Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративна діяльність державної прикордонної служби України

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Однією зі складових Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 р. №546, є створення прикордонної служби європейського типу, яка гарантовано забезпечуватиме захист національних інтересів на державному кордоні. Створення сучасної інтегрованої системи охорони державного кордону та суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні неможливе без удосконалення правового регулювання діяльності цієї служби, якісного оновлення її структури, системи управління, форм та методів діяльності.

Вирішення цього завдання багато в чому залежить від різноманітних за характером, формами і методами засобів та способів впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування. Використання таких адміністративно-правових засобів можливе лише в межах діяльності, яка має назву адміністративної і якій належить одне з найважливіших місць у процесі функціонування Державної прикордонної служби України.

Результативність адміністративної діяльності цієї служби у нинішніх умовах необхідно оцінювати, з одного боку, з позицій пріоритетності прав та законних інтересів громадян, які, згідно з Конституцією України, визначають зміст та спрямованість цієї діяльності, а з іншого - відповідно до міжнародних вимог, пов'язаних із забезпеченням належного рівня безпеки Державного кордону України.

Означені фактори потребують модернізації системи та структури Державної прикордонної служби України, удосконалення вже існуючих форм та методів її діяльності, опрацювання та активного впровадження нових, більш ефективних і дієвих. Здійснюване реформування цієї служби обумовлює потребу у відповідних наукових дослідженнях. Саме тому комплексне дослідження основ адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України набуває нині виняткової гостроти й актуальності.

Науково-теоретичне підґрунтя для написання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці багатьох фахівців у галузі теорії управління, адміністративного права та процесу: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, О.О. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, О.В. Кузьменко, Т.П. Мінки, О.В. Негодченка, В.І. Олефіра, Д.В. Приймаченка, С.М. Радзівона, О.С. Фролова та інших, які створили передумови для висвітлення характеру, змісту та особливостей форм і методів адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

Окремі аспекти діяльності органів охорони державного кордону було висвітлено у працях О.В. Андрушка, Л.В. Бородича, В.С. Вовк, А.М. Кісель, Л.В. Серватюк, В.О. Сича, Т.О. Цимбалістого, В.В. Половникова, В.О. Хоми, В.М. Яріна, однак питання адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України залишилися поза увагою цих вчених.

Отже, актуальність, науково-теоретична і практична важливість проблеми, її недостатнє вивчення та обґрунтування зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Робота має безпосередній зв'язок з Указами Президента України «Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України до 2015 р.» від 19.06.2006 р. №546, «Про рішення Ради національної безпеки і оборони від 15 червня 2007 р. «Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності»» від 20.07.2007 р. №657, Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 р.» від 24.06.2006 р. №829. Робота виконана з урахуванням п. 4 Плану наукової та науково-організаційної діяльності Національної академії Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького на 2006-2010 рр. від 24.12.2005 р., а також Плану проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2009 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 19.06.2008 р., протокол №6.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у формуванні теоретичних засад адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, правового регулювання і практики їх реалізації та розробки науково обґрунтованих рекомендацій щодо їх удосконалення.

Визначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання завдань, спрямованих на:

– формулювання визначення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України;

– дослідження ознак та видів адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України;

– визначення мети та завдань адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України в контексті її реформування у прикордонну службу європейського типу;

– розкриття змісту функцій Державної прикордонної служби України;

– уточнення поняття форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України та здійснення їхньої класифікації;

– дослідження системи методів адміністративної діяльності, що використовуються Державною прикордонною службою України;

- окреслення перспектив модернізації Державної прикордонної служби України в умовах інтеграції країни в ЄС з урахуванням світових тенденцій охорони державних кордонів та потреб забезпечення їх безпеки;

- розроблення конкретних пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства, яке регулює організаційно-правові засади та практику адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі здійснення Державною прикордонною службою України адміністративної діяльності.

Предмет дослідження - адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України.

Методи дослідження. Основним методом дослідження є діалектичний метод як загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ у їхніх суперечностях, розвитку та змінах, використання якого надало можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Водночас у роботі було застосовано такі методи і прийоми пізнання: логіко-семантичний - при формулюванні визначень «прикордонна безпека», «адміністративна діяльність», «форми адміністративної діяльності», «методи адміністративної діяльності» та інших дефініцій, сформульованих дисертантом (підрозділи 1.1-1.3, 2.1, 2.2); логіко-юридичний - при обґрунтуванні пропозицій щодо внесення до законодавства, яке регулює адміністративну діяльність Державної прикордонної служби України, змін та доповнень, спрямованих на подолання колізій окремих юридичних норм (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2); історико-правовий - при дослідженні становлення Державної прикордонної служби України та розвитку її з військової структури в правоохоронний орган (підрозділ 1.3); компаративний - при здійсненні порівняльного аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства у сфері охорони державного кордону, встановленні співвідношень адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України з відповідною діяльністю інших правоохоронних органів держави (підрозділи 1.1-1.3); системно-структурний - при дослідженні структури організації та діяльності цієї служби та створенні авторської класифікації форм та методів її адміністративної діяльності (1.1, 1.2, 2.1, 2.2); статистичний - при здійсненні аналізу емпіричних даних щодо визначення ризиків та загроз для прикордонної безпеки України та основних результатів оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України (підрозділи 1.1-1.4, 2.1-2.3);

– соціологічний - при опитуванні фізичних осіб, які перетинали державний кордон, та працівників цієї служби (підрозділи 2.1-2.3).

Емпіричну базу дослідження складають статистичні й аналітичні матеріали адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України за період з 2002 р. до 2009 р., а також результати анкетування працівників цієї служби (вибіркова сукупність склала 723 особи), фізичних осіб, що перетинали державний кордон через Чопський, Харківський, Котовський та Чернігівський прикордонні загони у період 2007-2008 рр. (вибіркова сукупність склала 1679 осіб). Крім цього, у роботі аналізувався досвід діяльності прикордонних відомств Російської Федерації, Республіки Білорусь, Великобританії, США та правові документи з питань прикордонної безпеки ЄС.

Нормативною базою дослідження є Конституція України, закони України, відомчі нормативні акти, міжнародні правові документи у сфері діяльності прикордонних відомств.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є одним із перших комплексних наукових досліджень адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України в контексті її реформування у прикордонну службу європейського типу.

На основі проведеного дослідження автором сформульовано низку висновків і пропозицій, в тому числі й таких, які відповідають вимогам наукової новизни, а саме:

вперше:

– сформульовано визначення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як врегульованої нормами адміністративного права виконавчо-розпорядчої, підзаконної, державно-владної діяльності, пов'язаної з практичним здійсненням заходів, спрямованих на реалізацію прикордонної політики України та забезпечення прикордонної безпеки;

– обґрунтовано висновок, що Державна прикордонна служба України є головним суб'єктом реалізації прикордонної політики України, під якою розуміють систему офіційно встановленої мети, завдань, принципів, основних напрямків діяльності органів державної влади у прикордонній сфері та їх реалізацію за допомогою політико-правових, економічних, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення суверенітету, недоторканності та цілісності території України, захист національних інтересів та прикордонної безпеки держави;

– розглянуто як об'єкт адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України прикордонну безпеку, під якою розуміється стан захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави на державному кордоні України, у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах, пунктах пропуску, у виключній (морській) економічній зоні України;

– сформульовано комплекс пропозицій щодо реформування адміністративної діяльності цієї служби, основними напрямками якого є: прийняття Закону України «Про Дисциплінарний статут Державної прикордонної служби України» та Наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України «Про затвердження Статуту з охорони державного кордону Державною прикордонною службою України», внесення змін до Закону України «Про Державну прикордонну службу України», відомчих нормативно-правових актів;

удосконалено:

– визначення функції, форми та методи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України;

– класифікацію основних функцій діяльності Державної прикордонної служби України, якими є адміністративна, оперативно-розшукова, розвідувальна, контррозвідувальна, кримінально-процесуальна, профілактична та координаційна;

– визначення специфічних ознак правової та неправової форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, наведено їхню класифікацію з уточненням змісту конкретних форм її адміністративної діяльності;

– класифікацію заходів адміністративного примусу як основного методу адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України;

дістало подальшого розвитку:

– характеристика окремих правових форм, таких як прийняття правових актів управління, укладання адміністративних договорів, контрольної, правоохоронної та реєстраційної;

– характеристика окремих заходів адміністративного попередження, таких як перевірка документів, огляд транспортних засобів, супроводження транспортних засобів, товарів та предметів, що переміщуються через державний кордон України;

– теоретичні положення щодо визначення системи заходів адміністративного припинення, що застосовуються Державною прикордонною службою України з метою охорони її виключної (морської) економічної зони.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання у:

– науково-дослідній сфері - для подальшої розробки проблематики реформування Державної прикордонної служби України, а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів та в науково-дослідній роботі ад'юнктів, слухачів та курсантів;

– правотворчості - для вдосконалення Законів України «Про Державну прикордонну службу України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (Лист Комітету з питань національної безпеки і оборони Верховної Ради України №04-23/13-1175 від 30 листопада 2009 р.);

– сфері правозастосування - для покращання адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України та органів внутрішніх справ (Акт впровадження в діяльність Державної прикордонної служби України від 14 вересня 2009 р.; Акт впровадження в діяльність Державного Департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України від 01 липня 2009 р.);

– навчальному процесі - положення та висновки дисертації використовуються при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративна діяльність органів охорони державного кордону» у Національній академії Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького (Акт впровадження від 19 червня 2009 р.) та «Адміністративна діяльність ОВС» і «Адміністративно-правова діяльність міліції щодо забезпечення правил паспортної системи та правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України» у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ (Акт впровадження від 25 вересня 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на трьох науково-практичних конференціях: «Проблеми теорії та практики реалізації правоохоронних функцій в охороні державного кордону» (м. Хмельницький, 2007 р.), «Заходи ОВС по протидії нелегальній міграції» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.), «Актуальні проблеми правоохоронної діяльності» (м. Дніпропетровськ, 2008 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у чотирьох наукових статтях, опублікованих у виданнях, визначених ВАК України як фахові з юридичних наук, та трьох тезах доповідей.

Структура дисертації обумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація містить вступ, два розділи, що включають сім підрозділів, висновки, додатки та список використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 220 сторінок, з яких 189 - основний текст, 6 - додатки, список використаних джерел включає 244 найменування і займає 25 сторінок.

Основний зміст

адміністративний прикордонний служба реформування

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1. «Характеристика адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України характеризується як складна цілісна система, яка має свій зміст і структуру, є різновидом державно-владної діяльності органів виконавчої влади і охоплює широке коло суспільних відносин, що складаються як усередині самої системи Державної прикордонної служби України, так і за її межами.

Встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України - це особливий вид діяльності щодо здійснення виконавчої влади у сфері забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічний зоні, який відрізняється від діяльності інших правоохоронних органів, законодавчої та судової влади за своїм змістом, формою, методами та ознаками.

Виокремлено такі ознаки адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України: 1) підзаконність; 2) державно-владна діяльність; 3) виконавчо-розпорядча діяльність; 4) нормотворча діяльність; 5) профілактична діяльність; 6) професійна діяльність; 7) діяльність з організації та забезпечення прикордонної безпеки та здійснення охорони державного кордону. Запропоновано авторське визначення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

Сформульовані поняття: 1) нормотворчої діяльності Державної прикордонної служби України як закріплених у законодавстві повноважень щодо реалізації завдань і функцій, покладених на Державну прикордонну службу України, які складаються з конкретизації законів, указів Президента, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, видання правових актів управління у межах компетенції; 2) профілактичної діяльності Державної прикордонної служби України як діяльності її органів та підрозділів, що здійснюється на підставі та на виконання законів з метою усунення причин та умов, які сприяють вчиненню порушень державного кордону, режимів прикордонного та в пунктах пропуску через державний кордон і забезпечення формування законослухняної поведінки громадян.

Доведено, що об'єктом адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України є прикордонна безпека, яка є невід'ємною складовою частиною національної безпеки України. Встановлено, що розбудова державного кордону та його інфраструктури за європейськими критеріями, з одного боку, і захист державного кордону, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів - з іншого, є одним із стратегічних пріоритетів політики національної безпеки України.

У підрозділі 1.2. «Види адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України складається з внутрішньоорганізаційного та зовнішньоорганізаційного компонентів, які відрізняються між собою конкретними завданнями, характером суспільних відносин, що охороняються нормами адміністративного права, специфікою правового регулювання та спеціально створеними органами і підрозділами Державної прикордонної служби України.

Внутрішньоорганізаційна діяльність охоплює відносини, які складаються між різними ланками апарату управління, його органами та підрозділами і посадовими особами. Внутрішньоорганізаційна діяльність забезпечує формування та функціонування самої Державної прикордонної служби України, включаючи визначення її організаційної структури, підбір, розстановку, навчання та виховання персоналу, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення, постановку поточних та перспективних завдань, здійснення повсякденного керівництва та контролю за їх виконанням. Зовнішньоорганізаційна адміністративна діяльність спрямована на виконання основних завдань, пов'язаних із забезпеченням недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Досліджено підвиди внутрішньоорганізаційної адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, виявлено низку недоліків її правового регулювання у сфері проходження служби в органах та підрозділах, правового та соціального захисту її працівників, що також підтверджується результатами дослідження. Так, 92% посадових осіб вважають необхідним удосконалити нормативно-правове регулювання оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України, серед них 75,5% - питання правового та соціального захисту.

Запропоновано нову структуру розділу ІІІ «Особовий склад державної прикордонної служби» Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., наголошено на прийнятті окремого Закону України «Про Дисциплінарний статут Державної прикордонної служби України».

Встановлено, що зовнішньоорганізаційна діяльність Державної прикордонної служби України складається з таких підвидів: 1) охорона державного кордону на морі, річках, озерах та інших водоймах; 2) контроль за плаванням та перебуванням українських та іноземних невійськових суден та військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах; 3) здійснення прикордонного контролю і пропуску через державний кордон фізичних осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; 4) забезпечення паспортно-реєстраційної системи у пунктах пропуску через державний кордон; 5) здійснення нагляду за провадженням робіт у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; 6) профілактика та припинення правопорушень державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон, у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; 7) забезпечення діяльності спеціальних установ; 8) охорона та конвоювання затриманих осіб і плавзасобів; 9) забезпечення охорони об'єктів. Зазначена діяльність регулюється переважно законами України та спільними з іншими органами державної влади відомчими нормативними актами, протоколами та угодами, підписаними з прикордонними відомствами інших держав.

Уточнено завдання та функції Морської охорони Державної прикордонної служби України відповідно до існуючих загроз складових національної безпеки, таких як продовольча, економічна та екологічна безпека у виключній морській (економічній) зоні. За результатами проведеного анкетування 78% посадових осіб вважають за необхідне реформування Морської охорони Державної прикордонної служби України, 51% висловилися за необхідність надання їй юрисдикційних повноважень, 35% - додаткових повноважень у сфері контролю.

У підрозділі 1.3. «Мета та завдання адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України як органу виконавчої влади обумовлена метою, з якою вона здійснюється і яка розкриває головні сутнісні та якісні характеристики цієї діяльності з точки зору її кінцевого результату. З урахуванням предмета дослідження визначено головну мету адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України в аспекті загроз прикордонній безпеці і специфічні цілі, пов'язані з участю у формуванні державної прикордонної політики та її безпосередньою реалізацією.

З'ясовано, що прагнення України набути членство в Раді Європи, адаптувати вітчизняне законодавство до вимог і стандартів правових документів Ради Європи, зменшення на державному кордоні загрози військового конфлікту та прямої військової агресії, зростання загроз прикордонній безпеці у невійськовій сфері обумовили потребу в реформуванні галузі охорони та захисту державного кордону і безпосереднього перетворення Державної прикордонної служби України з військового формування на правоохоронний орган у сфері управління державним кордоном.

На підставі аналізу діяльності Державної прикордонної служби України виявлено та досліджено внутрішні та зовнішні загрози у сфері прикордонної безпеки, до яких належать: 1) існуюча незавершеність договірно-правового оформлення державного кордону України, виключної (морської) економічної зони України та розмежування континентального шельфу Чорного моря; 2) зростання обсягів нелегальної міграції через територію України громадян країн традиційного ризику (Азія, Африка, Близький Схід) та пострадянських країн і торгівлі людьми; 3) прояви транснаціональної злочинності у сфері незаконного переміщення через кордон зброї (у тому числі масового ураження), інших засобів терору, товарів військового призначення, наркотичних речовин, а також вантажів та іншого майна.

Так, за період 2002-2009 рр. Державною прикордонною службою України припинено спроби незаконного переміщення товарів на загальну суму 997 млн грн. Тенденція зростання обсягів та вартості незаконного переміщення товарів через державний кордон зберігається. Наприклад, у 2002 р. було вилучено 211 одиниць зброї, у 2003 р. - 420, у 2004 р. - 671, у 2005 р. - 654, у 2006 р. - 1545, у 2007 р. - 658, у 2008 р. - 498, за 9 міс. 2009 р. - 843 одиниць. Упродовж 2002-2009 рр. органами охорони державного кордону (у тому числі спільно з іншими правоохоронними органами) виявлено і вилучено 2,984 т наркотичних речовин. Зростають і обсяги нелегальної міграції. Так, тільки за 9 міс. 2009 р. виявлено 19063 нелегальних мігранти; видворено 4613 осіб, у тому числі примусово - 554 нелегальних мігранти; прийнято від прикордонників сусідніх країн 2730 осіб; утримувалося в пунктах тимчасового тримання 13 тис. осіб.

Встановлено відсутність належного юридичного закріплення завдань, вирішення яких покладається на Державну прикордонну службу України. Ця вада правотворчої техніки породжує проблему, пов'язану з визначенням функцій, встановленням повноважень Державної прикордонної служби України, функціонуванням механізму взаємодії всередині системи її органів та підрозділів та з іншими суб'єктами у прикордонній сфері. Обґрунтовано висновок про необхідність визначення мети та уточнення завдань діяльності Державної прикордонної служби України відповідно до існуючих загроз прикордонній безпеці, з урахуванням норм та стандартів законодавства Європейського Союзу в цій галузі, у зв'язку з чим запропоновано нову редакцію ст. ст. 1-2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., в яких визначаються мета та завдання цієї служби.

У підрозділі 1.4. «Функції адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» акцентується увага на тому, що з'ясування правової характеристики функцій Державної прикордонної служби України, їх класифікації та розв'язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних нормативно-правових актах має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу Державної прикордонної служби України, його нормативній регламентації, формуванню її оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності діяльності.

Запропоновано авторське визначення функції Державної прикордонної служби України як специфічних та відносно самостійних складових діяльності її органів та підрозділів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети і завдань, що стоять перед цією службою.

Зроблено висновок, що кожна з функцій, покладених на Державну прикордонну службу України, конкретизується у функціях її органів та підрозділів, а функції підрозділів розподіляються у формі функціональних обов'язків кожного окремого працівника, які він виконує постійно.

З'ясовано, що функції Державної прикордонної служби України рівнозначні, взаємопов'язані та взаємообумовлені, адже в сукупності вони становлять узагальнюючу характеристику призначення й направленості дій усіх її органів та підрозділів, спрямованих на досягнення об'єктивно обумовлених цілей та завдань у сфері державної прикордонної політики та прикордонної безпеки. Вони реалізуються безперервно, взаємодіючи між собою, становлять органічну єдність, закріплюються в нормативно-правових актах, об'єктивно необхідні і внаслідок цього визначають структуру Державної прикордонної служби України.

З'ясовано критерії класифікації функцій Державної прикордонної служби України та здійснено розподіл їх на: 1) основні, 2) загальні, 3) допоміжні.

Основні функції Державної прикордонної служби України розкривають сутність її управлінської діяльності та її суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, і створено систему органів охорони державного кордону. Виокремлено такі основні функції Державної прикордонної служби України, як охоронна, адміністративна, оперативно-розшукова, розвідувальна та контррозвідувальна, кримінально-процесуальна, профілактична, координаційна; доведено необхідність їх нормативного закріплення, у зв'язку з чим запропоновано нову редакцію ст. 3 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., в якій визначено основні функції Державної прикордонної служби України.

Виокремлено такі загальні функції Державної прикордонної служби України: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організації діяльності апарату управління, мотивації; та допоміжні функції цієї служби: кадрового, матеріально-технічного, фінансово-економічного, інформаційного та соціального забезпечення діяльності Державної прикордонної служби України.

Розділ 2. «Форми та методи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Поняття та види форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» акцентується увага на важливості теоретичного та практичного значення форм адміністративної діяльності цієї служби та їх класифікації.

Сформульовано визначення форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як зовнішніх проявів конкретних дій її органів та підрозділів, а також посадових осіб, в яких реалізуються поставлені перед ними завдання та функції.

Основним критерієм класифікації форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України визначено характер наслідків їх використання. Виокремлено правові та неправові форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Подальший поділ правової та неправової форм адміністративної діяльності цієї служби сприяв виокремленню та дослідженню її специфічних підвидів. Охарактеризовано такі підвиди правової форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, як: 1) прийняття правових актів управління; 2) укладання адміністративних договорів; 3) здійснення юридично значущих дій, що складаються з регулятивної, контрольної, правоохоронної та реєстраційної діяльності; та підвиди неправової форми: 1) проведення організаційних заходів; 2) здійснення матеріально-технічних операцій.

Виокремлено такі різновиди адміністративних договорів, що укладаються Державною прикордонною службою України, як: договори про співробітництво, взаємодію; державні контракти; контракти з військовослужбовцями; договори по забезпеченню матеріально-технічних потреб. Так, у 2005 р. Державна прикордонна служба України уклала договори щодо забезпечення матеріально-технічних потреб на суму 32 млн грн., у 2006 р. - на 30 млн. грн., за 9 місяців 2007 р. - на 38 млн грн. За результатами опитування 49% посадових осіб вважають, що взаємодія та співробітництво Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами, у тому числі й інших держав, знаходиться на високому рівні, 37,7% - що така діяльність хоча і є плідною, але потребує постійного удосконалення. Встановлено відсутність правового регулювання процедури укладення адміністративних договорів Державною прикордонною службою України, у зв'язку з чим запропоновано конкретні доповнення до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р.

Запропоновано такі напрямки удосконалення неправової форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України: 1) створення електронної системи управління, єдиного інформаційного простору Державної прикордонної служби України; 2) удосконалення та розвиток телекомунікації та інформатизації за допомогою розгортання сучасної телекомунікаційної мережі; 3) створення інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної системи «Аркан» щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон; 4) створення центрального сховища даних Адміністрації Державної прикордонної служби України та забезпечення віддаленого доступу до нього органам, підрозділам, прикордонним нарядам; запровадження системи збирання та висвітлення надводної обстановки кордону; 5) вдосконалення процесу автоматизації перевірки паспортних документів осіб, що перетинають кордон, у тому числі з перевіркою їх біометричних даних; 6) інтеграція інформаційно-телекомунікаційної системи «Гарт» з відповідними системами інших правоохоронних органів та органів виконавчої влади; 7) створення та запровадження системи інформаційної безпеки.

У підрозділі 2.2. «Методи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» здійснено аналіз методів адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як способів, за допомогою яких здійснюється вплив на суспільні відносини.

Зроблений висновок про єдність методів та мети адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Мета обумовлює специфіку використовуваних методів, вибір методів певною мірою визначає реальність досягнення поставленої мети; у свою чергу, методи вказують, яким чином досягається мета діяльності. З'ясування змісту методу дозволило сформулювати відповідь на питання про те, якими способами найбільш дієво та раціонально можна досягти мети адміністративної діяльності цієї служби.

Доведено, що адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України властиві загальні методи управління: переконання та примус. Встановлено, що в тому чи іншому співвідношенні вони використовуються в процесі реалізації будь-якої з функцій Державної прикордонної служби України. За результатами проведеного анкетування посадових осіб Державної прикордонної служби України виявлено, що найбільш ефективними засобами протидії правопорушенням законодавства про державний кордон 61% опитаних вважають застосування заходів адміністративного примусу, 39% - пропонують поширювати використання методу переконання.

Визначено, що реформування системи органів охорони державного кордону України з військового формування на правоохоронне відомство, приведення їх діяльності у відповідність до вимог міжнародних стандартів потребує запровадження нових форм використання переконання як методу адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Одночасно зростають і технічні можливості для застосування цього методу: широке використання як традиційних засобів масової інформації (телебачення, радіо, преса), так і новітніх інформаційних ресурсів (Інтернет), що дозволяє проводити роз'яснювальну, виховну роботу, підвищувати рівень правосвідомості та відповідальності учасників правовідносин у прикордонній сфері.

Запропоновано конкретні пропозиції щодо ефективного використання методу переконання: 1) у системі службової підготовки передбачити заняття для навчання персоналу Державної прикордонної служби України прийомам проведення індивідуально-профілактичної роботи серед населення, спрямованої на попередження правопорушень державного кордону; 2) організовувати та здійснювати регулярне вивчення позитивного досвіду застосування форм і методів індивідуально-профілактичної роботи посадових осіб Державної прикордонної служби України та інших правоохоронних органів.

У підрозділі 2.3. «Заходи адміністративного примусу в адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України» запропоновано авторське визначення адміністративного примусу в діяльності Державної прикордонної служби як комплексу визначених нормами адміністративного права способів офіційного впливу її посадових осіб на свідомість та поведінку фізичних осіб навіть всупереч їх волі та бажанню у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів, що здійснюється з метою охорони суспільних відносин, які виникають при забезпеченні охорони державного кордону та у прикордонній сфері, шляхом попередження і припинення правопорушень та притягнення винних до юридичної відповідальності.

Адміністративний примус у діяльності Державної прикордонної служби України розглянуто у контексті таких заходів: 1) попередження; 2) припинення; 3) відповідальності, та розкрито їхній зміст.

Залежно від мети застосування заходи адміністративного попередження в адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України поділяються на заходи: 1) що застосовуються під час виконання контрольної та реєстраційної діяльності з метою профілактики, попередження та виявлення порушень; 2) що вживаються під час правоохоронної діяльності при здійсненні охорони державного кордону України та її виключної морської (економічної) зони, - та зроблено їх характеристику.

Обґрунтовано висновок про доцільність удосконалення правового регулювання застосування таких заходів адміністративного попередження, як перевірка документів, адміністративний огляд, зупинка транспортного засобу, супроводження транспортних засобів, товарів та предметів, що переміщуються через державний кордон України; заходів адміністративного припинення, зокрема, фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї. У зв'язку з цим запропоновано нову редакцію ч. 19 ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» та доповнення до ч. 1 ст. 122-2, ст. 124-1 КУАП, а також проект Наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України «Статут з охорони державного кордону Державною прикордонною службою України».

Зроблено висновок, що найменш врегульованим заходом адміністративного припинення є здійснення переслідування транспортного засобу, морського чи річкового судна. У зв'язку з цим запропоновано прийняти Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України, яким затвердити Інструкцію про дії посадових осіб Державної прикордонної служби України при здійсненні переслідування осіб та транспортних засобів під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України.

Висвітлено поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про Державний кордон України, види адміністративних проступків, які підвідомчі Державній прикордонній службі України та порядок застосування адміністративних стягнень, що накладаються її посадовими особами.

Запропоновано класифікацію адміністративних проступків, протидія яким належить до юрисдикції Державної прикордонної служби України: 1) адміністративні проступки фізичних осіб, справи яких розглядаються посадовими особами Державної прикордонної служби України (ст. 202; ч. 2 ст. 203; ст. 207 КУАП); 2) адміністративні проступки фізичних осіб, щодо яких посадові особи Державної прикордонної служби України мають право складати адміністративні протоколи та направляти їх на розгляд: а) районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ч. 2, 4 та 5 ст. 85; ст. 185-10, 191; ч. 1 ст. 203; ст. 204, 204-1, 205, 206, 206-1 КУАП); б) органів внутрішніх справ (ст. 121-1, 195 КУАП); в) органів мисливського господарства (ч. 1 ст. 85 КУАП) та рибоохорони (ч. 3 ст. 85 КУАП); 3) адміністративні проступки юридичних осіб, щодо яких посадові особи Державної прикордонної служби України мають право складати адміністративні протоколи відповідно до норм Законів України «Про виключну (морську) економічну зону України» та «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну» та направляти їх на розгляд у районні, районні у містах, міські чи міськрайонні суди.

На основі результатів анкетування посадових осіб Державної прикордонної служби України запропоновано віднести до компетенції Державної прикордонної служби України здійснення адміністративного провадження за виявленими фактами незаконної промислової діяльності; незаконної експлуатації природних ресурсів та забруднення морського середовища; порушеннями правил безпечної експлуатації споруд; проведення промислової, дослідної та пошукової діяльності у виключній (морській) економічній зоні України без дозволу компетентних органів, а також запровадження адміністративної відповідальності за плавання і перебування невійськових суден у заборонених для цього районах територіального моря та внутрішніх вод України; провадження без дозволу компетентних органів промислової, дослідницької та пошукової діяльності іноземних невійськових суден у територіальному морі та внутрішніх водах України.

Висновки

У результаті дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства і практики його застосування, а також теоретичного осмислення наукових праць у різних галузях права та вивчення позитивного досвіду з проблематики роботи, дисертантом запропоновано шляхи вирішення наукового завдання щодо удосконалення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Автором наведено теоретичні узагальнення, сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Сформульовано визначення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як врегульованої нормами адміністративного права виконавчо-розпорядчої, підзаконної, державно-владної діяльності, пов'язаної з практичним здійсненням заходів, спрямованих на реалізацію прикордонної політики України та забезпечення прикордонної безпеки.

2. Державна прикордонна служба України є головним суб'єктом реалізації прикордонної політики України, під якою розуміють систему офіційно встановленої мети, завдань, принципів, основних напрямків діяльності органів державної влади у прикордонній сфері та їх реалізацію за допомогою політико-правових, економічних, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення суверенітету, недоторканності та цілісності території України, захист національних інтересів та прикордонної безпеки держави.

3. Об'єктом адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України є прикордонна безпека, під якою розуміється стан захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави на державному кордоні України, у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах, пунктах пропуску, у виключній (морській) економічній зоні України.

4. Видами адміністративної діяльносты Державної прикордонної служби України є сукупність внутрішніх та зовнішніх компонентів.

Змістом внутрішньоорганізаційної адміністративної діяльності цієї служби є: організація удосконалення правового забезпечення; надання методичної допомоги органам та підрозділам; проходження служби (прийняття на службу, просування по службі та звільнення зі служби); розстановка сил та розподіл матеріально-технічних ресурсів; забезпечення інформаційними ресурсами; аналітична робота та планування; організація та розповсюдження передового досвіду тощо.

Зовнішньоорганізаційна діяльність складається з таких підвидів: охорона державного кордону на морі, річках, озерах та інших водоймах; охорона визначеної ділянки державного кордону; контроль за плаванням та перебуванням українських та іноземних невійськових суден та військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах; здійснення прикордонного контролю і пропуску через Державний кордон України фізичних осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; забезпечення паспортно-реєстраційної системи у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; здійснення нагляду за провадженням робіт у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; профілактика та припинення правопорушень державного кордону, у пунктах пропуску через державний кордон, у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; забезпечення діяльності спеціальних установ; охорона та супроводження осіб, транспортних засобів, морських та річкових суден; забезпечення охорони об'єктів.

5. Реформування адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України необхідно здійснювати відповідно до вимог і стандартів правових документів Ради Європи з урахуванням зменшення на державному кордоні загрози військового конфлікту та прямої військової агресії, зростання загроз прикордонній безпеці у невійськовій сфері, у напрямку перетворення Державної прикордонної служби України з військового формування на правоохоронний орган у сфері управління державним кордоном. У зв'язку з цим запропоновано такі зміни та доповнення до законодавства:

1. До Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р.:

1.1. Прийняти нову редакцію статей 1-3 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р.:

Стаття 1. Призначення Державної прикордонної служби України

Державна прикордонна служба України бере участь у реалізації державної прикордонної політики, забезпечує прикордонну безпеку України та виконує правоохоронні функції.

Стаття 2. Основні завдання Державної прикордонної служби України

Основними завданнями Державної прикордонної служби України є:

участь у проведенні державної прикордонної політики;

забезпечення прикордонної безпеки;

охорона та захист Державного кордону України;

організація взаємодії і координація діяльності державних органів і інших організацій в області проведення державної прикордонної політики і забезпечення прикордонної безпеки;

запобігання, виявлення і припинення злочинів і адміністративних правопорушень, що створюють загрозу прикордонній безпеці;

здійснення прикордонного контролю і пропуску через Державний кордон громадян України, іноземних громадян і осіб без громадянства, товарів, а також у межах своєї компетенції транспортних засобів у порядку, встановленому законами України.

На Державну прикордонну службу України законами України можуть бути покладені й інші завдання.

Стаття 3. Функції Державної прикордонної служби України

Державна прикордонна служба України виконує охоронну, адміністративну, оперативно-розшукову, розвідувальну та контррозвідувальну, кримінально-процесуальну, профілактичну, координаційну функції.

1.2. Викласти Розділ ІІІ Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у новій редакції: Розділ ІІІ «Проходження служби персоналом Державної прикордонної служби України».

1.3. Доповнити Розділом IV-А: «Про прикордонний контроль».

1.4. Викласти ч. 19 ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» у новій редакції:

зупиняти та оглядати в межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районів самостійно, а за їх межами - разом з органами Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України транспортні засоби, обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров'ю людей, рух транспорту і пішоходів у межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районів; зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, що свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також при наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою в межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районів; оглядати транспортні засоби і перевіряти у водіїв документи на право користування й керування ними, дорожні листи і відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним документам, наявність поліса обов'язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів (страхового сертифіката «Зелена картка»), а у випадках, передбачених законодавством, - ліцензійної картки на транспортний засіб.

2. Доповнити Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 02.03.06 р. №167 «Про здійснення в Державній прикордонній службі України провадження у справах про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 85, 121-1, 185-10, 191, 195, 202, 203, 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 Кодексу України про адміністративні правопорушення» додатками такого змісту:

2.1. Додаток 2.1. «Підстави та порядок доставлення осіб до органів та підрозділів Державної прикордонної служби України».

2.2. Додаток 2.2. «Підстави та порядок адміністративного затримання осіб посадовими особами Державної прикордонної служби України».

3. Видати накази Адміністрації Державної прикордонної служби України, якими затвердити «Статут з охорони державного кордону Державною прикордонною службою України», «Інструкцію про порядок здійснення супроводження транспортних засобів, товарів та предметів, що переміщуються через державний кордон України» та «Інструкцію про дії посадових осіб Державної прикордонної служби України при здійсненні переслідування осіб та транспортних засобів під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України».

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Марченко Б.М. Проблеми удосконалення правового регулювання внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України / Б.М. Марченко // Науковий вісник Дніпропетр. держ. ун-ту внутр. справ: зб. наук. праць. - 2008. - №4. - С. 173-179.

2. Марченко Б.М. Особливості застосування адміністративно-попереджувальних заходів у діяльності Державної прикордонної служби України / Б.М. Марченко // Науковий вісник Київського нац. ун-ту внутр. справ. - 2009. - №2 (63). - С. 26-31.

3. Марченко Б.М. Основні напрямки реформування адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України / Б.М. Марченко // Науковий вісник Дніпропетр. держ. ун-ту внутр. справ: зб. наук. праць. - 2009. - №3. - С. 34-40.

4. Марченко Б.М. Поняття та зміст адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України / Б.М. Марченко // Право і суспільство: наук. журнал. - 2009. - №4. - С. 44-48.

5. Марченко Б.М. Основні напрямки підготовки Державної прикордонної служби України до проведення Євро-2012 / Б.М. Марченко // Актуальні проблеми правоохоронної діяльності: матеріали конференції (Дніпропетровськ, 26-27 вер. 2008 р.): тези доповід. - Дніпропетровськ, 2009. - С. 137-139.