Складывающаяся ситуация в политике, экономике и духовной сфере России остро ставит проблему кардинального реформирования всей системы государственной службы. По оценке одного из ведущих ученых в области административного права Д.Н. Бахраха, проблема государственной службы - это проблема реализации государственных отношений. Одним из наиболее интенсивно развивающихся в последнее десятилетие направлений государственных отношений являются отношения в сфере внешнеэкономической деятельности. Ликвидация государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность, ее либерализация и снятие запрета на внешнеторговые контакты для физических и юридических лиц обусловили интенсивное развитие таможенной службы, потребовали активного законотворчества и интенсивного развития всей структуры таможенных органов, быстрого увеличения их численности, расширения функций и полномочий.

В настоящее время осуществляются анализ и разработка новых, оптимальных систем, методов функционирования таможенных органов. Перспективой этого процесса можно считать принятие 21 июля 1997 г. Федерального закона РФ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", способствовавшего совершенствованию системы подготовки кадров, увеличению объема информации путем ее оптимизации и внедрения автоматизированных систем управления и контроля. Важный элемент системы государственного регулирования внешнеэкономических связей - таможенная структура. В ее рамках ведущая роль принадлежит должностным лицам таможенных органов, как специальным субъектам государственно-властного механизма.

Новые подходы, поиски путей более рациональной организации таможенного дела требуют научного предвидения, прогнозирования и разработки теории таможенной службы. Все эти вопросы объективно предполагают всестороннее изучение истории, опыта, традиций российской таможни. Кроме того, следует отметить, что современная теория службы в таможенных органах, как и теория таможенного дела, может развиваться прежде всего с учетом исторического опыта России.

Условно в истории развития службы в таможенных органах современной России автором выделено несколько этапов, которые неразрывно связаны с господствующим в данный период общественно-экономическим строем государства.

Первоначально на Руси речь шла только об организации таможенно-пошлинного обложения. "О собственно таможенной службе можно говорить условно, поскольку лишь с течением времени, по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения шло становление и развитие структур и институтов, которые составили ядро российской таможенной службы".

В период раздробленности Российского государства, а в последующем при его централизации управление таможнями, т.е. местами на рынке или ярмарке, где взыскивали пошлину, основывалось на так называемой "верной" системе сбора пошлин и укомплектования таможен. Управление сосредоточивалось в руках "таможенных голов", которым помогали "целовальники". Между ними и государством либо княжеством, как правило, и стояли откупщики таможенных сборов. Права и обязанности "откупных таможенников", таможенные платежи, подлежащие взысканию, размеры, способы взимания, штрафные санкции за уклонение от уплаты и т.д. определялись особыми грамотами удельных князей и царей.

Определенный интерес вызывает правовой статус "таможенных голов" и "целовальников". Они, по сути дела, отбывали повинность. Их служба носила безвозмездный характер и считалась очень почетной. Поскольку она осуществлялась "на веру", должностные лица таможни принимали присягу.

С момента принятия Указа от 25 октября 1653 г., который вошел в историографию таможенного дела, как Торговый Устав или Таможенный Устав, начался новый период, который характеризуется централизацией таможенного дела. Важной особенностью таможенной службы в этот период являлось то, что она выполняла лишь фискальные задачи. Поэтому предпочтение при выборе таможенников отдавалось купцам, т.е. людям, "сведущим в торговых делах", лицам, знающим грамоту, умеющим читать и писать.

Следующий этап в истории российского таможенного права приходится на петровские времена. Первоначально, с целью контроля за сбором пошлин, был учрежден институт бурмистров.

В 1718 г. была создана Коммерц-коллегия. Передача таможен под управление Коммерц-коллегии способствовала созданию более стройной организации таможенной службы. Коммерц-коллегия в своей деятельности опиралась на положения "Регламента, по которому оная при отправлении своего дела поступать имеет", принятого в 1719 г. Коллегия была укомплектована за счет представителей русского дворянства, таможенных служащих и иностранцев.

Наряду с обычным приемом на службу в таможню объявлялись и конкурсы. Это позволяло отобрать наиболее грамотных людей, имеющих опыт работы в торговле.

Необходимо отметить, что в рассматриваемый период служба в таможне становится чиновничьей, с упразднением службы "верной". Таможенники стали получать денежное вознаграждение за свою службу по сбору податей с товаров, прибывающих в Российское государство. Хотя при этом сохранялись и традиционные формы комплектования штатов таможен. В целом кадры таможенников комплектовались из числа дворян, имеющих высшее или среднее специальное образование.

В дореволюционной России была сформирована стройная система таможенных органов, обеспеченная необходимой правовой базой, деятельность которых приносила весомые доходы в государственную казну. Достаточно высокоразвитой была и служба в таможенных органах. Законодательство данного периода подробно регламентировало вопросы организации и прохождения этого вида службы. Основы правового статуса служащих таможенных органов современной России во многом базируются на тех положениях, которые были разработаны именно в тот период.

Особое место в истории развития института службы в таможенных органах занимает "советский" период развития государства. Он характеризуется тем, что таможенные органы в условиях сложившейся административно-командной системы перестали играть самостоятельную роль в действующем государственно-правовом механизме. Служба в таможенных учреждениях признавалась государственной, о чем свидетельствует наличие внешней атрибутики (форма, звания, флаг, эмблема и т.п.), но при этом труд их сотрудников регулировался нормами КЗоТ РСФСР.

В период "перестройки" 1986-1989 гг. функции таможенных органов фактически остались прежними, т.к. почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. Все служащие таможенных органов считались "гражданскими" государственными служащими.

Этот период можно охарактеризовать двумя принципиальными положениями: во-первых, реализация организационной обособленности в связи с образованием в 1986 г. Главного управления государственного таможенного контроля (ГУГТК) при Совете Министров СССР, а 25 октября 1991 г. - Таможенной службы России, и, во-вторых, отнесение таможенных органов к разряду военизированных организаций по Указу Президента РФ? 2252 от 22 декабря 1993 г.

Особое значение имеет принятие Таможенного кодекса 1993 г., в котором впервые нормативно закреплялись видовое единство сотрудников таможенных органов, основы их правового статуса, а также специфика организации прохождения службы. Итогом определения службы в таможенных органах РФ в качестве самостоятельного вида государственной службы следует признать принятие Федерального закона? 114 "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г.

В современной теории права термин "служба в таможенных органах" или "таможенная служба" употребляется в различных значениях. Условно можно различить этот термин в широком и узком смысле слова.

В широком смысле "таможенная служба" - это совокупность таможенных органов, таможенной полиции, иные звенья и структуры, непосредственно участвующие в осуществлении таможенного дела, правовой статус должностных лиц таможенных органов, а также порядок и условия приема на государственную службу в таможенные органы.

Таможенная служба в узком смысле слова - это вид государственной службы, т.е. в данном случае речь идет только о порядке и условиях прохождения ее в таможенных органах6.

Необходимым условием научного обоснования выделения отдельных видов (подвидов) государственной службы служит их классификация по признакам:

профессиональной специализации и особенностям предмета ведения;

функциональной роли в процессе государственного управления;

сфере деятельности и компетенции; правовому положению (статусу) в системе государственной власти.

В Федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации"7 под таможенной службой (или службой в таможенных органах) понимается особый вид государственной службы граждан Российской Федерации (далее - граждан), осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.

Таможенная служба по правовой природе сходна с военной службой, но по причине наличия других особенностей военной службой не считается и к ней не приравнивается. Это же обстоятельство подчеркивает и Указ Президента РФ? 2252 от 22 декабря 1993 г. "Об отнесении таможенных органов к государственным военизированным организациям". Следовательно, служба в таможенных органах является "милитаризованной", но не военной.

Необходимо выделить один принципиальный момент, позволяющий говорить о самостоятельности "милитаризованной" государственной службы. Дело в том, что этот вид службы объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачами которых является поддержание порядка, борьба с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя. Строго говоря, данный вид государственной службы логично было бы определить термином "полицейская служба" или "правоохранительная служба". Это служба, осуществляемая: в милиции; в федеральных органах юстиции РФ; в федеральных органах налоговой полиции РФ; в таможенных органах РФ; в МЧС РФ и некоторых других.

Обладая общими признаками милитаризованной службы (система специальных званий, внешней атрибутики, более жесткой дисциплины и др.), служба в таможенных органах РФ является по своему характеру правоохранительной. Это подтверждает действующее законодательство, которое включает таможенные органы в число правоохранительных (ст.8 Таможенного кодекса Российской Федерации). Правоохранительный характер службы в таможенных органах подчеркивается также в преамбуле Таможенного кодекса РФ, которая устанавливает, что деятельность всех таможенных органов должна быть направлена на защиту и укрепление экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение защиты прав граждан и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.

Правоохранительная деятельность осуществляется сотрудниками таможенных органов в следующих формах: дознание; проведение оперативно-розыскных мероприятий; контроль за поставками наркотических средств и психотропных веществ; производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение. Сотрудники таможенных органов при выполнении возложенных на них функций применяют юридические меры воздействия. К таким мерам относятся меры государственного принуждения и юридические взыскания, установленные законодательством.

Исходя из понимания исполнительной власти как деятельности, состоящей в практической организации и реализации норм и положений Конституции РФ, федеральных законов и иных правовых актов, можно сказать, что сотрудники таможенных органов как субъекты исполнительной власти осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность от имени государства в сфере таможенного дела.

Исполнительная деятельность сотрудников таможенных органов состоит в повседневной практической организации и осуществлении таможенного дела. Сотрудники таможенных органов обладают строго определенной компетенцией. Путем установленных законодательством форм и методов они выполняют свои функции и реализуют полномочия в области перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, применяют средства таможенного регулирования, взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи, осуществляют таможенный контроль и таможенное оформление и т.п. Эти направления составляют основу в деятельности таможенных органов, и в этих сферах деятельности они выступают в качестве административно-исполнительных органов.

Таким образом, служба в таможенных органах (являющихся государственными органами) и в большинстве учреждений, предприятий и организаций, подведомственных ГТК (и являющихся по своему характеру также государственными), представляет собой разновидность российской государственной службы.

Можно обозначить основные признаки службы в таможенных органах:

особый вид публичной службы, т.е. служба в органах публичной власти и сопутствующих им специально создаваемых учреждениях;

профессиональная деятельность в таможенных органах и учреждениях, за осуществление которой служащие получают денежное содержание из средств федерального бюджета;

деятельность по исполнению полномочий таможенных органов, т.е. деятельность служащих, находящихся в подчинении таможенных органов;

деятельность, организованная на постоянной основе, т.е. служащие таможенных органов осуществляют их полномочия в качестве основной работы;

деятельность лиц, которым присвоены специальные звания таможенной службы - сотрудников таможенных органов.

Отличительные особенности службы в таможенных органах подчеркивают ее атрибуты и символы, утверждаемые на государственном уровне: герб, флаг, присяга, форма одежды, специальные звания, профессиональный праздник.

Главной целью службы в таможенных органах является обеспечение экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение полномочий таможенных органов РФ и обеспечение законного перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств. Исходя из анализа целей деятельности, можно сделать вывод, что таможенные органы одновременно выступают как фискальные и правоохранительные, и эти их роли органично связаны между собой. Кроме того, цели таможенной службы определяются спецификой таможенной службы как разновидности государственной службы. В данном ракурсе целями таможенной службы являются: обеспечение единства государственной власти в РФ, а также обеспечение эффективной деятельности таможенных органов по выполнению стоящих перед ними задач.

Таможенное дело - составная часть системы исполнительной деятельности государства, принципы которой полностью распространяются на нее. Современный законодатель не дает определения принципов таможенной службы, но перечисляет их в различных законодательных актах. Таможенная служба, как разновидность государственной, также имеет определенные принципы. Причем по своему содержанию и функциональным характеристикам принципы государственной и таможенной службы во многом совпадают.

Проанализировав принципы организации государственной службы в соответствии с классификацией Д.Н. Бахраха, объединим их в несколько групп:

профессионализм и компетентность;

подконтрольность и ответственность таможенных служащих перед населением и государством;

единство основных требований, предъявляемых к таможенной службе;

внепартийность таможенной службы;

самостоятельность в пределах своих полномочий;

гласность в осуществлении таможенной службы;

равный доступ граждан к таможенной службе;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

законность;

обязательность решений вышестоящих в порядке подчиненности должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих должностных лиц;

экономическая, социальная и правовая защищенность таможенных служащих;

стабильность кадров таможенной службы.

Соблюдение принципа стабильности кадров в таможенных органах означает относительное постоянство кадров в занимаемых должностях, минимизацию текучести кадров при устойчивости штатного состава. Например, анализ деятельности таможен, входящих в Уральское таможенное управление, в динамике за 5 последних лет позволяет сделать следующий вывод: текучесть кадров зависит от множества причин и постоянно колеблется. Так, в 1994 г. она составила 12,1%, в 1995 - уже 10,1%, в 1996 снизилась до уровня - 9,7%. 1997 год оказался наиболее стабильным в этом отношении, и исследуемые показатели оставались примерно на том же уровне. Особое место занял год 1998, т.к. в связи с принятием Ф3-114 и введением новых условий службы в таможенных органах РФ часть сотрудников, как несоответствующая предъявляемым требованиям, вынуждена была освободить занимаемые должности. На этот же период приходится и т. н. "пятипроцентное сокращение" сотрудников таможенных органов, проводимое в рамках общегосударственной кадровой политики. Это обусловило рост текучести кадров до 15%.

Необходимо отметить, что в практике организации службы в таможенных органах особое значение среди других принципов управления имеет принцип единоначалия. Он предполагает, с одной стороны, коллегиальность управления, а с другой - установление строжайшей персональной ответственности за исполнительские функции. Коллегиальность при этом не исключает, а предполагает личную ответственность каждого сотрудника таможенного органа за порученное ему дело.

Руководствуясь принципом единоначалия, системой таможенных органов руководит председатель Государственного таможенного комитета РФ. Принцип единоначалия реализуют в своей деятельности начальники региональных таможенных управлений, начальники таможен и таможенных постов, а также все руководители структурных подразделений таможенных органов РФ.

При этом наиболее важные вопросы руководства таможенным делом рассматриваются на заседаниях Коллегии ГТК РФ, а также коллегий региональных управлений. Принимаемые на заседаниях коллегий решения, оформленные соответствующим приказом, обязательны для исполнения всеми сотрудниками таможенных органов в порядке подчиненности.

1.2 Должность в таможенных органах