Управление рисками при таможенном оформлении

Наконец, в 2003 году, под началом Министерства Национальной Безопасности (МНБ) создается Таможенная Пограничная Служба Соединенных Штатов Америки (ТПС США), основной задачей которой является предотвращение любой террористической деятельности на территории государства.

В результате, для создания комплексной системы управления таможенными процессами понадобилось около 20 лет, потрачено свыше

3 млрд. долларов, что, в конечном итоге, позволило ежегодно оформлять более 20 млн. партий товаров. Такой объем был бы невозможным без использования автоматизированной системы таможенного оформления и

таможенного контроля, а также без созданной на ее базе системы управления и анализа рисками.

Система управления рисками (СУР) само по себе явление не новое, оно лишь объединяет некоторые таможенные программы для повышения их общей производительности. Благодаря СУР любой из сотрудников таможни может увидеть, как и насколько результаты его деятельности сказываются на работе его таможни. Однако успешное функционирование СУР требует достаточно высокого уровня надежности и ответственности за каждую проводимую операцию или действие. Среди программ, которые использовали и используют СУР сегодня, можно отметить программу ведения информации по Контрагентам, программу оценки нормативно-правового соответствия и другие подобные программы.

Для внедрения системы анализа и управления рисками в таможенной службе США была создана рабочая группа управления рисками при Центральном аппарате, которая стала полноценно заниматься выявлением и управлением рисками, связанными с процессом соблюдения законодательства.

Национальный целевой центр (НЦЦ) был создан 21 октября 2001 года, спустя некоторое время после событий 11 сентября. С тех пор он стал ведущим отделом борьбы с терроризмом в ТПС США. В настоящее время в НЦЦ работает 60 сотрудников, из которых 46 - эксперты-аналитики.

Национальный целевой центр подчинен Подразделению полевых операций, в его функции входит:

* анализ и оперативный контроль за лицами и внешнеэкономическими операциями в части обеспечения национальной безопасности (контроль за ввозом товаров двойного назначения, оружия массового поражения, въезда на территорию США причастных к терроризму лиц и т.д.);

* осуществление оперативного взаимодействия с федеральными (правоохранительными) органами и другими подразделениями МНБ и ТПС;

* тактическая работа по выявлению рисков национальной безопасности, терроризма;

* формирование указаний и рекомендаций сотрудникам местных таможенных органов.

Работа НЦЦ осуществляется в круглосуточном режиме по двум выделенным направлениям: грузы и физические лица. В НЦЦ присутствуют представители из федеральных органов (ФБР, «Федеральные авиационные маршалы», Министерство энергетики США, Служба транспортной безопасности и т.д.), а также представители из других подразделений ТПС (Таможенной лаборатории, Подразделения разведки и т.д.).

Весь процесс таможенного оформления и таможенного контроля построен на применении системы управления рисками. На центральном уровне осуществляется разработка и контроль за применением моделей рисков по различным направлениям деятельности (стратегическая работа). Для каждой поставки в автоматическом режиме на основе моделей рисков рассчитываются баллы, имеющие несколько уровней: минимальный, возможный и максимальный риск. Специалисты в НЦЦ осуществляют также дополнительный оперативный экспертный контроль над поставками, которым соответствует, возможно, максимальный риск (тактическая работа). Их решения обязательны для сотрудников таможенных органов.

На уровне таможенных органов уполномоченные лица либо специальные группы целеполагания (нацеливания), курируемые НЦЦ, параллельно осуществляют оперативную экспертную оценку (тактическую работу) поставок товаров, которые будут оформляться в данном таможенном органе. Таможенный досмотр осуществляется в объеме 1-5% перемещаемых партий товаров, в зависимости от таможенного органа. Эффективность досмотра составляет около 10%.

Таможенной Пограничной Службой США разработаны и успешно внедрены различные программы, направленные на реализацию управления рисками:

1. Программа сотрудничества с торговым сообществом по борьбе с терроризмом (C-TPAT).

2. Программа безопасности контейнерной транспортировки.

3. Правило 24 часов.

4. Программа SENTRI (the Secure Electronic Network for Travelers Rapid Inspection).

Программа C-TPAT направлена на добровольную инициативу всех участников перевозки товаров содействовать организации безопасности поставки товаров при их ввозе на территорию США. Является развитием действовавших с 1984 года программ Carrier Initiative Program (CIP), Land Border Carrier Initiative Program (LBCIP), Business Anti-Smuggling Coalition (BASC), Americas' Counter Smuggling Initiative (ACSI).

C-TPAT предусматривает совмещение всех четырех элементов, участвующих в перемещении товаров: производитель, перевозчик (экспедитор), импортер и продавец товара на территории США.

Для участников программы C-TPAT устанавливаются 3 уровня безопасности, которые они должны соблюдать и которые контролируются специальными сотрудниками ТПС - специалистами по безопасности цепочек поставок. Для выполнения третьего (высшего) уровня необходимо использовать при перемещении контейнеров специальные устройства, обеспечивающие контроль над вскрытием контейнеров, также обеспечивать отправки из портов, участвующих в программе CSI, иметь безупречную практику таможенного оформления.

C-TPAT имеет подпрограммы, например Free and Secure Trade Initiative (FAST) - при ввозе товаров из Канады и Мексики автомобильным транспортом. В данной подпрограмме участвуют 2300 компаний, 100 тыс. грузовиков, около 10% грузов перемещаются в рамках FAST. Участвующим в FAST выдается регистрационная карточка, а также используется дополнительно трансмиттер для автоматической регистрации транспортного средства.

В соответствии с Программой безопасности контейнерной транспортировки контейнеры, предназначенные для отправки в США, предварительно отбираются сотрудниками ТПС в порту отправления на

основе критериев оценки риска. В этой программе принимают участие 32 крупных международных порта, в том числе Антверпен и Зеебрюгге (Бельгия), Гавр (Франция), Бремерхавен и Гамбург (Германия), Пирей (Греция), Специя, Генуя, Неаполь, Gioia Tauro и Ливорно (Италия), Роттердам (Нидерланды), Альхесирас (Испания), Гетеборг (Швеция), Феликстоу, Тилбери и Саутгемптон (Великобритания). В данных портах присутствуют сотрудники ТПС, которые обеспечивают дополнительный контроль за помещаемыми грузами в контейнеры.

Правило 24 часов является законодательно регламентированной обязанностью лица, занимающегося перевозкой грузов, представить информацию в электронном виде из транспортных и сопроводительных документов в ТПС за 24 часа до погрузки контейнера на борт морского судна (43% товаров на сумму 600 млрд. долл. США, возятся морским транспортом; из них 66% в контейнерах). Аналогичные правила действуют при перемещении товаров, другими видами транспортных средств: для автомобилей за 1-2 часа до пересечения границы, для авиа - за 1 час. Ежедневно в ТПС поступает предварительная информация о 310 тыс. поставках.

Программа SENTRI предполагает предварительное представление сведений о физическом лице и проверку этих сведений ТПС. В дальнейшем выдаваемая регистрационная карточка используется для ускоренной идентификации лица. Наряду с этим на лобовом стекле автомобиля устанавливается трансмиттер для автоматической регистрации сотрудником таможни транспортного средства и физического лица.

Таможенная служба США в состоянии представить полный перечень данных об импортных товарах в режиме реального времени. Компьютерная система готова не только самостоятельно принимать исчерпывающую информацию иным государственным органам.

В автоматическом режиме оформляется 98% внешнеторговых грузов. Скорость принятия решения исчисляется секундами. В настоящее время автоматизированная система обладает третьей по величине в мире базой данных, позволяет осуществлять таможенный контроль и оформления полностью в автоматизированном режиме без участия должностного лица таможенного органа.

Создана уникальная компьютерная телекоммуникационная система Automated Commercial System (ACS), которая связала свыше 2300 субъектов внешнеторговой деятельности и структур, ее обеспечивающих. Используются около 200 различных компьютерных подсистем, имеются 800 баз данных.

Основными критериями для использования такой процедуры является:

- получатель готов к производству таможенного оформления в пункте пропуска;

- у участника ВЭД не менее 50 отправок в год;

- получатель не должен иметь проблемы с другими контролирующими органами и должен демонстрировать надежность при транспортировке товаров в США;

- должна быть повторяемость характеристик ввозимых товаров (номенклатура, страна происхождения, таможенная стоимость).

При данной системе применяется специальный штрих код, содержащий основные сведения о товарах и получателе товаров. Штрих код формируется, как правило, таможенным брокером и наносится на инвойс. В пункте пропуска перевозчик или уполномоченное лицо импортера представляет инвойс со штрих кодом, а также иные товаросопроводительные документы. Сотрудник таможенного органа сканирует штрих код в компьютерную систему таможенной службы США. Компьютерная система расшифровывает код и производит сравнение с данными, предварительно внесенными таможенным брокером в систему. При этом также осуществляется проверка с критериями (свыше сорока критериев, по которым товар или импортер относятся к группам риска). После чего принимается решение о выпуске товаров. Время, необходимое для проверки, составляет 5-10 секунд.

На вооружении ТПС США состоят различные автоматизированные информационные системы, применяемые с целью реализации системы управления рисками. К ним относятся:

Автоматическая коммерческая система Automated Commercial System (ACS) - обеспечивает взаимодействие декларанта и таможенных органов при таможенном оформлении, в том числе и при представлении предварительной информации. На сегодняшний день ТПС осуществлена модернизация ACS и создана Automated Commercial Environment (ACE), на что было затрачено 1,2 млрд. долл. США.

Автоматическая система целепологания - Automated Targeting System (ATS) - обеспечивает автоматический анализ рисков и доведение результатов для сотрудников на местах.

При осуществлении экспортного контроля применяется Автоматическая экспортная система - Automated Export System (AES) - используемая совместно с Государственным департаментом США и Министерством торговли США, содержащая сведения за выданными лицензиями на вывоз товаров, а также по вывозимым товарам стоимостью больше 2,5 тыс. долл. США. ACS, ATS и AES взаимодействуют между собой и используются на всех уровнях ТПС.

Информационная система построена на web-технологии на базе т.н. «тонкого» клиента. У всех таможенных органов имеется постоянный доступ к автоматическим системам.

Основным, применяемым в НЦЦ программным средством является ATS, которое используется как единый инструмент для выявления рисков, связанных с нелегальным перемещением товаров и технологий, используемых при создании оружия массового поражения и средств его доставки, наркотиков, терроризмом и экономическими преступлениями.

На базе НЦЦ два раза в год собираются Комитеты для рассмотрения, внесения корректировок в т.н. «модели рисков» в части экономических правонарушений. В Комитеты входят специалисты из Центров стратегии торговли (Strategic Trade Centers), Подразделения стратегии торговли (Office of Strategic Trade), сотрудники из таможенных органов, специалисты по импорту. По результатам работы Комитетов осуществляется корректировка или отмена моделей рисков.

Модели предусматривают анализ всех элементов цепочки поставки: отправитель, перевозчик, экспедитор, получатель, контрактодержатель, товар, маршрут и т.д. Главная цель - разработка методик обработки информации по автоматическому выявлению рисков и их оценки (система суммирования баллов). Используется 3700 правил (индикаторов) выявления рисков. Выбор правил, а также присваивание баллов для оценки риска осуществляется на основе экспертной оценки. Разработанная или скорректированная модель риска вносится в ATS для последующей автоматической обработки информации.

Система управления и анализа рисками комплексно включает четыре элемента:

1. Формирование базы данных и сбор информации.

2. Анализ и оценка рисков.

3. Проведение мероприятий по снижению рисков.

4. Контроль и доклад.

После сбора данных следующим шагом является анализ и определение схожих при несоблюдении законов. Анализ хронологической информации и тенденций, а также применения дифференцированного подхода к значимости того или иного товара, позволяет сконцентрировать свои усилия на области наибольшего потенциального риска.

Если информация указывает на наличие проблемы, то принимаются к учету следующие факты: значимость проблемы; количество вовлеченных таможенных органов; стоимость и объем поставок; количество задействованных предприятий; законы и правила, которые могут быть нарушены; коммерческие убытки; привлечение иных таможенных органов; единичность нарушения или типовое нарушение; анализ принятых ранее решений.

Определены две ключевые, с точки зрения контроля, категории товаров: товары, которые чувствительны для интересов государства; товары, которые менее интересуют таможенную службу США. Селекция по категориям товаров, а также определение значимости видов нарушений служит для принятия одного из следующих решений, включает следующие этапы:

1) пропуск товаров (согласно концепции таможенной службы - это те товары, в отношении которых при производстве компьютерного контроля не возникло вопросов);

2) проведение документального контроля (требуется, если при ввозе товаров не представлены какие-либо документы);

3) проведение досмотра (применяется крайне редко, в отношении 1-2 % товаров).

В процессе анализа должны быть выявлены причины риска, выработаны соответствующие меры и выделены ресурсы для устранения ситуации риска. При выделении ресурсов принимаются к сведению такие факторы, как возможности и степень подготовки сотрудников, затраты и меры исполнения.

Этап оценки рисков включает: применение автоматизированных систем; определение значимости нарушений; выявление категорий рисков; использование принудительных мер; действия таможенной инспекции.

После того как определены и реализованы конкретные меры, результаты контролируются и поступают в банк данных программы процесса управлением рисками. Возврат информации в банк данных программы процесса управлением рисками создает условия для обратной связи, которая может использоваться на любом этапе. Смена приоритетов рисков потребует новых подходов на этапе оценки и анализа рисков.

План выполнения принудительных мер формируется на один год. К концу года проводится подробная оценка прогресса. Полученные результаты учитываются при составлении плана на следующий год.

Доклад к Конгрессу США составляется с целью обеспечить объективную оценку и определить степень выполнения законодательства. Данные этого доклада представляют основу для разработки новых подходов в целях максимального увеличения эффективности работы таможенной службы.

Послеоперационный контроль проводится для определения того, насколько меры воздействия на импортера дали желательный результат. Послеоперационный контроль проводится после того, как все мероприятия выполнены, прошло достаточно времени, и было осуществлено значительное количество сделок.

Согласно Стратегическому Плану ТПС США, в течение ближайших 4 лет (2010-2014 гг.) должен измениться подход к деятельности и операциям, проводимым ТПС. Офицеры и агенты ТПС получат возможность поддерживать безопасность и экономическое состояние государства на более высоком уровне, используя для этого специальные информацию и технологии для защиты воздушного, морского и сухопутного пространств США от терроризма и других угроз.

Принцип выборочности таможенного контроля, в основе которого лежит применение системы управления рисками (далее - СУР), провозглашается сегодня одним из основополагающих принципов в Таможенном кодексе Таможенного союза (далее - ТС). Однако, используемые российскими, белорусскими и казахстанскими коллегами методология и способы выявления риска все еще далеки от совершенства. Очевидно, существует необходимость выстраивания СУР в новых условиях функционирования ТС, поэтому необходимым представляется изучение фундаментального передового опыта в данной области.

Основополагающей теоретической базой применения СУР всеми передовыми таможенными службами мира сегодня признан международный стандарт ИСО 31000:2009, разработанный таможенными службами Австралии и Новой Зеландии. Таким образом, австралийская таможенная служба фактически является общепризнанным лидером не только в области внедрения СУР в систему таможенного контроля, но и в рамках стандартизации процедур управления рисками. На сегодняшний день все международные стандарты в области применения таможенной СУР основаны на опыте работы австралийских таможенников, что делает таможенную службу «зеленого континента» уникальной и выделяет среди остальных структур аналогичной компетенции.

По оценкам многих экспертов, австралийская Таможенная и Пограничная служба (ACBPS, Australian Customs and Border Protection Service) (далее - Служба) являет собой пример одной из лучших в мире структур подобной компетенции [1; 2]. А изучение материалов зарубежных источников по вопросам организации СУР в таможенной службе Австралии означает фактически рассмотрение передового опыта формирования СУР как основы организации выборочного таможенного контроля, что неизменно важно для последующего учета при модернизации существующей СУР Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана.

Управление рисками в процессе деятельности австралийской Таможенной и Пограничной службы включает четко определенные мероприятия, которые при их последовательной реализации поддерживают оптимальный процесс принятия решений путем углубленного понимания рисков и их воздействия на внешнеторговый оборот. Важно отметить, что именно Правительство Австралии первым в мире в 1996 году осознало важность применения СУР на общегосударственном уровне с целью упрощения и повышения эффективности деятельности всех государственных структур, в том числе выявления проблемных полей, их оперативного устранения, а также недопущения подобных ситуаций в дальнейшем наряду с сокращением государственных затрат на эти цели /3/.

Непосредственное применение СУР на отдельных таможенных постах в Австралии началось еще раньше, в 1994 году, однако ее повсеместное внедрение в работу Службы датируется 1996 годом. Основу заложил общий австралийско-новозеландский стандарт AS/NZS (Australian Standard/New Zealand Standard) 4360:1994 /5/, впоследствии включенный в Рекомендации по риск-менеджменту, а также отраженный в главе 6 пересмотренной Киотской конвенции (ред. 1999 года).

Внедрение принципов СУР внесло существенные изменения в работу Таможенной и Пограничной службы, значительно повысив эффективность досмотра, - такова общая точка зрения специалистов Департамента аудита при Правительстве Австралии (ANAO, Australian National Audit Office). Департамент является правительственным органом, которому подотчетны около 300 государственных и индивидуальных предпринимательских образований, так или иначе применяющих СУР в своей деятельности. Именно данный Департамент внес наибольший вклад во внедрение СУР в деятельность Таможенной и Пограничной службы Австралии /7/.

Понимая важность правильного определения контекста, в рамках которого будет реализовываться СУР, в 1996 году была проведена реструктуризация девяти ключевых для ВЭД Австралии областей хозяйствования, в том числе в сфере нефтяной промышленности, табачного производства, торговли необлагаемыми пошлинами товарами, текстильной продукцией, транспортными средствами, а также в области общих вопросов содействия международному бизнесу. Для каждой изданных областей предусматривалось четыре типовых направления накопления информации с целью применения СУР:

? подробное изучение статистики товарооборота в каждой области, с выявлением 50 крупнейших участников ВЭД;

? ведение единого национального реестра рисков и реестра рисков в каждой области, включающего оценки вероятностей рисковых ситуаций и значимости их ущерба для государства в случае их реализации, а также оценку их приоритетов в каждой области;

? постоянная актуализация национального профиля риска (National risk profile), содержащего профили риска для каждого из частных рисков;

? разработка правил принятия мер по оптимизации рисков в каждой области /8/.

Из широкого разнообразия рисков Служба сформировала одиннадцать наиболее важных сфер риск-наблюдения (border risks), в том числе: морская безопасность, незаконный отлов рыбы иностранными судами, терроризм, занижение таможенной стоимости и др. /9/

В целях определения приоритетов, а также более тщательного анализа каждой из областей хозяйствования в августе 1996 года на базе таможенной службы были учреждены Национальные бизнес-центры (NBC, National Business Centre). Предметом их деятельности стала координация действий таможенной службы в рамках каждой области, анализ и мониторинг динамики товарооборота, а также участие в разработке Национальной концепции развития таможенной службы /10/.

Необходимо отметить, что процесс внедрения СУР в австралийской таможенной службе сопровождался и соответствующими организационно-структурными изменениями, в частности, был создан Отдел гармонизации торговли (CCO, the Commercial Compliance Office). Основной задачей отдела стала координация разработки, мониторинга и рассмотрения национальных стратегий и стандартов таможенного контроля /11/. Важным шагом в становлении СУР в таможенной службе Австралии стало принятие в 2003 году Рамочных принципов бизнес- планирования и текущей деятельности на таможне (CBPPF, the Customs Business Planning and Performance Framework) с целью согласования вопросов управления рисками и бизнес-планирования на уровне отдельного предприятия, корпорации и отрасли в целом. В любом случае при анализе рисков австралийская таможенная служба рассматривает возможности оказания содействия участнику ВЭД исходя из его торговых потребностей, и обеспечивает доступ к необходимой информации по лицам, грузам и отраслям через основные связи с импортерами, экспортерами, таможенными брокерами, перевозчиками, другими государствами и иными задействованными сторонами /12/.

На сегодняшний момент, характеризуя законодательную основу применения СУР в таможенной службе страны, можно отметить, что австралийская таможенная служба является не только активным участником международных соглашений в области риск-менеджмента, но и выступает инициатором нововведений в рамках совершенствования применения СУР. Австралийская таможенная служба участвует в различных семинарах, целью которых является обмен опытом в рамках Таможенной организации Океании (OCO, Oceania customs organization), Исполнительного комитета ВТамО, Форума тихоокеанских островов (PIF, Pacific Islands Forum) [13]. В рамках мониторинга и информационного обмена Австралия сотрудничала с Кореей и Японией, а также своим ближайшим соседом - Новой Зеландией, являющейся ее важнейшим партнером и сотрудником в области риск-менеджмента. Результатом данного обмена стал уже упомянутый общий австралийско-новозеландский стандарт 4360 AS/NZS ISO 31000:2009, заложивший «фундамент» современной международной методологии выявления риска в таможенных службах всего мира.

Таможенная и Пограничная служба Австралии является единым органом исполнительной власти и находится в непосредственном подчинении Министерства внутренних дел (MoHA, Ministry of Home Affairs) /14/. Структурным подразделением, ответственным непосредственно за реализацию СУР, является Департамент совместных действий (DoCO, Department of Corporate Operations), само название которого подчеркивает многогранность и взаимоинтеграцию деятельности его сотрудников не только с другими организационными элементами в составе таможенной службы, но и с иными, внешними структурами. Например, в процессе выявления риска Служба консультируется в Министерстве обороны (DoD, Department of Defense) для поддержки и информационного обмена по вопросам, касающимся оборонной промышленности, и сотрудничает с основными экспортерами в условиях их информирования о текущей ситуации в регулировании ВЭД в соответствующей области хозяйствования /15/.

При этом управление рисками в деятельности Службы включает единые для всех инстанций стандартизованные мероприятия, которые (при их последовательной реализации) поддерживают оптимальный процесс принятия решений (risk treatment) путем углубленного понимания рисков и их воздействия на внешнеторговый оборот. Для выявления рисков используется соответствующая инфраструктура информационно-коммуникационных технологий для обеспечения автоматизированной обработки данных и оформления, а также привлекаются непосредственные свидетели нарушений требований таможенного законодательства.

При таможенном контроле используются Автоматизированная информационная система (ACIS, Automated Customs Information System) и Интегрированная грузовая система (ICS, Integrated Cargo System). Программным продуктом, обращающимся к данной системе, является Customs Connect Facility (CCF) /16/, уникальная разработка Службы совместно с компанией ImpexDocs /17/. В кратчайшие сроки и с минимальными затратами она обеспечивает доступ к информации об участнике ВЭД и отрасли, в пределах которой он осуществляет свою деятельность, с использованием источников таможенных служб государств, гражданином которых является привлекающий внимание субъект.

На сегодняшний момент, характеризуя законодательную базу применения СУР, можно отметить, что австралийская таможенная служба является не только активным участником международных соглашений в области риск-менеджмента, но и выступает инициатором нововведений в рамках совершенствования применения СУР. Так, например, риск-менеджмент включен в Концепцию развития таможенных органов Австралии до 2015 года (CDP, Customs Development Program). Перспективой развития СУР названа разработка усовершенствованной «точечной» СУР (EBRM, Entity-based risk management system). Содержание этой модернизации занимает одну из важнейших статей Концепции.

Австралийская таможенная служба прилагает все усилия для того, чтобы не только соответствовать веяниям сегодняшнего дня, но и предвидеть дальнейшие тренды развития глобализирующейся торговли, закладывать на перспективу их основное содержание в принципы таможенного обслуживания, которые в дальнейшем становятся стандартом для международной сферы таможенного администрирования, одновременно защищая и способствуя развитию полезных мирохозяйственных связей. Именно это и делает ее одной из лучших в мире.

2.2 Анализ применения системы управления рисками при таможенном оформлении и контроле товаров и транспортных средств

Система анализа и управления рисками, на которой строится администрирование любого бизнес-процесса, заключается в определении приоритетных и ключевых направлений деятельности и соответствующего распределения имеющихся ресурсов. Сегодня, в соответствии со стандартами Конвенции Киото, управление рисками в таможенной службе - это базисный принцип современных методов таможенного контроля, который позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая при этом эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеторговой деятельности от излишнего бюрократического контроля.

Базовым международными нормами, определяющим принципы и основные направления деятельности таможенных органов в области управления рисками, являются стандартные правила Главы 6 «Таможенный контроль» и других глав Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото), в редакции 26 июня 1999 года. Основные положения и рекомендации Конвенции Киото в области управления рисками в графическом виде можно представить в виде схемы на рисунке 1.

Система анализа и управления рисками, на которой строится администрирование любого бизнес-процесса, заключается в определении приоритетных и ключевых направлений деятельности и соответствующего распределения имеющихся ресурсов. Сегодня, в соответствии со стандартами Конвенции Киото, управление рисками в таможенной службе - это базисный принцип современных методов таможенного контроля, который позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая при этом эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеторговой деятельности от излишнего бюрократического контроля.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Графическая схема основных положений и рекомендаций Конвенции Киото в области управления рисками

В Российской Федерации основные понятия и принципы управления рисками в сфере таможенного регулирования нашли свое нормативное закрепление в веденной в действие с 1 января 2004 года новой редакции Таможенного кодекса РФ. В названном кодексе, в статье 358 «Принципы таможенного контроля», определены основные аспекты таможенного контроля в его обновленном значении, а также установлены общие начала управления рисками, которая ранее не имела правовой регламентации.

Необходимо отметить, что понятие риск, ранее, не имея правового закрепления, использовалось в таможенных органах России. Указанный термин нашел свое отражение в названии и тексте Приказа ГТК России от 08.05.2002 № 465 «Об утверждении Положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска». Однако, в то время, понятие «риск» было еще обособленным и не носило системного характера, так как не существовало основной идеи, концепции, связывающей его содержание с процессами управления рисками и, соответственно, не имела законченного правового смысла.

Объемы товарооборота XXI века многократно превышают возможности самых развитых, опытных и технически оснащенных таможенных служб мира и попытка осуществлять всеобъемлющий, тотальный контроль в отношении всех товаров, перемещаемых через границу, привела бы к параличу внешней торговли и, как следствие, к катастрофическим последствиям для мировой экономики.

Учитывая указанные обстоятельства таможенные службы, как правило, осуществляют таможенный контроль на основе принципа выборочности. Соответствующий принцип был закреплен и в правовых нормах Таможенного кодекса РФ 1993 года. При этом законодатель не установил конкретного правового механизма осуществления необходимой выборки объектов целенаправленного таможенного контроля. В частности, не были формализованы ни основания для выявления приоритетных областей таможенного контроля, ни порядок определения таких оснований. Указанные правовые пробелы были учтены в новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации 2003года, с учетом соответствующих положений стандартных правил Конвенции Киото.

В соответствии с п.1 ст. 358 Таможенного кодекса Российской Федерации при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются лишь теми формами таможенного контроля, которые достаточны для соблюдения таможенного законодательства РФ. Данный принцип в полной мере соответствует стандартному правилу 6.2 названной Конвенции, согласно которому таможенные органы ограничиваются минимумом, необходимым для соблюдения таможенного законодательства.

Применение системы управления рисками в таможенной сфере отечественный законодатель связывает (п. 2 ст. 358 ТК РФ) с возможностью решения таких задач, как предотвращение нарушений таможенного законодательства РФ, характеризующихся:

- устойчивым характером;

- уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;

- наличием угрозы конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей;

- наличием угрозы для других важных интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.

В этой связи причины пересмотра тактики осуществления таможенного контроля графически можно представить в следующем виде:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Причины пересмотра тактики осуществления таможенного контроля

Правовая природа системы управления рисками основывается на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. Перечень таких признаков может быть чрезвычайно широким. В него включаются любые показатели, которые, по мнению таможенных органов, обычно свидетельствуют о совершаемом правонарушении. Следует заметить, что до принятия Таможенного кодекса РФ 2003г. одним из основных инструментов должностного лица таможенного органа при осуществлении таможенного контроля была его интуиция и личный профессиональный опыт.

В развитие правовых норм статьи 358 Таможенного кодекса РФ Председателем ГТК России 26.09.2003 был издан приказ № 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации».

Названная Концепция содержит основные понятия, применяемые системой управления рисками, ее элементы, основные задачи, принципы построения, а также, что немаловажно, цель и предпосылки ее разработки. Анализ данной Концепции показывает, что ее положения соответствуют положениям Конвенции Киото, идентичными являются и используемые определения.

Указанная Концепция определяет следующие основные задачи системы управления рисками:

- создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование системы управления рисками;

- разработку методик (программ) по выявлению рисков;

- определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

- выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;

- оценку возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;

- определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

- разработку и применение методик оценки эффективности применяемых мер;

- разработку и практическую реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

- контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;

- оценку эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;

- накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля.

Базовые принципы управления рисками, содержащиеся в Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации и принятых ФТС России в ее развитие нормативных актах, сформулированы следующим образом:

- принцип целевой направленности, заключающийся в подчинении всех задач таможенной службы и способов их решения в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ;

- принцип целостности, заключающийся в разработке и использовании структурными подразделениями ФТС России функциональных подсистем управления рисками, как элементов единой системы таможенной службы России;

- принцип информационного единства, заключающийся в совместимости информационных источников и единых подходов к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации, как по вертикали, так и по горизонтали, на всех уровнях таможенного администрирования (ФТС России, РТУ, таможня, таможенный пост);

- принцип законности, заключающийся в соответствии принимаемых мер по предотвращению или минимизации рисков действующему законодательству Российской Федерации;

- принцип единства управления рисками, заключающийся в определении единых подходов к принятию управленческих решений по принимаемым мерам по предотвращению или минимизации рисков.

Основываясь на указанных принципах, система управления рисками предназначена обеспечить организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе принципа выборочности, что позволит таможенным органам:

- сосредоточить внимание на наиболее важных и приоритетных направлениях работы и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся ресурсов;

- увеличивать возможности по выявлению и прогнозированию нарушений таможенного законодательства РФ;

- оказывать благоприятные условия лицам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законодательство РФ;

- ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

- сформировать единое информационное обеспечение функциональных подсистем управления рисками структурных подразделений ФТС России и объединить их в единую систему таможенной службы РФ.

Графически основные элементы системы управления рисками можно представить в следующем виде:



Рис. 3. Взаимодействие элементов системы управления рисками

Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:

- совокупности условий и факторов, влияющих на риски;

- таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;

- объектов анализа;

- критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.);

- индикаторов риска (граничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвращению или минимизации рисков);

- оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.

Анализ рисков - это определенный комплексный подход к решению любой проблемы, совокупность действий, общая методика, позволяющая наиболее оптимально использовать имеющиеся ресурсы в любой области. Анализ рисков в таможенном деле - это мероприятие, позволяющее организовать эффективный, централизованный и единообразный таможенный контроль на всей территории, привести его к сравнимым результатам/11/.

«Анализ рисков» применительно к таможенной сфере является первой частью трехступенчатого процесса, включающего еще проведение досмотров и оценку результатов контроля.

Целью анализа является:

- создание условий для того, чтобы большая часть товаропотока беспрепятственно пересекала границы;

- в то же время обеспечить уплату таможенных платежей;

- обеспечение интересов участников ВЭД (торгово-политические мероприятия, защита потребителя, защита культурного наследия и окружающей среды);

- обеспечение соблюдения налогового законодательства и предписаний в области статистики.

Выделяют следующие этапы проведения анализа риска:

1) Выявление области риска

Например, группа или тип участников ВЭД (состав, область деятельности, репутация, платежеспособность).

2) Исследование рисков

Предусматривается конечная цель. Например: контрабанда, уклонение от таможенного контроля, нарушение запретов и ограничений, неполная уплата пошлин и налогов.

3)Установление индикаторов риска

Они бывают следующих типов:

- индикаторы риска, относящиеся к товарам - количество товара, таможенная стоимость, страна происхождения, товарная классификация и др

- индикаторы риска, относящиеся к участникам ВЭД:

4) Оценка риска.

Предусматривается вероятность совершения правонарушения или преступления. Оценка может проводиться:

- путем установления высокой, средней и низкой степени риска;

- присвоения числовых значений (1,2, …, n,) различными степенями риска;

- специфические обозначения.

5) Составление профиля рисков.

Профиль рисков включает в себя следующие элементы:

- описание области риска;

- исследование и оценка риска и его индикаторов;

- необходимые меры по контролю;

- время проведения контроля;

- результаты контроля;

- оценка проведенных мероприятий.

Конечным результатом является разработка соответствующей процедуры контроля (например: отбор товара для дополнительной проверки документов, определяющих его происхождение), конкретных технологий контроля, исходя из имеющихся ресурсов по кадрам, технике, программному обеспечению и т.д. Далее контроль концентрируется в так называемых «областях риска», где совершение правонарушений наиболее вероятно[15].

Степень значимости того или иного риска, частота возможности совершения определенной группы правонарушений определяются исходя из данных таможенной статистики, с учетом сложившейся на данный момент экономической ситуации.

Анализ и управление рисками основывается на информации. На начальном этапе информация представляет собой необработанные данные, еще не подвергавшиеся анализу. После того как информация будет проанализирована в целях установления тенденций, или в случае если она была добыта специфическим образом - проверена и использована в определенной ситуации, она называется сведениями.

Сведения можно классифицировать следующим образом/13/:

- оперативные сведения (ориентировки) - информация, на основании которой необходимо немедленное вмешательство без ее дополнительных проверок и дальнейшего расследования;

- тактические сведения - проанализированная информация для обеспечения мер по контролю, планированию и проведению оперативно-розыскных мероприятий, относящаяся к товаропотокам, средствам доставки и участникам ВЭД (перевозчикам, владельцам складов временного хранения, организациям);

- стратегические сведения - структурированная информация о методах и общих тенденциях, размещенная в специальных базах данных.

Важнейшее место в указанных видах сведений занимают оперативные ориентировки. Фактический анализ риска представляет собой развитие анализа оперативной обстановки с учетом динамически меняющихся факторов и воздействием на них. Факторами риска для проведения анализа могут являться:

- данные о юридических и физических лицах, совершивших правонарушения при перемещении товаров через таможенную границу РФ;

- таможенное законодательство и таможенные документы;

- география грузопотоков;

- товары (не типичный для страны-экспортера груз, определенная товарная группа товаров, несезонный товар и т.п.);

- транспортные средства, контейнеры;

- недавно образованная фирма-отправитель/получатель;

- таможенная стоимость;

- страна отправления, с которой связано наибольшее количество нарушений.

Изучение проблем управления и анализа рисками говорит о необходимом совершенствовании, нововведении в работе таможенных органов. И таким нововведением может явиться эффективное использование информационных систем. Это объясняется тем, что с помощью информационных систем становится возможным осуществлять анализы риска и более правильно и оперативно принимать решения/15/.

Информационная система управления рисками (ИСУР) представляет собой метод по улучшению таможенного контроля. Его цель заключается в том, чтобы в интересах более высокой эффективности работы таможенной службы проводить контроль в тех случаях, когда угроза возникновения нарушений или контрабанды является выше среднего.

АИСТ-РТ - комплексная распределенная автоматизированная информационная система, которая обслуживает все этапы таможенного оформления на уровне поста, таможни и РТУ. При этом АИСТ-РТ является как вертикально, так и горизонтально распределенной системой. Разделение вертикальных уровней системы делает возможным фактическое распределение компетенции по управлению, контролю и решению задач внутри организации. Горизонтальные же связи системы позволяют назвать ее не только административным, но территориальным распределенным комплексом, действующим в целом регионе страны/13/.

При этом необходимо учитывать следующие требования:

- все операции по анализу риска должны протоколироваться;

- информация должна поступать в режиме реального времени;

- дальнейшее таможенное оформление должно разрешаться только после принятия согласованного решения.

Максимальное использование информационных технологий является одним из важнейших направлений использования методик анализа рисков в интегрированной таможенной системе. Функциональные задачи программного продукта должны быть общими как для таких макротехнологических объектов, как таможня, или региональное таможенное управление, так и для таможенного поста или специальных аналитических групп и включать в себя:

- использование нормативно-справочной информации, поддерживаемой комплексной системой АИСТ;

- обеспечение групповой обработки данных;

- обеспечение доступа к сети и к базам данных аналитической группы при ОРО или других подразделений таможенного органа;

- организация доступа к программному продукту на основе персональных паролей;

- редактирование, изменение и пополнение информации;

- поиск по критериям риска (страна, товар, юридическое лицо и т.д.);

- настройка пользователем полей для вывода на печать и сохранение операций.

Немаловажным моментом при разработке программного продукта является грамотное, удобное и эффективное составление общего вида окон-меню. Окно программы может содержать три функциональные кнопки в строке меню:

- действия;

- реестры;

- сведения о программе.

Методика анализа рисков требует реорганизации или создания новых информационных баз данных на локальном уровне отдельных подразделений таможни.

В течение 2011 года администрировались 102 профиля рисков, разработанных в рамках системы управления рисками (СУР) по направлению контроля таможенной стоимости (49 % от общего количества профилей рисков, разработанных ФТС России). В них включено 5 987 кодов ТН ВЭД ТС, которые охватывает 66 % всей номенклатуры товаров, 76 % от общего стоимостного объема и 78 % от общего физического объема ввозимых товаров.

При применении всех профилей рисков, разработанных ФТС России, было выявлено 3,4 тысячи деклараций на товары, из них при применении профилей рисков, разработанных по направлению контроля таможенной стоимости, было выявлено около 600 тысяч деклараций на товары.

В результате применения общероссийских стоимостных профилей рисков довзыскано в федеральный бюджет 15,9 млрд. рублей, что составляет 73,9 % от суммы таможенных платежей, довзысканных в результате корректировок таможенной стоимости товаров по всем профилям рисков, разработанных ФТС России.

В результате работы по выработке единых подходов по управлению рисками в государствах - членах Таможенного союза унифицированы стоимостные индикаторы рисков в отношении 4 704 кодов ТН ВЭД ТС, что составляет 79 % товарных подсубпозиций, включенных в область риска.



ГЛАВА 3. КОНЦЕПЦИИ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

С момента утверждения в 2003 году Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации (приказ ФТС России от 26.09.2003 № 1069, далее - Концепция) произошли значительные изменения как экономико-политической ситуации (создание Таможенного союза, формирование Единого экономического пространства, разработка

Стратегии развития СНГ на период до 2020 года, перспективы вступления в ВТО), так и в концептуальных подходах к организации таможенного оформления и таможенного контроля (Концепция таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации).

Концепция дальнейшего развития системы управления рисками в таможенных органах Российской Федерации в условиях функционирования Таможенного союза (далее - концепция), по мнению автора, должна представлять собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности таможенных органов Российской Федерации.

В связи с этим представляется целесообразным в действующую концепцию внести изменения, предусматривающие не обобщенное декларирование общеизвестных принципов, а определение основных задач в системе управления рисками как на краткосрочную, среднесрочную, так и долгосрочную перспективу (например, на следующие периоды: 2011-2013, 2014-2016, 2017-2020 годы).

Разрабатываемая концепция должна носить системный характер. Концепция должна отражать основные цели и задачи, а также комплексный и единый методологический подход к их решению с учетом взаимосвязи (исключение дублирования и взаимное дополнение) с другими реализуемыми и планируемыми к реализации действиями таможенных органов Российской Федерации, направленными на решение задач, установленных Таможенным кодексом Таможенного союза.

Правовую базу концепции должны составлять Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, международные договоры государств - членов Таможенного союза, регулирующие таможенные правоотношения в Таможенном союзе; решения Комиссии Таможенного союза, регулирующие таможенные правоотношения в Таможенном союзе и принимаемые в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза и международными договорами государств - членов Таможенного союза, федеральные законы Российской Федерации, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 12 мая 2009 г., послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и др.

При разработке концепции следует учесть положения международных стандартов и рекомендаций в области построения систем оценки рисков, методов оценки, мониторинга и управления рисками, применяемых таможенными службами других стран мира. В связи с этим необходимо концептуально изменить подход в организации системы управления рисками, в соответствии с которым области риска, индикаторы риска, меры по минимизации риска должны разрабатываться структурными подразделениями, в компетенцию которых входят соответствующие направления деятельности таможенных органов, а подразделения, которые отвечают за организацию системы управления рисками, должны формировать на основании соответствующих предложений компетентных структурных подразделений профили рисков в соответствии с единым порядком их формирования, оформления, утверждения и доведения до таможенных органов.

В структуре концепции должны быть предусмотрены

- мероприятия, направленные на достижение результатов, оцениваемых целевыми индикаторами и показателями;

- применение новейших технологий, инновационных подходов;

- критерии выбора объектов контроля (например, списки товаров; схожие признаки товаров; страна происхождения; наименование организации; орган, выдавший разрешительный документ; разрешительные документы (например, сертификат соответствия);

- критерии определения эффективности организации и проведения таможенного досмотра.