системи митних органів країни не є вирішальною у процесі налагодження ефективних процесів митного контролю та митного оформлення.

Як приклад, митні органи країн ЄС мають досить різну адміністративну структуру, яка постійно змінюється та переформовується (наприклад, Польща нещодавно змінила свою адміністративну будову системи митних органів, ще декілька країн наразі перебувають у стані трансформації). При цьому це не заважає таким країнам мати ефективні та синхронізовані контрольні процедури.

Вплив внутрішніх процесів.

Розвинені країни світу достатньо швидко дійшли висновку, що, незалежно від адміністративної структури контролюючих органів на кордоні, суцільна перевірка товарів та транспортних засобів потребує витрачання значних ресурсів, займає багато часу, стає причиною утворення черг, затримок, простоїв на кордоні і тому стає недоцільною.

Нормативними основами, на базі яких більшість розвинених країн світу вибудували свої процедури здійснення контролю митними адміністраціями, є такі:

Міжнародна конвенція про спрощення і гармонізацію митних процедур [3].

Рамкові стандарти безпеки і полегшення світової торгівлі Всесвітньої митної організації [8].

Зведенні митні стандарти ЄС (EU Customs blueprints) [12].

Рамкові стандарти безпеки і полегшення світової торгівлі Всесвітньої митної організації складаються, зокрема, з таких основних елементів:

- гармонізації вимог щодо попереднього електронного повідомлення (декларування) щодо вантажів, що ввозяться, вивозяться та переміщуються транзитом через митну територію країни;

- послідовного підходу до питання управління ризиками з метою вирішення питання безпеки;

- вимоги щодо здійснення огляду вантажу митною адміністрацією країни, яка направляє вантаж, на підставі обґрунтованого запиту митної адміністрації країни, яка приймає вантаж (бажано з використанням багатоформатної рентгенівської апаратури та інших сучасних технічних засобів контролю);

- спеціальних спрощень та пільг підприємствам, що дотримуються мінімальних стандартів безпеки міжнародного ланцюга постачання.

З більш детального дослідження зазначених вище документів можна зробити висновок, що розвинені країни світу вибудовують контрольні процедури митних адміністрацій на підставі таких ключових процесів:

Максимальне задіяні технічних засобів під час здійснення контрольних процедур. Наприклад, використання:

- сканерів, відеокамер;

- електронних вагових комплексів для габаритних вантажів;

- систем автоматичного зчитування інформації тощо.

Максимальне використання ІТ під час здійснення митного оформлення. Наприклад, використання:

- застосування електронних митних декларацій;

- підпис документів за допомогою електронного цифрового підпису;

- запровадження «Єдиного вікна» для подання стандартизованої інформації та документів з використанням єдиного пропускного каналу для здійснення контрольних процедур усіма контролюючими органами на кордоні;

- здійснення комунікації між контролюючими органами та підприємствами з використанням електронних сервісів;

- автоматизація деяких процедур з митного оформлення тощо.

Ризикоорієнтований підхід під час здійснення митних процедур та митного контролю. Наприклад, запровадження:

- отримання інформації щодо вантажів, які переміщуються або заплановані до переміщення, з різних джерел (перевізників, імпортерів, експортерів тощо);

- налагодження електронного обміну інформацією в стандартизованому вигляді з іншими країнами (наприклад, за рахунок застосування Конвенції про процедуру спільного транзиту [4] та Нової комп'ютеризованої транзитної системи (NCTS) обмін такою інформацією між 35 країнами світу в режимі on-line);

- розробка та запровадження профілів ризику для аналізу наявної інформації та добору необхідних форм митного контролю.

Митний контроль у формі постмитного аудиту (в тому числі на підставі аналізу ризиків).

Надання спеціальних спрощень надійним та перевіреним підприємствам (наприклад, тим, які відповідають певним критеріям або одержали статус авторизованого економічного оператора (АЕО) відповідно до Митного кодексу ЄС, одержали авторизацію на застосування спеціальних транзитних спрощень відповідно до Конвенції про процедуру спільного транзиту).

Окремої уваги заслуговують процеси, пов'язані з наданням спеціальних спрощень надійним та перевіреним підприємствам, і критерії, яким мають відповідати такі підприємства.

Залежно від виду спеціального спрощення підприємства мають дотримуватися певного переліку з таких критеріїв [стаття 39, 9]:

а) відсутність серйозних або систематичних порушень митного законодавства та правил щодо оподаткування, в тому числі відсутність серйозних порушень кримінального законодавства, пов'язаних з господарською діяльністю підприємства;

б) підтвердження високого рівня контролю за своїми операціями та рухом товарів за допомогою системи обліку комерційних і транспортних операцій, що дає можливість для відповідних форм митного контролю (митний контроль у формі постмитного аудиту);

в) підтверджене добре фінансове становище та платоспроможність підприємства, що дозволяє йому виконувати свої зобов'язання (з урахуванням особливостей типу відповідного бізнесу);

г) підтвердження практичних стандартів компетенції або професійної кваліфікації;

д) підтвердження дотримання належних стандартів безпеки та надійності, які вважаються виконаними, якщо підприємство демонструє, що воно забезпечує безпеку та надійність міжнародного ланцюга постачання товарів, у тому числі процесів з логістики й обробки конкретних видів товарів, процедур добору та контролю за персоналом і своїми бізнес-партнерами.

Таким чином, шляхом запровадження спеціальних спрощень надійним та перевіреним підприємствам розвинені країни світу досягли такого:

Запровадили систему стимулювання дотримання митного та податкового законодавства, а також стимулювання щодо невчинення адміністративно-кримінальних правопорушень в обмін на спеціальні спрощені процедури для підприємств.

Запровадили практику підтвердження надійності системи обліку підприємства під час оцінки відповідності критеріїв та надання авторизації, що дає можливість пересвідчитися у фізичній можливості проведення подальшого контроль у формі постмитного аудиту.

Запровадили практику підтвердження стійкості фінансового становища та платоспроможності підприємства, що мінімізувало ризики несплати зобов'язань з митних та інших податкових платежів у разі їхнього донарахування.

Запровадили практику підвищення компетентності працівників підприємства з питань митної справи і самостійного внутрішнього контролю за дотриманням критеріїв та умов, на підставі яких такому підприємству надано відповідну авторизацію.

Запровадили практику підтвердження стандартів безпеки та надійності міжнародного ланцюга постачання товарів.

Налагодили системний обмін великими масивами даних з підприємствами.

Запровадити більш ефективні методи контролю в умовах обмеженості ресурсів контролюючих органів та відсутності мотивації щодо надмірного розширення штату з боку бізнесу.

Таким чином, світовий досвід показує, що саме за рахунок зміни підходів до процесів здійснення митного контролю та митного оформлення товарів можливо досягти їхньої більшої ефективності, безпечності ланцюгів постачання, а також запровадити систему стимулювання добровільного дотримання митного законодавства країни.

Необхідно зазначити, що в Україні запроваджені, але потребують подальшого удосконалення такі із вищеперелічених ключових процесів, необхідних для ефективного виконання функцій, покладених на систему митних органів:

- ризикоорієнтований підхід під час здійснення митних процедур та митного контролю;

- митний контроль у формі постмитного аудиту (документальні перевірки повноти та своєчасності сплати митних платежів);

- оформлення митних декларацій за принципом «Єдиного вікна».

Міжнародними зобов'язаннями України, наданими відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [11], а також відповідно до Концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику [10], Україною заплановано запровадити інститут АЕО та положення Конвенції про процедуру спільного транзиту, а також приєднатися до NCTS.

Відповідні законопроекти зареєстровані та розглядаються у Верховній Раді України:

Проект Закону України від 27.12.2012 № 7473 «Про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань виконання глави 5 розділу IV Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» [6] щодо АЕО, ухвалений Верховною Радою України 28.02.2019 у першому читанні.

Проект Закону України від 04.02.2019 № 9532 «Про режим спільного транзиту» [7], яким запроваджуються положення Конвенції про процедуру спільного транзиту від 20 травня 1987 року, ухвалений Верховною Радою України 25.04.2019 у першому читанні.

З метою злагодженого планування заходів, спрямованих на приєднання України до Конвенції про процедуру спільного транзиту та NCTS 2018 р. українською стороною було також розроблено, узгоджено з європейською стороною та затверджено Дорожню карту приєднання України до спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ [1].

Також Концептуальними напрямами реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику, передбачені серед іншого такі заходи, що мають безпосередній вплив на ефективність процесів:

- розроблення середньострокової та довгострокової стратегії розвитку і розбудови пунктів пропуску через державний кордон України з метою підвищення їхньої пропускної спроможності та забезпечення здійснення заходів митної безпеки на державному кордоні України; розширення використання інформаційно-телекомунікаційних технологій, автоматизованих засобів зчитування номерів, зважування, сканування, проставляння контрольних відміток, подання інформаційних повідомлень, заяв тощо;

- використання митницею комплексу сучасних оглядових технологій та обладнання в пунктах пропуску, на вантажних терміналах, у морських портах і аеропортах (наприклад, зважування без зупинки транспортного засобу, сканування без відкриття вантажу, інтелектуальне відеоспостереження тощо);

- забезпечення митних лабораторій обладнанням і програмним забезпеченням та удосконалення процедур і методів роботи лабораторій;

- розвиток єдиної автоматизованої інформаційної системи, розгортання нової комп'ютеризованої транзитної системи (NCTS) та інтеграція інформаційно-телекомунікаційних компонентів митниці;

- впровадження подання попередньої інформації та обміну інформацією щодо безпеки поставок з метою аналізу ризиків, пов'язаних з надійністю та безпекою, на підставі кращих світових практик;

- розвиток автоматизованої системи управління ризиками та розширення джерел інформації, які в ній використовуються;

- перегляд та оптимізація застосування систематичних, комплексних, гнучких та послідовних процедур митного контролю на основі аналізу ризиків та подальша автоматизація митних формальностей;

- удосконалення автоматизованої системи митного оформлення товарів, зокрема впровадження модулів ухвалення автоматизованих рішень про виконання митних формальностей;

- запровадження постмитного контролю та підвищення ефективності здійснення постмитного аудиту, яке оцінюватиметься на підставі фактично сплачених податків до державного бюджету, результатів розгляду судових справ та їхніх подальших перспектив.

Підвищення ефективності зовнішньоекономічної діяльності як для бізнесу, так і для системи митних органів прямо пов'язане з переглядом і запровадженням більш надійних та ефективних процесів у системі митних органів країни. Відповідно до світового досвіду переважна більшість таких процесів має бути спрямована на забезпечення безпечного ланцюга постачання та стимулювання добровільного дотримання митного законодавства країни. Такі процеси скорочують витрати ресурсів на здійснення митного оформлення товарів, підвищують прозорість процедур митного контролю та передбачуваність здійснення зовнішньоекономічної діяльності в країні. При цьому адміністративна структура системи митних органів не має на стільки вирішального значення, яке мають надійно налагоджені ключові процеси із забезпечення безпечного ланцюга постачання та ефективних контрольних процедур.

Висновки і пропозиції

Нижче згруповано основні висновки і пропозиції щодо запровадження якісно нових процесів, необхідних для здійснення ключових функцій митних органів в Україні.

Адміністративна будова не є вирішальною для налагодження ключових процесів для ефективної реалізації функцій митних органів.

Гармонізація ключових процесів щодо реалізації функцій митних органів з найбільш розвиненими країнами та основними торговельними партнерами є необхідною передумовою для забезпечення формування безпечних міжнародних ланцюгів постачання товарів і підвищення ефективності використання обмежених ресурсів митних органів для здійснення ними своїх контрольних процедур.

Серед такої гармонізації ключових процесів найважливіше місце займають такі групи процесів:

- процеси, вибудовані на базі пожвавлення обміну інформацією (митниця-митниця, митниця-бізнес), а також на базі взаємного визнання контролюючими адміністраціями (різними відомствами однієї країни та митними адміністраціями різних країн) результатів контролю та наданих авторизацій (дозволів на спеціальні або спрощені процедури);

- процеси, вибудовані на базі більш сучасних ІТ рішень.

Процеси, вибудовані на базі пожвавлення обміну інформацією, а також на базі взаємного визнання контролюючими адміністраціями результатів контролю та наданих авторизацій, у першу чергу, передбачають таке:

- митне оформлення за принципом «Єдиного вікна»;

- запровадження положень Конвенції про процедуру спільного транзиту;

- запровадження інституту АЕО та його взаємне визнання з розвиненими країнами й основними торговельними партнерами.

Процеси, вибудовані на базі ІТ рішень, у першу чергу, передбачають таке:

- інформатизація митної інфраструктури;

- запровадження більш сучасних та нових ІТ рішень для пожвавлення обміну митною та іншою інформацією (наприклад, система «Єдиного вікна», NCTS, нові формати обміну інформацією із сертифікованими АЕО);

- подальший розвиток системи аналізу ризиків та автоматизації митного оформлення.

Лише завдяки запровадженню нових та більш якісних процесів ефективність здійснення митними органами своїх функцій, а також зовнішньоекономічна торгівля країни можуть пожвавитися. Запровадження таких процесів потребує не лише суттєвих законодавчих змін, а і прориву у розвитку ІТ системи митних органів України.

митний торгівля контрольний

Список використаних джерел

1. Дорожня карта приєднання України до спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ / Офіційний веб-сайт Державної фіскальної служби України

2. Конвенція про процедуру спільного транзиту / Офіційний веб-сайт Верховної Ради України (Законодавство)

3. Міжнародна конвенція про спрощення і гармонізацію митних процедур: від 18.05.1973, ратифікована Законом України: від 05.10.2006 № 227-V

4. Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України: Постанова Кабінету Міністрів України: від 06.03.2019 № 227 / Офіційний веб-сайт Кабінету Міністрів України

5. Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України: Постанова Кабінету Міністрів України: від 18.12.2018 № 1200 / Офіційний вебсайт Верховної Ради України (Законодавство)

6. Про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань виконання глави 5 розділу IV Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: проект Закону України: від 27.12.2017 № 7473 / Офіційний веб-сайт Верховної Ради України (Законодавство)

7. Про режим спільного транзиту: проект Закону України: від 04.02.2019 № 9532 / Офіційний веб-сайт Верховної Ради України (Законодавство)

8. Рамкові стандарти безпеки та полегшення світової торгівлі: Резолюція ВМО: від 01.06.2005

9. Регламент Парламенту Європейського Союзу та Ради Європи № 952/2013, що встановлює Митний кодекс Європи (OJ L 269: від 10 жовтня 2013 року) - Regulation (EU) No 952/2013 of the European Parliament and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code OJ L 269, 10.10.2013 / Офіційний веб-сайт законодавства ЄС

10. Про схвалення концептуальних напрямів реформування системи органів, що реалізують державну податкову та митну політику: розпорядження Кабінету Міністрів України: від 27.12.2018 № 1101-р / Офіційний веб-сайт Верховної Ради України (Законодавство)

11. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони / Офіційний веб-сайт Верховної Ради України (Законодавство)

12. EU Customs blueprints

Размещено на Allbest.ru