Формування інституцій міжнародного митного співробітництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.713:341.96:339.543

д.ю.н., професор, завідувач кафедри морського та митного права НУ «ОЮА»

Формування інституцій міжнародного митного співробітництва: від Групи Вивчення Європейського Митного Союзу до РМС/ВМО (1947-1953)

Кормич Б.А.

Розвиток міжнародного митного співробітництва на багатосторонній основі в рамках міжнародних міжурядових організацій став однією із важливих тенденцій другої половини XX ст., яка багато в чому обумовила сьогоднішній стан митного права, зокрема його тісну інтегрованість з міжнародно-правовими стандартами. Провідною міжнародною організацією з питань митного співробітництва є Всесвітня Митна Організація (ВМО), яка до 1994 р. використовувала назву «Рада Митного Співробітництва» (РМС).

Питання різних аспектів діяльності ВМО ставали предметом наукових розвідок цілого ряду фахівців в галузі митного та міжнародного права, серед яких К.Г. Борисов, С.С. Жамкочьян, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, А.Н. Козирін, С.С. Сандровський тощо. Але перші етапи створення ВМО та формування основних напрямків її діяльності, на жаль, в науковій літературі розглядаються досить схематично.

Тож метою даної статті є аналіз процесів взаємодії європейських країн в рамках Групи Вивчення Європейського Митного Союзу наприкінці 40-х рр. XX ст., що призвело до створення ВМО та формування підвалин сучасних міжнародно-правових стандартів в митній сфері.

Аналізуючи історію створення ВМО/РМС, слід усвідомлювати, що розбудова цієї міжнародної міжурядової організації є елементом складних процесів лібералізації міжнародної торгівлі, з одного боку, та зародження європейської інтеграції -- з іншого, що відбувалися у другій половині 40-х рр. XX століття.

Схематично окреслюючи передумови створення ВМО, дослідники відзначають два важливі процеси реформування міжнародних економічних відносин, що вплинули як на створення самої ВМО, так і на специфіку її цілей та завдань, особливо на першому етапі функціонування. Всі вони відбувалися в рамках нового, на той час, формату міжнародних економічних відносин окресленого Атлантичною Хартією 1941 р. та Бреттон-Вудською конференцією 1944 р.

Першим таким процесом були переговори в рамках Підготовчого комітету Конференції ООН з торгівлі та зайнятості у 1946 -- 1947 рр. де розглядався проект Хартії щодо створення Міжнародної Торговельної Організації (МТО) та відбулися тарифні переговори, що завершилися підписанням 30 жовтня 1947 р. Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ-47). Значення норм та принципів ГАТТ на практиці вийшло набагато далі питань, врегульованих самою угодою. Адже всі наступні заходи, як в рамках європейської економічної інтеграції, так і в рамках гармонізації митних процедур відбуватимуться з урахуванням положень ГАТТ та будуть спрямовані на розвиток встановлених цією угодою правил.

Другий процес був безпосередньо пов'язаний з післявоєнним відновленням країн Західної Європи на засадах запровадженого США у 1947 р. Плану Маршала та діяльністю Комітету Європейського Економічного Співробітництва (КЄЕС), який фактично виступав інституційним доповненням до цього плану. Так, 12 липня 1947 р. в Парижі розпочала свою роботу Конференція з Європейського Економічного Співробітництва, яка складалася з 48 дипломатів, що представляли 16 західноєвропейських країн.

Дана Конференція була присвячена проблемі прискорення економічної реконструкції та розвитку європейських країн, що постраждали від наслідків війни. При цьому наголошувалося на тому, що Європа в першу чергу, повинна вирішувати це завдання самостійно, але одночасно розраховує і на допомогу США. Вже наступного дня, 13 вересня 1947 р., було запропоновано проект, який передбачав створення спеціальної тимчасової організації -- Комітету Співробітництва, головною функцією якого була «підготовка доповіді щодо європейських можливостей та потреб на найближчі 4 роки. Цей доклад повинен був бути наданий уряду США до 1 вересня 1947 р.» [1].

Рішення про створення КЄЕС було прийнято Конференцією 16 липня 1947 р. [2, 364], у складі КЄЕС передбачалося створення окремих технічних комітетів з питань продовольства та сільського господарства, енергетики, вугілля та сталі і транспорту. Разом з тим, питання розвитку європейської торгівлі були на початку винесені за рамки компетенції КЄЕС.

Але важливим фактором виявилося те, що робота КЄЕС у 1947 р. відбувалася на тлі тарифних переговорів та переговорів щодо Хартії МТО, що відбувалися в Женеві, та які були сфокусовані на питаннях зниження тарифних бар'єрів і одночасного обмеження застосування преференцій. Крім того, зниження торговельних бар'єрів між європейськими країнами було однією з умов отримання допомоги в рамках Плану Маршала.

Ґрунтуючись на матеріалах переговорів МТО/ГАТТ, представники британської делегації на робочій зустрічі КЄЕС 15 серпня 1947 р. виступили із заявою щодо необхідності зниження тарифів між західноєвропейськими країнами, а оскільки положення Хартії МТО забороняли створення нових преференційних зон, в якості інструменту такого зниження було запропоновано створення одного чи декількох митних союзів. Передбачалося, що цей процес займе від п'яти до восьми років, а в рамках попередньої дискусії було окреслено декілька основних позицій щодо даного процесу:

прецедент митного союзу Бенілюксу є особливим у трьох відношеннях: по-перше, тому що рішення було прийнято у сприятливий психологічний момент; по-друге, тому що шлях до цієї ідеї був підготовлений на протязі декількох років; по-третє, тому що проблеми узгодження у випадку Бенілюксу були менш гострими, ніж вони могли б бути у випадку більш широкого митного союзу, що охоплював би декілька більших країн;

постійний вільний рух товарів між членами митного союзу залежить від установлення та забезпечення здорової внутрішньої та зовнішньої фінансової позиції в країнах-членах;

це веде до питання, чи може митний союз в сучасному світі уявлятися інакше, ніж такий, що веде до валютного або навіть повного економічного союзу;

можлива наявність дуже важких технічних труднощів в переговорах щодо спільного тарифу, і однією з необхідних умов Хартії МТО є те, що він не повинен перевищувати середнього рівня тарифів країн-учасниць [3].

З огляду на потребу дослідження зазначеного кола питань вже 23 серпня 1947 р. на розгляд пленарної сесії КЄЕС було внесено пропозицію щодо створення окремої Групи Вивчення Європейського Митного Союзу (European Customs Union Study Group -- ECUSG). Але така пропозиція викликала заперечення з боку цілого ряду країн-членів КЄЕС, зокрема, Норвегія та Швеція наполягали на тому, що питання митного союзу знаходяться поза межами компетенції КЄЕС та пропонували розглядати їх в рамках Європейської Економічної Комісії ООН, як менш політично розділеної інституції [4, 241]. Також окрема думка щодо даного питання існувала серед країн Бенілюксу.

Тим не менш, 12 вересня 1947 р. Міністерство закордонних справ Франції оголосило, що «вивчення митного союзу буде здійснюватися Австрією, Бельгією, Великобританією, Данією, Ірландією, Францією, Грецією, Ісландією, Італією, Люксембургом, Нідерландами, Португалією, Туреччиною, Румунією, а також можливо будуть запрошені інші 10 Східноєвропейських країн, включаючи СРСР» [5]. Згідно з офіційною історією ВМО, саме 12 вересня і прийнято вважати відправною точкою у створенні ECUSG, хоча, насправді, відповідні пропозиції висловлювалися і раніше, а прийняття рішень щодо створення такої групи, як і фактичний початок її роботи, відбулися пізніше.

Таким чином, поступово питання тарифів та співробітництва в митній сфері почали займати одне з центральних місць у діяльності КЄЕС. Остаточна позиція з даного питання була оформлена у представленій 22 вересня 1947 р. Генеральній доповіді Комітету Європейського Економічного співробітництва (Том І), яка була підписана всіма 16 державами-членами та містила низку положень з митних питань [6]. Зокрема, в даній Доповіді наголошувалося на важливості та корисності тарифних переговорів, що відбуваються в Женеві (п. 89) та одночасно підкреслювалося, що КЄЕС «розглядає питання митного союзу як засіб досягнення більш швидкого зниження та остаточної ліквідації тарифів між групами країн» (п. 90). При цьому вказувалося на переваги США, які мають великий внутрішній ринок та на країни Бенілюксу, що сформували митний союз, як повчальний приклад взаємної співпраці в цій сфері.

Також Доповідь містила положення оголошеної раніше заяви МЗС Франції щодо ECUSG. Зокрема вказувалося, що «ніякий митний союз не може повністю та ефективно працювати лише завдяки розчерку пера. Митний союз, особливо між декількома великими та індустріально розвиненими країнами включає складні технічні переговори та узгодження, які можуть бути досягнуті лише через ряд поступових етапів на протязі багатьох років» (п. 92). Саме з метою забезпечення цього поступового процесу і створювалася ECUSG. Зокрема представлені в ній уряди очікували, що ECUSG на протязі трьох місяців з дня свого першого засідання видасть першу доповідь, що описує проблеми, пов'язані із створенням митного союзу та програму дискусій, які буде необхідно провести між країнами, що бажають створити такий союз. Зазначалося, що «такі дискусії, в основному, повинні включати перевірку можливостей встановлення спільного тарифу, оскільки зрозуміло, що така перевірка необхідна попередньо до будь- якого рішення урядів щодо вступу до митного союзу» (п. 97).

Перше засідання ECUSG відбулося 10 -- 14 листопада 1947 р. в Брюсселі на запрошення групи урядів Союзу Бенілюксу. В ньому взяли участь представники Австрії, Бельгії, Данії, Франції, Греції, Ірландії, Ісландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Великобританії, Швейцарії та Туреччини. Крім того, в якості спостерігачів були присутні представники урядів Норвегії, Швеції, а також, в силу особливих економічних відносин з Великобританією, представники Канади, Австралії, Нової Зеландії, Південної Африки та Індії. В рамках даного засідання розглядалися питання поточного стану митного регулювання у країнах учасницях, а також технічні аспекти створення митного союзу [7]. Всього ж на протязі чотирьох років було проведено шість засідань ECUSG, останнє з яких відбулося 24 -- 28 червня 1950 р.

На першому засіданні ECUSG були сформовані її робочі органи -- обрано Голову, Заступника Голови, Генерального Секретаря та створено Генеральний Секретаріат. Першим Головою ECUSG став голландський дипломат, голова делегації Союзу Бенілюксу Дирк Спиренбург (Dirk Pieter Spierenburg), Заступником Голови - представник делегації Люксембургу Альберт Калмс (Albert Calmes), Генеральним Секретарем -- повноважний міністр Бельгії Христіан Бастін (Christian Bastin).

В рамках ECUSG діяли: Економічний комітет, який розглядав питання формування спільної економічної та митної політики в рамках митного союзу та Митний комітет, який був сфокусований на технічних проблемах узгодження митних процедур в рамках майбутнього митного союзу.

З огляду на складність технічних питань, що стояли перед Митним комітетом, було прийнято рішення про формування груп експертів щодо окремих питань. Так, на другій сесії ECUSG (січень -- лютий 1948 р.) було прийнято рішення про створення постійно діючого Митного Бюро, яке фінансувалося урядом

Бельгії та займалося розробкою проекту спільної митної номенклатури. Пізніше перед Митним Бюро були поставлені завдання надати Митному комітету доповіді з питань походження імпортованих товарів, тари та контейнерів, процедур, що повинні застосовуватися щодо змішаних та складних товарів тощо.

Таким чином, у 1948 р. у складі Митного Бюро були сформовані:

тарифний комітет з п'яти осіб, що безпосередньо розробляв товарну номенклатуру;

підкомітет щодо оцінки товарів, на який було покладено завдання вироблення спільного визначення оподатковуваної вартості товарів;

підкомітет з митних процедур, що розглядав питання, пов'язані із безмитним ввезенням товарів та звільненням від сплати мита.

Тим самим, від самого початку був закладений функціональний принцип формування інституційної структури, що надалі використовувався РМС/ВМО.

Після підписання Конвенції щодо заснування Організації Європейської Економічної Співпраці (ОЄЕС) від 16 квітня 1948 р. діяльність ECUSG здійснювалася відповідно до норм ст. 5 цієї Конвенції, яка, зокрема, передбачала, що договірні сторони «продовжать вивчення митного союзу або аналогічних заходів, таких як зони вільної торгівлі... Ті договірні сторони, які вже принципово погодилися на створення митного союзу, в подальшому створять такий союз так швидко, як дозволять обставини» [8].

Слід відзначити, що в діяльності ECUSG із самого початку чітко визначилися два окремих кола питань, в інституційному вимірі представлені Економічним та Митним комітетами. При чому в рамках Економічного комітету рушійними силами виступали Великобританія та Франція, кожна з яких представляла власне бачення митного союзу в його економічному аспекті, що охоплював питання економічного ефекту від ліквідації внутрішніх митних бар'єрів, рівнів зовнішніх тарифних та нетарифних бар'єрів, порядку та процедур прийняття спільних рішень в рамках компетенції майбутнього митного союзу. Діяльність Економічного комітету була припинена після четвертої сесії ECUSG у зв'язку із створенням ОЄЕС, до якої і були передані функції координації програм лібералізації внутрішньо-європейської торгівлі.

В той же час, в аспекті технічних питань створення та застосування спільного митного тарифу, які розглядалися в рамках Митного комітету, роль лідерів взяли на себе представники Бельгії, Нідерландів та Люксембургу, які вже мали досвід вирішення аналогічних проблем в рамках створення Союзу Бенілюксу. При чому у технічних питаннях, на відміну від питань митної політики, учасники ECUSG досить швидко досягли консенсусу щодо основних принципів та засад їх вирішення. Ця позиція була відображена і у формуванні керівних органів ECUSG, і у більшості документів, прийнятих на її засіданнях, де прямо вказувалося на необхідність дослідження досвіду митного союзу Бенілюксу, що почав працювати з 1 січня 1948 р.

Саме досвід формування правових основ митного союзу Бенілюксу дозволив Митному комітету ECUSG вже на першому засіданні визначити основні питання, які необхідно узгодити для створення можливості встановлення спільного зовнішнього митного тарифу. Зокрема, було вказано на необхідність розгляду питань та рекомендацій щодо:

спільної митної номенклатури;

вибору між адвалорною або специфічною ставкою мита;

методу визначення відповідної ставки;

вибору між виключно спільним тарифом або подвійним тарифом;

методу визначення вартості товарів, з якої повинне справлятися мито.

Перша доповідь ECUSG, підготовлена за результатами трьох зустрічей та видана у березні 1948 р., складалася, відповідно до поділу на Економічний та Митний комітети, з двох частин -- Частини І «Природа та мета митного союзу» та Частини ІІ «Необхідні технічні заходи» [9].

В першій частині доповіді було викладено погляди щодо сутності митного союзу, основних аспектів його функціонування та порядку утворення, при чому такий аналіз було здійснено на основі положень відповідних статей Хартії МТО, що на той час розглядалася в рамках Гаванської Конференції ООН з торгівлі та зайнятості.

Друга частина була результатом роботи Митного комітету ECUSG, відповідно до поставлених на першому засіданні питань. Зокрема, до технічних митних питань було віднесено чотири типи: питання, пов'язані із формуванням спільного тарифу, визначення оподатковуваної вартості, встановлення ставок мит, прогресивне скасування мит між країнами-членами (п. 33). При цьому, до проблем, пов'язаних із формуванням спільного митного тарифу, відносилися: встановлення класифікації товарів, вибір між одинарним тарифом або тарифом з двох стовпчиків, встановлення спільної бази оподаткування (п. 34).

У своїй діяльності ECUSG взаємодіяв не лише з Організацією Європейського Економічного Співробітництва, але й із новоствореним Секретаріатом ГАТТ, при чому як шляхом надання інформації про розроблені висновки та пропозиції, так і використовуючи напрацювання, зроблені в рамках переговорів щодо ГАТТ та МТО. Зокрема, на цьому наголошувалося у звіті ECUSG представленому 20 квітня 1950 р. у Секретаріаті ГАТТ [10]. митний міжнародний правовий стандарт

Так, розробка товарної номенклатури здійснювалася на основі Женевської міжнародної номенклатури, запропонованої Лігою Націй у 1931 р. та доповненої під час тарифних переговорів у Женеві у травні 1947 р. Відмінності розробленої ECUSG Брюссельської номенклатури полягали у більшій стандартизації (до секцій та товарних позицій Женевської номенклатури були додані підпозиції) та розвинутій системі правил інтерпретації, з огляду на необхідність застосування в якості спільної номенклатури митного союзу.

Розробка правил визначення митної вартості базувалася на принципах Хартії МТО (ст.ст. 35, 36, 38), але в процесі розвитку цих правил було вирішено низку технічних питань, як то: додавання додаткових витрат, правила конвертації вартості вираженої в різних валютах тощо.

Нарешті, ECUSG послідовно обстоювало запровадження виключно адва- лорних ставок у митні тарифи, з мотивів оптимізації структури тарифів, їх незалежності від економічної ситуації та, найголовніше, спрощення реалізації завдання щодо зниження тарифних бар'єрів, визначеного в рамках ГАТТ.

Разом з тим, вже починаючи з третьої зустрічі ECUSG у березні 1948 р., а також другого етапу Лондонської конференції щодо Німеччини у травні 1948 р. проявилися серйозні розбіжності у підходах до європейської економічної інтеграції між країнами «великої трійки» -- Великобританією, Францією та США. В той же час початок функціонування митного союзу Бенілюксу та досягнуте порозуміння щодо митного союзу між Францією та Італією поставило на порядок денний ідею «Великого Бенілюксу» або «Малого європейського митного союзу» [4, 255]. Це, в свою чергу, поставило питання про пошук нових способів реалізації досягнутих в рамках ECUSG узгоджень щодо технічних митних питань. Адже процедура діяльності ECUSG полягала у створенні доповідей та рекомендацій, які направлялися урядам країн із проханням надати свої коментарі, але дані акти не мали жодної зобов'язальної сили. А можливість затвердження результатів роботи ECUSG у документах щодо створення митного союзу відкладалася на невизначений час. Тож на зустрічі ECUSG у листопаді 1949 р. були висловлені пропозиції щодо підписання країнами-учасницями окремих конвенцій із узгоджених питань.

Проекти конвенцій щодо спільної тарифної номенклатури та спільного визначення митної вартості були узгоджені під час шостої зустрічі ECUSG 24 - 28 липня 1950 р. Крім того, було розглянуто питання надання ECUSG статусу міжнародної організації, в якості консультаційного комітету країн-членів, який надаватиме поради щодо засобів досягнення максимально можливої одноманітності та гармонії у застосуванні запропонованих Конвенцій. Функції такого комітету передбачалося врегулювати окремою Конвенцією, для чого була створена вузька робоча група, в рамках якої і була запропонована концепція та структура нової організації -- Ради Митного Співробітництва.

Урядам країн-учасниць було запропоновано до 11 вересня 1950 р. вирішити питання щодо прийняття розроблених Конвенцій. На цей же день була запланована зустріч ECUSG у Брюсселі разом з групою юристів від країн-членів з метою остаточного опрацювання текстів Конвенцій. А 24 жовтня 1950 р. розпочиналася пленарна сесія ECUSG, яка повинна була рекомендувати Конвенції до підписання [11].

Підписання Конвенції про заснування Ради Митного Співробітництва, разом з Конвенцією по номенклатурі товарів для класифікації в митних тарифах та Конвенцією про оцінку товарів в митних цілях відбулося 15 грудня 1950 р. у Брюсселі. Одночасно був підписаний протокол щодо ECUSG, згідно з яким витрати на цю робочу групу, починаючи із січня 1950 р., повинні були надаватися з бюджету РМС. Конвенція щодо заснування РМС набула чинності 4 листопада 1952 р., а перша сесія нової організації відбулася 26 січня 1953 р. Можна сказати, що фактично ECUSG була інкорпорована у структуру РМС, адже згідно з листом Генерального Секретаря РМС від 3 вересня 1953 р. ECUSG «не припинала свого існування із набуттям чинності Конвенції про заснування РМС, але її діяльність в теперішній час тимчасово призупинена» [12, 518].

Слід зазначити, що у перші роки існування діяльність РМС залишалася орієнтованою на вирішення завдань, поставлених перед ECUSG. Достатньо сказати, що саме на базі Брюссельської товарної номенклатури та Брюссельського визначення вартості був побудований перший Спільний митний тариф ЄЕС. Разом з тим, коли у 1955-56 рр. основні риси європейської економічної інтеграції були узгоджені, почалося як поступове розширення сфери діяльності РМС так і її географічного охоплення. Так, у 1955 р. РМС у співробітництві із Секретаріатом ГАТТ розпочав розробку Митної конвенції щодо карнету E.C.S. щодо комерційних зразків, і у тому ж 1955 р. була відкрита можливість для вступу до РМС країн поза межами Європейського континенту.

Проведений аналіз свідчить, що ефективність будь-яких процесів гармонізації або інтеграції в митній сфері базується на таких принципах, як: прагматичність, функціональність та поступовість. Застосування цих принципів полягає у поетапному вирішенні поточних завдань, які у сукупності створюють правові та інститу- ційні рамки для подальшого розвитку. Цей процес складний та тривалий. Але саме такий шлях забезпечує системний розвиток сучасних інституцій міжнародного співробітництва.

Література

1. Encyclopedia of Public International Law. Vol. 6: Regional Cooperation, Organizations, and Problems focuses on regional organizations, cooperation, and problems, including boundary disputes, membership, and functions of organizations. - Amsterdam: Elsevier Science Publishers, 1983. - 398 p.

2. Milward A. The Reconstruction of Western Europe, 1945-51 / Alan S. Milward. - Berkeley: University of California Press, 1984 - 528 p.

3. European Customs Union Study Group / International Governmental Organization: Constitutional Documents. Volume I. - The Hague: Martinus Nijhoff, 1961. - 1947 p.

Анотація

В статті розглядається діяльність Г рупи Вивчення Європейського Митного Союзу та формування на її основі Всесвітньої Митної Організації. Крім того, визначаються основні напрямки міжнародного митного співробітництва середини XX століття.

Ключові слова: Всесвітня Митна Організація, Митний комітет, митний союз, митне співробітництво, митне право, Брюссельська номенклатура.

В статье рассматривается деятельность Группы Изучения Европейского Таможенного Союза и формирование на ее основе Всемирной Таможенной Организации. Кроме того, определяются основные направления международного таможенного сотрудничества середины XX столетия.

Ключевые слова: Всемирная Таможенная Организация, Таможенный комитет, таможенный союз, таможенное сотрудничество, таможенное право, Брюссельская номенклатура.

The present article provides the analyses of European Customs Union Study Group activities and of the creation on its basis of the World Customs Organization. Besides, the main fields of the international customs cooperation of the middle of 20th century are determined.

The key words: World Customs Organization, Customs Committee, customs union, customs cooperation, customs law, Brussels Nomenclature.

Размещено на Allbest.ru