В последнее время в зарубежных странах пошла тенденция по совершенстованию работы государсвтенного аппарата с помощью внедрения приницпов управления по результатам и использования системы количественной оценки их деятельности. Такой акцент на использовании количественно измеримых результатов деятельности основывается на нескольких первоисточниках, включая наследие родоначальника научной школы менеджмента Ф. Тэйлора, обосновавшего научные принципы организации высокопроизводительной и эффективной трудовой деятельности. На практике такие идеи дают огромный эффект при их грамотной реализации в промышленно-производственной деятельности, состоящей из однообразных, повторяющихся операций.

К подобному типу деятельности можно отнести некоторые осуществляемые государственными органами функции. Проблемы могут возникнуть тогда, когда такие принципы пытаются применять к уникальной, творческой или дискреционной деятельности, либо к деятельности, результаты которой оказываются в значительной степени непредсказуемыми. Например, принятие политических решений, качество и результативность которых может абсолютно не зависеть от фактических затрат на его принятие. У госучреждений есть определенная имманентная черта - присутствие высокой степени бюрократизации. Данная черта обеспечивает госучреждениям преимущества в долгосрочной перспективе, а в краткосрочной - критику и недовольство граждан. Если сравнивать коммерческий сектор и государтсвенный, то необходимо отметить, что в коммерческом секторе оперативность оценки результата во многом зависит от степени оперативной реакции на изменения внешней среды, а в государственной - изначальная неспособность государственной структуры оперативно и эффективно откликаться на запросы граждан из-за необходимости выполнять огромное количество предписаний и инструкций, также является неотъемлемой характеристикой работы органов государственной власти.

Управление по результатам является достаточно сложным механизмом. В таможенный сектор эта технология пришла из частного сектора. Несмотря на обилие литературы по данному вопросу, общепринятого определения не существует.

Наиболее известным является определение Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): «Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях».

В настоящее время таможенная деятельность представляет собой сложную динамическую систему, управление которой определяется как непрерывный целенаправленный социально-экономический и организационно-технический процесс и осуществляется с помощью различных методов. Данные методы, определяющиеся как совокупность способов гармонизации всего процесса таможенной деятельности, являются взаимосвязанной системой, правильное сочетание элементов которой определяет эффективность внешнеэкономической деятельности РФ.

Статья 1 Таможенного кодекса Таможенного союза в последней редакции определяет, что «Таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства таможенного союза, - в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза».

Главным компонентом управления является сам процесс управления. Процесс управления можно определить как деятельность органов и аппаратов управления, которая направлена на достижение целей таможенных органов с помощью реализации определенных функций с использованием соответствующих методов и принципов управления.

У процесса управления по результатам есть отличительная черта, выражающаяся в специфическом содержании, в котором выделяются: методологический, функциональный, экономический, организационный, социальный и информационный аспекты.

Методологический аспект состоит в том, что процесс управления по результатам реализуется по этапам в определенной последовательности: целеполагание, оценка ситуации, определение проблемы, принятие управленческого решения.

Цель - это то, как представляет руководитель управляемую систему, то есть, какой она должна быть, это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы.

Управленческая ситуация выступает в данному случае в виде совокупности всех условий (внутренних и внешних, объективных и субъективных) в конкретной сфере управления, сложившихся в определенное время и требующих соответствующих действий руководителя.

Проблема - это основное противоречие между ситуацией и целью. Разрешение основного противоречия, то есть решение проблемы, ведет за собой разрешение всех остальных противоречий. Формулировка проблемы определяет выработку решения.

Принятие управленческого решения - это поиск путей разрешения проблемы, а также организационная работа, связанная с практической реализацией найденного пути.

Функциональный аспект представляет собой реализацию общих функций управления в определенной последовательности.

Экономический аспект определяется деятельностью управляющей системы, связанной с установлением потребности в ресурсах управляемой системы и оценкой их использования.

Организационный аспект заключается в использовании организационно-распорядительных методов воздействия на управляемую систему в последовательности: регламентирование, нормирование, инструктирование и ответственность.

Социальный аспект определяется участием человека во всех этапах процесса управления, независимо от той или иной степени автоматизации управления, и выражается как последовательность человеческих и человекомашинных операций.

Информационный аспект состоит в определенной последовательности операций по преобразованию информации в процессе управления (добывание, поиск, сбор, сортировка, первичная обработка и передача информации).

Все множество операций, присущих процессу управления по результатам, можно сгруппировать следующим образом: операции целеполагания; операции информационной работы; операции аналитической работы и проектирования вариантов решения; операции выбора варианта действия; операции организационно-практической работы.

Таможенная деятельность находится на стыке внутренней и внешней политики страны и напрямую связана с выполнением ее важнейших социально-экономических и внешнеэкономических программ и планов. Главной целью управления по результатам в системе таможенных органов, то есть целью стратегического управления, является обеспечение государственного регулирования внешнеторговой деятельности.

Достижение этой цели управления по результатам реализуется решением соответствующих комплексов задач.

Содержанием управления по результатам является его исключительно высокая аналитичность при определении проблемы управления; предельно строгое и четкое формирование цели управления; структуризация проблемы управления, построение «дерева целей»; строгое согласование «дерева целей» с «деревом задач», достаточно высокая корреляция между «деревом целей», «деревом задач» и организационной структурой управления; каждое звено организационной структуры системы управления должно объединяться с другими звеньями более высокого порядка.

В управлении по результатам большую роль играет прогнозирование.

Из двух рассматриваемых компонентов управления - структуры и процесса - более динамичным является процесс управления, поэтому развитие процесса управления влечет за собой и развитие структуры управления. Изменения в структуре должны осуществляться тогда, когда в существующую структуру процесс управления уже не вкладывается, когда структура создает существенные помехи, становиться тормозом развития управления, а, следовательно, и всей системы управления в целом.

В настоящее время в таможенной системе наблюдается совершенствование динамических характеристик управления, прежде всего, за счет внедрения автоматизированных систем и информационных технологий управления.

Таким образом, управление по результатам в таможенных органах - это комплексная, конкретная, практическая деятельность по сознательной организации всей оперативно-служебной деятельности, на всех ее этапах и стадиях, в пространстве и времени.

К специфическим (конкретным) функциям управления в таможенных органах относятся следующие функции:

1. Функция управления таможенной деятельностью (управление таможенным оформлением и таможенным контролем, правоохранительной деятельностью, экономической деятельностью, деятельностью по правовому регулированию и научно-техническому развитию).

2. Функция управления финансово-экономической деятельностью (управление финансовой деятельностью и управление бухгалтерской деятельностью).

3. Функция управления социальной деятельностью (управление кадровой, трудовой и психолого-педагогической деятельностью, а также социальным обеспечением).

4. Функция управления административно-хозяйственной деятельностью (управление административной деятельностью; управление развитием таможенной инфраструктуры и капитальным строительством; управление всесторонним материально-техническим обеспечением).

В настоящее время значительно усилилось влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, общность интересов России и других государств при решении многих проблем в области международной безопасности, в том числе в сфере противодействия распространению оружия массового уничтожения, борьбы с международным терроризмом и торговлей наркотиками, острых экологических проблем, в частности проблем в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, обусловили появление новых задач, в решении которых должны участвовать таможенные органы Российской Федерации, и, которые предопределяют их дальнейшее развитие.

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В ТАМОЖЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 ПРОЦЕСС ПРИМЕНЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Для объектов государственнго управления разрабатываются стратегии, отличающиеся размытостью конечного результата. Чаще всего такие стратегии представлены как качественные ожидаемые результаты, которые являются так называемыми «мягкими» проблемами, где количественные оценки и детализация могут скорее вредить авторитету власти, принимающей решения. Для того, чтобы работу менеджера можно было охарактеризовать как достаточно эффективную, менеджеру, разрабатывающему и реализующему стратегии в государственном управлении, необходимо владеть техникой декомпозиции целей, то есть преобразования конечной стратегической цели в систему взаимосвязанных подцелей. При этом обязательно возникнут подцели, то есть цели второго, третьего и т.п. уровня, которые будут приобретать достаточную «жесткость», чтобы применять к ним количественные критерии оценки их достижения. В этом случае процесс достижения конечной цели можно разложить по компонентам и дать оценку промежуточным фазам работы.

Менеджеры, работающие в государсвтенном секторе не встроены в систему политической власти. Это можно объяснить тем, что решения государсвтенных менеджеров структурируются политической властью, то есть они работают как бы на среднем и низовом уровне государственного управления. Такие уровни отличаются тем, что задачи повседневного, оперативного управления и стратегические задачи тесно взаимосвязаны.

Между стратегическим менеджментом коммерческой компании и государстенного сектора есть много общего. В обоих случаях предстоит решить три задачи: определить цели на несколько лет вперед, разработать план их достижения и определить источники привлечения ресурсов. Однако существует и отличие. Государственный стратегический менеджмент сильно политизирован, подвержен влиянию политической власти.

Для того, чтобы внедрение стратегического плана было успешно, необходимо иметь достаточный опыт стратегического государственного управления. При этом также имеется отличие от стратегического менеджмента в бизнесекоммерческой компании в разрезе управления по результатам: если в бизнесе можно сменить партнеров или заменить персонал, то население (и его отдельные группы) заменить нельзя. Данный факт устанавливает необходимость выработать альтернативы непопулярным решениям, которые должны учитывать финансовые издержки реализации стратегии, наличие механизма текущего и заключительного контроля, наличие специалистов, информации, юридической поддержки решения, подрядных организаций и т.д. Эти задачи также решаются на среднем и низовом уровне.

Альтернативы необходимы также для того, чтобы менеджеры государственного сектора могли быть связаны с политиками, которые меняются в результате выборов или назначений. Многие функции государственных органов скорее напоминают политические, нежели производственные процессы. Поэтому применение к этой сфере методик количественной оценки результатов деятельности в лучшем случае бесполезно, а нередко и просто вредно. Правительству приходится принимать решения, сталкиваясь со множеством противоречивых целей и задач, а также с непреодолимым тривиальным невежеством. Чрезмерный акцент на количественной оценке функционирования может серьезно деформировать представления сотрудников органов государственной власти о главной задаче своей деятельности.

Все вышесказанное относится и к методу управления по результатам, который представляет собой «субъективный и весьма дорогостоящий вид деятельности, осуществляемый в определенных политических условиях». Таким образом, можно с увереностью утверждать, что применимость системы ограничена задаваемыми рамками принятия политических решений, а не только организационными и структурными ограничениями.

Абсолютно ошибочно представлять государство как корпорацию, пусть даже и гигантскую. Объясняется это тем, что в корпорации существует базовая цель, разделяемая всеми без исключения собственниками (акционерами) -- максимизация прибыли в долгосрочной перспективе, и механизм согласования целей и интересов собственников через назначение ими членов совета директоров, чего совсем нельзя сказать о государственном секторе. С помощью вышеперечисленного корпорация может выработать стратегию, обеспечивающую достижение этой базовой цели. Таким образом, возникает идея для дискуссий относительно путей достижения цели максимизации прибыли в условиях различных ограничений, налагаемых разными стратегическими вариантами или альтернативами.

При рассмотрении долговременной стратегии общегосударственного масштаба, государство самостоятельно устанавливает ограничения для принятия решений. В данном случае государство руководствуется субъективным видением возможностей и препятствий для достижения господствующими элитами долгосрочных задач. В результате государственный стратегический менеджмент невозможен.

Стратегический менеджмент в разрезе управления по результатам в таможенных органах имеет свою специфику. Данная особенность выражается в проявлении изменений по нарастающей «снизу-вверх». Также отличительной особенностью применения методики управления по результатам в таможенной деятельности является связь с бюрократическим характером функционирования государственного сектора. Здесь нужно отметить, что «бюрократия» в данном случае явялется жесткой регламентацией организационного поведения, последовательность и определенность в достижении целей и обеспечивают устойчивость системы государственного управления, но, в то же время, делают ее невосприимчивой к переменам.

Эффективность стратегического менеджмента в разрезе управления по результатам определяется адаптацией к меняющимся параметрам внешней и внутренней организационной среды. Эффективный менеджер государстенного сектора должен также уметь подстраиваться под ограничения, накладываемые на политическую власть внешними обстоятельствами и разрабатывать стратегию собственного поведения с учетом таковых. Ограничения выбора стратегических альтернатив в государственном стратегическом менеджменте почти полностью совпадают с ограничениями, накладываемыми внешней средой на процесс стратегического управления в бизнесе.

Совершенно неразумно начинать изменение системы государственного управления менеджмента, привлекая технологии, заимствованные из коммерческого сектора, так как такой процесс изначально обречен на провал. Объясняется это тем, что менеджеры, пришедшие на государственную службу из бизнеса, должны осознавать, что они сталкиваются с системой ценностей значительно более сложной, чем в сфере бизнеса, поэтому ограничения политической власти следует рассматривать с таких позиций, а не просто как иррациональные системные барьеры.

Следует заметить, что как в теории, так и на практике между стратегическим менеджментом в сфере бизнеса и сфере государственного управления много общего. Принципиальное различие определяется тем, что действие происходит в разных средах, где существуют разные ограничения для выработки альтернатив стратегии и ее реализации.

В использовании технологии управления по результатам в государсвтенном секторе можно выделить определенные проблемы. Дело в том, что в цепи процесс деятельности - получение запланированных резульатов существует определнный фактор, выражающийся в весьма длительном периоде времени. Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям. Дефицит необходимой информации порождается как ее объективным отсутствием, так и ее закрытостью вследствие государственных ограничений на доступ к базам данных, имеющих служебный характер. Кроме того, существуют трудности поиска информации ввиду того, что она находится в ведомственных документах различных уровней. Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей.

Ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решением аналогичных задач. Поэтому непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман. Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом крайне дорогостоящим.

Разночтения в информации, предоставляемой различными агентствами и ведомствами, например, данные налоговой службы и территориальных органов статистики, могут предоставлять несопоставимые и даже противоречивые данные.

Искажение информации ввиду наличия значительного сектора теневой экономики в Российской Федерации, коррумпированности чиновников, их противодействия «прозрачности», проявления своеобразных «агентских» конфликтов между: а) чиновниками и обществом; б) ведомственными структурами разного иерархического уровня; в) различными ведомствами «по горизонтали».

Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом крайне дорогостоящим.

Становится ясно, что «управление по результатам тем актуальнее, чем сложнее государственный аппарат и государственный сектор в целом, чем разнообразнее решаемые задачи, чем выше риски неуправляемости и чиновничьего, административного произвола».

Подводя итоги вышесказанному, необходимо сделать вывод о том, что в муниципальном секторе в сфере управления можно использовать корпоративные механизмы системы управления по результатам в полном объеме, включая элементы анализа внешнего окружения конкурентной среды, а на уровне регионального и государственного управления - механизмы, специфичные только для данной отрасли управления: стратегическое планирование без анализа конкурентного окружения, долгосрочное планирования деятельности, программно-целевые методы достижения результатов, минимизация использования финансовых инструментов, ориентация деятельности на общественно-значимый результат.