Функціонування системи митного аудиту в Україні: управлінський аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Функціонування системи митного аудиту в Україні: управлінський аспект

Стаття присвячена питанням побудови організаційних структур управління системою митного аудиту в Україні, її становлення, еволюції та функціонування.

Активізація глобалізаційних процесів зумовили різке зростання зовнішньоекономічної активності як у світі в цілому, так і в Україні. Стрімкий розвиток світової економіки спричиняє збільшення швидкості обігу товарів, послуг, капіталів, робочої сили тощо та супроводжується зростанням обсягів зовнішньої торгівлі. Так, для прикладу, у 2004 р. обсяг імпорту товарів в Україну склав 28996,8 млн. дол. США, а в 2012 р. сягнув 84658,1 млн. дол. США, що у 2,9 рази більше, обсяг експорту товарів у 2004 р. склав 32666,1 млн. дол. США, а в 2012 р. - 68809,8 млн. дол. США, або в 2,1 рази більше [1]. Зовнішньоекономічна діяльність стала однією з головних складових економічного розвитку країни. Разом з тим таке різке збільшення зовнішньоекономічної діяльності зумовлює появу цілого ряду негативних явищ в економіці, які до цього не мали такого високого ступеня ризику: зловживання в сфері зовнішньоекономічної діяльності, ухилення від сплати податків та зборів, заниження митної вартості товарів, низька якість товарів, контрабанда та ін. Поява нових загроз для національної економіки, пов'язаних із операціями у сфері зовнішньоекономічної діяльності, вимагає від держави створення ефективних механізмів їх протидії та усунення. Одним із таких механізмів стало запровадження нової форми митного контролю - митного аудиту. Функціонування митного аудиту стало можливим завдяки прийняттю нової редакції Митного кодексу України, який набув чинності з 1 січня 2004 р., та сприяло пришвидшенню митного оформлення товарів з одного боку, а з іншого - дало змогу здійснювати контроль за ввезеними товарами після їх митного оформлення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Зважаючи на майже десятирічний досвід функціонування системи митного аудиту в Україні, він залишається мало вивченим, що зумовлює необхідність більш ґрунтовного його дослідження, оскільки на сьогодні митний аудит є безальтернативною, новітньою та інноваційною формою контролю за зовнішньоекономічною діяльністю суб'єктів господарювання з боку держави. Загальні питання проведення митного аудиту, а також окремі його особливості висвітлюються Пашком П.В. [3], Івашовою Л.М. [2], Вакульчик О.М., Єдинак Т.С. [4, 5] та ін. Акцентування уваги на питаннях методики проведення митного аудиту, зарубіжного досвіду та його ефективності є досить важливим, проте не вичерпним. Так, поза увагою науковців та практиків залишаються питання управління системою митного аудиту в Україні та побудови ефективних організаційних структур його функціонування, від яких залежить загальна його ефективність.

Постановка завдання. Метою статті є дослідження становлення, розвитку та функціонування організаційних структур управління системою митного аудиту в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Впровадження у вітчизняну практику окремих елементів митного аудиту в світі почало розвиватися після підписання Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур, у якій визначено головні принципи та процедури його здійснення та яка була прийнята 18 травня 1973 р., та стало можливим в Україні після набрання чинності 1 січня 2004 р. нової редакції Митного кодексу України.

Необхідність реалізації положень Митного кодексу України та забезпечення практичного проведення митного аудиту зумовили потребу у створенні спеціальної організаційної структури, яка б відповідала за даний напрям роботи. Так, наприкінці 2003 р. в структурі Державної митної служби України (далі - Держмитслужби) було створено спеціальний підрозділ - Центральне бюро аналізу ризиків та аудиту (далі - ЦБАР). Зважаючи на специфіку та важливість діяльності ЦБАР, у січні 2004 р. йому надано статус Центральної митниці з питань аналізу ризиків і аудиту, що безпосередньо підпорядковується Голові Держмитслужби [6]. В ході реорганізації структури Держмитслужби у 2005 р. ЦБАР увійшло до складу центрального апарату Держмитслужби, набувши статусу окремого департаменту - Департаменту аналізу ризиків і аудиту (далі - ДАР). В той же час ДАР отримав статус регіональної митниці з питань аналізу ризиків, управління ними та аудиту, входячи до єдиної загальнодержавної системи митних органів України [7]. У 2005 р. вперше в кожному митному органі було створено окремий структурний підрозділ - відділ організаційно-контрольної роботи, одним з основних завдань якого стало планування та організація проведення перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності.

Зволікання з боку держави в питанні ратифікації Кіотської конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур негативно вплинули на можливість Держмитслужби дієво та ефективно запроваджувати повноцінні механізми здійснення митного аудиту, що зумовило чергові адміністративно-організаційні зміни в його управлінні. У 2008 р. ДАР двічі піддавався реорганізації: спочатку у Департамент аналітичної роботи та інформаційної розвідки, а потім у Департамент аналітичної роботи та інформаційного моніторингу, на які також покладалося завдання із проведення документальних виїзних (митного аудиту) [8].

У березні 2009 р. Департамент аналітичної роботи та інформаційного моніторингу було ліквідовано, а на його основі створено Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту зі штатною чисельністю 139 чол., визначивши при цьому зону діяльності усю митну територію України [9]. Організаційне та методичне забезпечення проведення митного аудиту покладалося на Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту, а безпосереднє здійснення контрольних заходів покладено на відділи (сектори) контрольно-перевірочної роботи митних органів. Основними завданнями Департаменту було визначено: 1) здiйснення комплексного аналiзу зовнiшньоекономiчних операцiй та товаропотокiв;.2) систематична iнформацiйно-аналiтична робота з аналiзу ризикiв на пiдставi узагальнення iнформацiї; 3) визначення порядку та особливостей застосування митними органами України окремих форм митного контролю товарiв i транспортних засобiв на основi профiлювання ризиків; 4) здiйснення постiйного монiторингу зовнiшньоекономiчних операцiй; 5) забезпечення контролю за дотриманням митного законодавства України учасниками зовнiшньоекономiчних зв'язків шляхом органiзацiї та проведення на пiдприємствах перевiрок системи звiтностi й облiку товарiв та здiйснення камеральних перевiрок цих суб'єктів господарювання; 6) участь у державнiй системi запобiгання та протидiї легалiзацiї доходiв, отриманих злочинним шляхом та ін [9].

Організаційно-функціональна структура управління системою митного аудиту представлена на рис. 1.

Рис. 1. Організаційно-функціональна структура управління системою митного аудиту

економічний митний аудит

Знаковим у функціонуванні системи митного аудиту в Україні став 2011 рік. Набрання чинності Податкового кодексу України дало потужний поштовх до посилення позицій митного аудиту в практиці діяльності митних органів. Так, Податковим кодексом визначено митні органи як контролюючі органи щодо мита, акцизного податку, податку на додану вартість, інших податків, які відповідно до податкового законодавства справляються у разі ввезення (пересилання) товарів і предметів на митну територію України або територію вільної митної зони або вивезення (пересилання) товарів і предметів з митної території України або території вільної митної зони [10]. Цього року було ліквідовано Департамент боротьби з контрабандою, аналізу ризиків та протидії корупції, а частину його повноважень, що стосуються організації та проведення документальних виїзних та невиїзних перевірок суб'єктів ЗЕД, перейшли до Департаменту боротьби з контрабандою, аналізу ризиків та протидії корупції.

З 15 вересня 2011 р. вступила в силу Міжнародна конвенція про спрощення та гармонізацію митних процедур (переглянута Кіотська конвенція), яка дала зелене світло для впровадження усього інструментарію митного аудиту. На виконання положень Конвенції в Україні було прийнято нову редакцію Митного кодексу України, який закріпив та врегулював на законодавчому рівні питання здійснення митного аудиту.

Розвиток та подальше функціонування системи митного аудиту за останні два роки зазнало кардинальних змін. Так, здійснення адміністративної реформи в країні, одним із наслідків якої було створення Міністерства доходів і зборів України (далі - Міндоходів України) шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України, призвело до повного переформатування усієї фіскальної системи в країні, що знайшло своє відображення і на здійсненні митного аудиту.

Першим і ключовим проблемним аспектом створення Міндоходів України є питання визначення повноважень цього міністерства в сфері митного аудиту. На сьогодні, в Україні функціонують два центральних органи виконавчої влади, які займаються питаннями митної політики. Конституцією України на Кабінет Міністрів України покладається обов'язок організації і забезпечення здійснення митної справи, частиною якої є здійснення митного аудиту, шляхом формування та реалізації митної політики. Забезпечення формування та реалізація державної політики в одній чи декількох сферах покладається на відповідні міністерства, або інші центральні органи виконавчої влади. Що ж стосується питання митної політики, то в Україні головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної податкової і митної політики (крім адміністрування податків, зборів, митних платежів та реалізації податкової і митної політики) визначено Міністерство фінансів України [12], а Міндоходів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики [11]. Таким чином, сьогодні неможливо чітко провести межу в питаннях, яке із міністерств повинно розробляти та видавати нормативно-правовові акти щодо питань здійснення митного аудиту.

Якщо до реорганізації митної та податкової служб та створення відповідно Міндоходів України усі повноваження у сфері митної політики належали до Міністерства фінансів, то на сьогодні такого однозначного становища не спостерігається. Такий дуалізм повноважень двох міністерств може в подальшому призводити до суперечностей у здійсненні окремих процедур митного аудиту. Так, наприклад сьогодні діє ряд нормативно-правових актів, які видавалися Міністерством фінансів України, однак повноваження в цих питаннях уже перейшли до Міндоходів України, що спричиняє неможливість внесення змін до таких актів у випадках, коли виникатиме потреба в таких змінах. Єдиним виходом з такої ситуації можливе більш чітке розмежування повноважень між зазначеними міністерства в частині митної політики.

Іншим і не менш важливим аспектом є те, що безпосереднє здійснення митного аудиту перейшло від митниць до інших територіальних органів Міндоходів України, а саме головних управлінь в областях та АР Крим. На сьогодні в системі Міндоходів України функціонує чотири види територіальних органів:

1) територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні органи (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць);

2) митниці,

3) спеціалізовані департаменти та спеціалізовані органи Міндоходів України,

4) державні податкові інспекції [11].

Серед сукупності територіальних органів слід виділити митниці, оскільки саме на них Митним кодексом України покладається завдання із здійснення митної справи на території України. Митна справа розглядається як встановлені порядок і умови переміщення товарів через митний кордон України, їх митний контроль та митне оформлення, застосування механізмів тарифного і нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, справляння митних платежів, ведення митної статистики, обмін митною інформацією, ведення Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності, здійснення відповідно до закону державного контролю нехарчової продукції при її ввезенні на митну територію України, запобігання та протидія контрабанді, боротьба з порушеннями митних правил, організація і забезпечення діяльності органів доходів і зборів та інші заходи, спрямовані на реалізацію державної політики у сфері державної митної справи [13]. Безпосереднє керівництво здійсненням державної митної справи покладається на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, тобто Міндоходів України, в той час як саме на митниці покладається виконання основних завдань, визначених Митних кодексом України. Тобто, ми бачимо, що питання здійснення митного аудиту, який на сьогодні є однією з форм митного контролю, покладається на органи, які відповідно до законодавства не в повній мірі мають повноваження щодо виконання таких функцій.

З метою координації та забезпечення функціонування системи митного аудиту у структурі новоствореного Міністерства доходів і зборів України створено окремий департамент податкового та митного аудиту, діяльність якого координується через одного із заступників міністра (рис. 2).

Рис. 2. Структура Міністерства доходів і зборів України [13]

Основним завданням департаменту податкового та митного аудиту є здійснення контролю за додержанням податкового та митного законодавства, іншого законодавства у випадках, коли здійснення такого контролю покладено на Міндоходів, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків, зборів та інших платежів, установлених законодавством, а також здійснення митного контролю шляхом проведення документальних перевірок.

Сама ж структура департаменту є досить розгалуженою та складається із чотирьох управлінь (Управління податкового аудиту, Управління планування та інформаційного забезпечення, Управління валютного та митного аудиту, Управління перевірок з окремих питань) та Спеціального відділу. Структура Департаменту податкового та митного аудиту Міндоходів України представлено на рис. 3.

економічний митний аудит

Рис. 3. Структура Департаменту податкового та митного аудиту Міністерства доходів і зборів України

Зважаючи на те, що безпосередньо здійсненням митного аудиту в Україні займаються саме територіальні органи Міндоходів України, нами проведено аналіз наявності та структури управлінь митного та податкового аудиту таких територіальних органів.

Порівнявши структуру Департаменту податкового та митного аудиту та управлінь податного та митного аудиту територіальних органів Міндоходів, ми бачимо певну невідповідність між їх структурними елементами, що вочевидь зумовлює неможливість ефективного функціонування системи митного аудиту на місцях. По-перше, не у всіх територіальних органах Міндоходів існують та функціонують підрозділи митного аудиту. Так, повністю відсутнім є управління податкового та митного аудиту в головному управлінні Міндоходів в Івано-Франківській та Миколаївській областях. Що стосується Закарпатської, Київської, Луганської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької, областях та м. Києві, то даних на офіційному сайті щодо структури головних управлінь немає.

По-друге, неоднорідність структури управлінь податкового та митного аудиту на місцях призводить до порушення управлінських зв'язків та зниження ефективності виконання покладених завдань. Як ми бачимо з таблиці, у більшості управлінь відсутні: відділ спеціальних перевірок, відділ супроводження особливо важливих перевірок, відділу контролю митної вартості та митних платежів. У багатьох управліннях відбувається укрупнення структурних підрозділів та комбінування їх завдань і функцій, що призводить до зниження ефективності здійснення митного аудиту. Найбільш повною та цілісною є структура управлінь податкового та митного аудиту у головних управліннях Міндоходів у Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Львівській та Харківській областях, які відповідають тим завданням та функціям, що покладаються на них, та можуть стати взірцем для інших територіальних органів.

Висновки

В ході дослідження ми прийшли до висновку, що вже протягом десяти років відбувається становлення вітчизняної системи митного аудиту, яка зазнала багато змін як в самій організації здійснення митного аудиту, так і управління ним.

Ратифікація Україною у 2011 Міжнародної конвенція про спрощення та гармонізацію митних процедур дало активний поштовх для впровадження повноцінної системи митного аудиту в Україні, головною перепоною на шляху якого є необхідність законодавчого врегулювання даного питання. Невідповідність та неузгодженість норм чинного законодавства стримує розвиток митного аудиту та знижує ефективність його проведення.

Література

економічний митний аудит

1. Географічна структура експорту-імпорту товарів [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://ukrstat.gov.ua.

2. Івашова Л.М. Основи митного постаудиту [Текст] : навч. посіб. / Івашова Л.М., Єдинак Т.С., Єдинак В.Ю.; вступне слово д.е.н. Пашко П.В. - Дніпропетровськ : АМСУ, 2011. - 200 с.

3. Пашко П.В. Митний аудиторський контроль [Електронний ресурс] / П.В. Пашко // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. - 2012. - № 5. - Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum./vknteu/2012_5/9.pdf.

4. Вакульчик О.М. Європейський досвід оцінювання результатів упровадження системи спрощеного митного контролю та якості митного аудиту [Текст] / О.М. Вакульчик, Т.С. Єдинак, К.С. Костюченко. - Вісник Академії митної служби України. - 2012. - № 1(47). - С. 10 - 17. - Сер. “Економіка”.

5. Єдинак Т. Пост митний аудит як фактор забезпечення безпеки країни: зарубіжний досвід та українська перспектива [Текст] / Т. Єдинак, В. Єдинак // Вісник Академії митної служби України. - 2008. - № 4. - С. 70-76. - Сер. “Економіка”.

6. Про затвердження Положення про Центральне бюро аналізу ризиків та аудиту : наказ Держмитслужби України від 02.12.2003 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу :http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1025.5927.0.

Размещено на Allbest.ru