Таможенный менеджмент

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"РОССИЙСКАЯ ТАМОЖЕННАЯ АКАДЕМИЯ"

Владивостокский филиал

Кафедра управления

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

Дисциплина: Таможенный менеджмент

Автор: В.В. Пилипчук,

профессор, к.э.н., доцент

Владивосток

2009

Содержание

Введение

1. Организация системы управления в таможенных органах

1.1 Эволюция управленческой деятельности в таможенном деле

1.2 Системный подход в таможенном деле

1.3 Особенности управления в таможенных органах

1.4 Организационная структура таможенных органов. Органы управления в таможенной системе РФ

1.5 Актуальные проблемы совершенствования управления в таможенных органах

Введение

В условиях развития цивилизованных рыночных отношений в нашей стране перед таможенными органами стоит задача создания целостной, эффективной и гибкой системы управления, опирающейся, в первую очередь, на экономические, рыночные инструменты при должном использовании организационных воздействий. Поэтому проблема эффективного управления является одной из наиболее актуальных и практически значимых проблем в комплексе взаимосвязанных аспектов развития таможенной службы.

Актуальной проблемой становится применение новых подходов к управлению в таможенных органах России, создания ориентированных на достижение целей систем информационно-аналитической и методической поддержки руководителей в процессе принятия решений, получения достоверной информации о результатах деятельности таможенных подразделений и использования этих данных в целях совершенствования управления в таможенных органах Российской Федерации. Одновременно с этим назрела проблема системного и целостного подхода к изучению основ таможенного менеджмента.

Таким образом, важность изучения вопросов таможенного менеджмента обусловлена необходимостью использования научного подхода к задаче совершенствования управления в таможенных органах в новых условиях хозяйствования.

Проблема совершенствования управления в таможенных органах являлась предметом исследований многих зарубежных и российских ученых. Специфические направления в изучении таможенных систем продолжают развиваться и, прежде всего, благодаря основополагающим работам таких специалистов, как С.В. Карамзин, Н.М. Блинов, В.Б. Бобков, В.Б. Кухаренко, Л.А. Лозбенко, В.В. Макрусев, Е.Н. Махов, СИ. Съедин, В.А. Шамахов и других. Прежде всего, это исследования по управлению в таможенном деле.

Курс лекций по дисциплине "Таможенный менеджмент" поможет углубленному изучению современных научных знаний и приобретению навыков самостоятельной работы в данной области.

В данном курсе лекций рассматриваются вопросы эволюции управленческой мысли в таможенном деле, сущность управления и системный подход, организация управления в таможенной системе, освещаются процессы принятия и реализации управленческих решений в таможенных органах, эффективность управленческой деятельности в таможенной системе.

Дисциплина "Таможенный менеджмент" входит в цикл общепрофессиональных дисциплин и обеспечивает преемственность знаний, полученных при изучении курсов "Общий менеджмент", "Организация таможенного контроля товаров и транспортных средств", "Экономика таможенного дела" и прохождения производственной практики в таможенном органе.

Курс лекций по дисциплине "Таможенный менеджмент" разработан в соответствии с соответствующей программой курса.

1. Организация системы управления в таможенных органах

1.1 Эволюция управленческой деятельности в таможенном деле

Развитие управленческой мысли в виде теории научного управления

Развитие управленческой мысли в виде теории научного управления послужило толчком в решении назревших проблем в таможенном деле. К этому времени стало понятно, что в такой области, как таможенное дело, где весьма высок удельный вес организационно-управленческих проблем, постоянно требуются изучение и систематизация вопросов управления как самостоятельной сферы научного знания и практической специализации.

Еще древние греческие философы Платон, Аристотель и другие познавали мир посредством процессов умозаключения и создавали базу научного мышления. Именно на основе синтеза логики и интуиции возможны научные исследования развития управления человеческой деятельности. Если логика в управленческих решениях основана на формализованных символах и математическом логическом доказательстве, то интуиция основывается на образности и показательстве. Доказательство -- это рационалистический прием расклада структуры по плоским матрицам, соответствующим номенклатуре предметного мира (например, ТН ВЭД), а показательство позволяет охватить объемную образную сущность, т.е. саму "душу" предмета или явления. Интуиция на основе этой информации имеет возможность оперативнее, глубже понять суть процесса или предмета.

Научное управление не случайно стало развиваться через такие направления, как школы человеческих отношений и поведенческих наук, школы системного и ситуационного подходов, школы синергетики и других синтезирующих наук. Галопирующий рост промышленного производства и объема различных видов товаров, увеличивающийся набор их информационных характеристик привел к появлению наличия неопределенности и риска в работе таможенных работников при определении идентичности товара, его стоимости и места происхождения, обнаружения скрытых нарушений таможенных правил и контрабанды. Все это создало условия для применения в больших масштабах регулирования, основанного на интуиции человека. Интеграции государств в области международной торговли и таможенного дела. Логико-интуитивное мышление человечества XX в. подсказало, что только на пути интеграции всех государств в области международной торговли и таможенного дела можно решать сложнейшие мировые задачи. В начале века появилась Лига Наций, в 20-е годы возник вопрос о создании Международных торговой и таможенной организаций, которые стали бы главными регуляторами товарообменных процессов с точки зрения их гармоничного развития, унификации правил и процедур. С 1920 по 1939 гг. была создана Таможенная номенклатура лиги наций. Однако обстановка в предвоенный период и вторая мировая война помешали этому интеграционному процессу. После второй мировой войны создается Организация Объединенных Наций (ООН), а в 1947г. в Женеве было заключено многостороннее Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). Соглашение о принципах таможенных тарифов по торговой политике стран-участниц устанавливало всего лишь временный режим, который должен был принять окончательную форму в рамках Хартии международной торговли. Но поскольку создание Всемирной торговой организации затянулось более чем на три десятка лет, то ГАТТ приобрело в глазах стран-участниц особое значение как своего рода кодекс международной торговли. В 1950 г. в Брюсселе рядом государств была подписана международная конвенция, в результате чего была создана Брюссельская таможенная номенклатура (БТН). Последняя была переработана в 1955г. и состояла из 1096 товарных позиций, каждая из которых обозначалась четырехзначным числом с приложением инструкций, которые должны обеспечить единообразное толкование числовых кодов.

В 1954 г. появляется таможенный союз сначала четырех, а затем более 20 стран Западной Европы, зарождается новое интеграционное образование -- Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), преобразовавшееся в 90-х гг. в Европейский Союз. Создается новая надгосударственная система и новая межгосударственная таможенная подсистема. Из обычаев, традиций и правил уже перед войной, в 1936 г., создаются международные перечни торговых терминов, которые в 1953, 1967, 1976, 1980 и 1990 годах изменяются, дополняются и становятся известны сегодня как "Инкотермс-90". С января 1988г. вступает в силу Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров. Приложением к этому документу является Номенклатура Гармонизированной системы (НГС), составляющая его неотъемлемую часть. На базе НГС сначала СССР, а затем Россия и страны СНГ построили товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД СНГ). В период с 1991 по 1997 гг. создается Государственный Таможенный Комитет РФ, утверждаются Таможенный кодекс РФ и Закон РФ "О таможенном тарифе" (1993г.), в 1995г. принимается Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности в РФ" и наконец в 1997г. -- Федеральный закон "О таможенной службе России". В этот же период Россия становится страной наблюдателем во Всемирной торговой организации (ВТО/ГАТТ) и членом Всемирной таможенной организации (ВТО/СТС). За всем этим просматривается огромная работа по созданию новых механизмов управления во внешнеторговой деятельности и в таможенном деле; гармоничному вхождению страны в мировое экономическое сообщество; подготовке таможенных кадров, отвечающих современным требованиям, и т.д. В 1994г. создается Российская таможенная академия, являющаяся источником появления таможенной науки как творческого мышления. Реализация мирового таможенно-законодательного опыта осуществляется в трех направлениях.

Первое направление связано с таможенно-правовым сотрудничеством России со странами СНГ и ближнего зарубежья. Примером такого подхода является подписание 13 марта 1992г. большинством стран СНГ Соглашения о принципах таможенной политики и о постепенном формировании таможенного союза этих государств. Подписание 15 апреля 1994г. государствами-участниками СНГ Соглашения о создании зоны свободной торговли и создание Таможенного союза четырех стран (России, Беларуси, Казахстана и Кыргызстана) говорит о конкретных практических результатах данного направления. Второе направление -- это участие России в международных торгово-таможенных организациях, таких как Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирная таможенная организация (ВТО/СТС) и т. д. С января 1992 г. Россия является и наблюдателем во Всемирной торговой организации, членом ВТО/СТС, принимая участие в разработке проектов международных таможенных конвенций и рекомендательных документов по таможенно-правовым вопросам. И, наконец, третье направление связано со сближением таможенного дела Российской Федерации с общепринятыми нормами и практикой. Если раньше режим и процедура пропуска товаров определялись исходя из того, кто являлся субъектом внешнеторговой сделки, то сейчас главный критерий -- объект такой сделки, то есть конкретный товар. Поэтому не случайно с каждым днем повышается важность и роль Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности СНГ (ТН ВЭДСНГ).

Таким образом, организационно-управленческие основы управления в таможенном деле представляют собой сложный развивающийся механизм, осмысление деятельности которого требует применения системно-целостного подхода. Именно системность дает "целостность видения" и возможность понять основные взаимосвязи между отдельными элементами таможенного дела. Взаимосвязи этапов развития внешней торговли, эволюции управленческой мысли и таможенного дела

В таблице 1 даны взаимосвязи этапов развития внешней торговли, эволюции управленческой мысли и таможенного дела.

Таблица 1 Эволюция управленческой деятельности в таможенном деле

Этапы	Формы развития	Таможенное дело
развития управленческой мысли	внешней торговли	психология	организация	право	экономика
1. Этап эпохи практицизма 10000г. до н.э. - 3000г. до н.э.	- Немая пограничная торговля - Натуральный обмен - Появление символических денег (пища, скот, меха и т.д.)	- Психология прошлого опыта, основанная на инстинктивном регулировании поведения и религиозном фетишизме	- Ритуалы, обряды - Знаки, символы - Печать, клеймо - Появление профессий жрецов и сборщиков налогов	- Табу-запрет - Устное право - Письмо, число - Зарождение законодательных актов	- Регистрация фактов - Учет - Сборы налогов
2. Этап классичес кой эпохи 3000г. до н.э. - 500г. н.э.	- Рыночная торговля, купля-продажа - Речная, сухопутная караванная торговля - Складочные места, портовые склады, гавани - Деньги-драгметаллы	-Появление психологии как отрасли знания, основанной на пространственной логике	- Разделение и специализация международного труда - Создание первых религиозных и государственных структур по регулированию внешней торговли - Появление внутренних и внешних таможенных стражей, постов	- Появление первых законов, кодексов, регулирующих обмен товаров - Отсутствие охранительных функций	- Появление первых таможенных тарифов - Разделение на внутренние и пограничные сборы налогов - Монетарный и меркантильный подходы - Зарождение протекционизма
3. Этап эпохи от раннего до позднего капитализма 500г. н.э. - 1880г. н.э.	- Колониальная торговля - Торговые союзы - Вольные гавани и порты - Биржи, аукционы - Появление бумажных денег и ценных бумаг	- Появление логико-интуитивного мышления, основанного на пространственно-информационном накоплении знаний	- Появление таможенных учреждений как органов исполнительной власти - Региональные таможенные союзы - Номенклатура товаров - Рост информационного наполнения товаров - нетарифное регулирование	- Появление таможенной политики - Таможенное право - Внешнеторговое законодательство - Появление охранительных функций	Появление раздельных пошлин для внутренних и внешних товаров - Появление специфических ценовых и скользящих (комбинированных) пошлин - Усложнение тарифа по информационным признакам товара
4. Этап эпохи управления как науки, искусства и вида деятельности 1880г. по с.д.	- Появление торговли услугами и интеллектуальной собственностью - Международные торговые организации - Зоны и регионы свободной торговли - Электронная торговля - Появление электронных денег	- Появление психологии будущей деятельности, основанной на информационной интуиции и творческом мышлении	- Появление национальных таможенных систем - Всемирная торговая и таможенная организации, ЮНКТАД - Гармонизация и унификация в регулировании обмена товарами, услугами и интеллектуальной собственностью - Углубление специализации таможенных органов - Усложнение кодирования товаров по их информационным признакам - Появление информационно-электронной таможни	- Международные торговые и таможенные соглашения и договоры. Общая система преференций. - Доминирование международного права - Появление космического права - Появление таможенной науки (академии, лаборатории, центры) - Тенденции к усилению правоохранительной функции	- Появление антидемпинговых, автономных, комбинированных, специфических договорных и др. пошлин - Сближение национальных тарифов и методик по таможенно-тарифному регулированию - Международная статистика - Международный валютный контроль - Тенденция к ослаблению фискальной функции

Таможенная деятельность неразделимо связана с возникновением, развитием и регулированием торговли. Внешняя торговля с первых своих шагов способствовала просвещению различных народов, распространению всех важнейших открытий в науке, искусстве и производстве, т.е. была своеобразной школой всего человечества.

Первый этап развития управленческой мысли характеризуют появившиеся ритуалы, символы, письменность и числа, которые послужили основными элементами государственной системы регулирования внешней торговли. Базовыми описательно-познавательными и регулирующими компонентами последней стали экономика, право, организация и психология. Вместе с тем государственная система начинает ставить перед таможенной структурой разные задачи и тем самым заставляет время от времени вносить существенные изменения в свои функции и акцентировать внимание на доминировании той или иной цели. Таможенная деятельность того времени уже опирается на новые принципы мышления. Регулирование, основанное на инстинкте, все еще проявляется в перечне основных видов товаров обмена или как особые деньги (из этих же товаров), однако развивающаяся логика мышления быстро завоевывает ведущие позиции в регулировании товарообменных процессов. Именно стремление к упорядочению обмена, унификации денежных знаков, созданию логической символики и математического инструментария и позволило человеку придумать первые таможенные тарифы, организовать внутреннее и внешнее таможенное пространство, наполнить товары логической информацией и экономической (энергетической) оценкой.

На втором этапе с 3000 г. до н.э. по 500 г. н.э. происходит становление правовых основ государств того времени и связывается это с деятельностью издания законов управления государством для регулирования всего многообразия общественных отношений между различными социальными группами населения, в том числе и в сфере торговли. Этими законами вводился светский стиль управления, усиливался контроль и ответственность за выполнение работ. В законах просматривались элементы таможенного дела: психологический - через протекционистские меры по защите интересов экономики государства; организационный -- через контроль и оформление товаров и процесса их обмена, составляющие нормативно-правовой и экономический механизмы государственного регулирования внешней торговли.

Таможенное дело как объективно существующий механизм регулирования экономики, финансов, внешней торговли начал работать на рубеже новой эры, когда появился прибавочный продукт и начали складываться рыночные отношения. К 500 г. н.э. происходит переход от немой торговли к рыночной. В связи с появлением денег зарождается денежная торговля. Средством перемещения товара является не только человек, но вначале "живой" транспорт, а затем и технический -- так появляется речная, караванная сухопутная и морская торговля. Продолжает развиваться пограничная торговля. Вместе с этим совершенствуется фискальная функция регулирования торговли. Наряду с первой формой сборов с торговли на месте и получения права на торговлю появляются пограничные сборы.

Таможенный тариф, являясь одним из важнейших элементов таможенного дела, начал постепенно превращаться в регулятор экономики в странах, где началась индустриализация, стали складываться товарно-денежные отношения, а тариф стал выполнять протекционистскую роль, т. е. стал инструментом торговой и таможенной политики в экономической защите государства.

В течение всего следующего этапа -- от эпохи раннего капитализма вплоть до промышленного капитализма шел процесс по дифференциации всех основных элементов, составляющих таможенное дело. В этот период происходит разделение между психологией прошлого опыта и психологией новых идей по регулированию товарообменных процессов, что наглядно обнаруживается в анализе борьбы интересов между сторонниками протекционизма и свободной торговли.

В течение многих столетий рассматриваемого этапа происходит обустройство внешних и внутренних таможенных пространств всех государств мира. От простого к сложному идет процесс нарастания регулирования количественных, а затем качественных признаков товара. Появляется не только штучное, но и объемное, мерное, весовое, логическое измерение, увеличивается перечень качественных признаков регулирования товара. Все это требует изменения соотношения информационного содержания товара и процесса его международного обмена. Уходит ритуально-символическое обозначение товара, все большее значение приобретает письменно-числовая установка, приходят бумажные носители, появляются технологические процессы таможенного оформления и таможенного контроля. Все это давало определенные временные успехи, однако коренных изменений в области управления в таможенном деле не происходило. Появление следующего этапа (с 80-х г. XIX в. по сегодняшний день) в развитии управленческой мысли в виде теории научного управления послужило толчком в решении назревших проблем в таможенном деле. К этому времени стало понятно, что в такой важной области, как таможенное дело, где весьма высок удельный вес организационно-управленческих проблем, постоянно требуются изучение и систематизация вопросов управления как самостоятельной сферы научного знания и практической специализации. Мировое сообщество на стыке тысячелетий особо остро ощущает наступление новой эпохи -- информационной, которая требует применения нового типа управления -- информационного управления. Мир переходит к системе обработки информационных данных на основе открытой сети, информационно-электронной таможни с использованием электронных документов, компьютерной техники и космической информациологии.

1.2 Системный подход в таможенном деле

Понятие "система" и основные разновидности системного подхода

Понятие "система" имеет много значений. С одной стороны, это целое, составленное из частей, с другой -- это порядок, определенный правильным расположением отдельных частей в целом и их взаимосвязью, и, наконец -- это устройство, организация, объединение и т.д.

В понятие "системный подход" входит группа методов, с помощью которых реальный объект исследования (таможенное дело) описывается как совокупность взаимодействующих элементов (частей). Системный подход нельзя отождествлять с интеграцией. Системный подход -- это единство интеграции и дифференциации при преобладании тенденции к объединению. Все явления и процессы наблюдаемого мира взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Общими задачами системного исследования в области управления в таможенном деле являются анализ и синтез этого объекта.

В процессе анализа таможенная система условно обособляется из общей государственной системы (среды). Определяются ее описательно-познавательные компоненты, состав, структура управления, цели, функции и свойства, а также системообразующие факторы и взаимосвязи с внешней средой.

В процессе синтеза создается модель реальной таможенной системы, повышается уровень абстрактного описания системы, определяются полнота ее состава и структур, базисы описания, а также единообразная, гармонизированная и унифицированная вписанность ее в международную таможенную систему.

Системный подход может применяться как в целом к таможенной системе, так и к отдельным ее подсистемам или элементам и их компонентам.

Из отечественной и зарубежной литературы, посвященной таможенному делу, можно выделить три основные разновидности системного подхода:

1. Комплексный подход, предполагающий наличие совокупности отдельных компонентов таможенного дела или применяемых методов исследования. Как показывает практика, при этом подходе не принимаются во внимание ни отношения между отдельными частями таможенного дела, ни полнота их состава, ни отношения частей с целым. В данном случае решаются, в основном, задачи статики, то есть количественного соотношения компонентов и т.п.

2. Структурный подход, предлагающий изучение состава (подсистем) и структур (инфраструктур) таможенного дела. При данном подходе также отсутствует соотношение подсистем и таможенной системы в целом, динамика структур и целого, как правило, не рассматривается.

3. Малоизученный целостный подход, рассматривающий не только состав и структуру, но и отношения, существующие между частями объекта (таможенного дела) и между частями и целым. Данный подход допускает изучение состава (подсистем) и структур объекта не только в статике, но и в динамике, то есть он предполагает изучение развития таможенного дела как системы в целом.

Целостный подход является наиболее важным и актуальным в процессе изучения управления в таможенной системе, поскольку объединяет в себе в качестве элементов генерального множества все известные частные подсистемы. Таким образом, системное целостное представление о таможенном деле является одной из основных целей познания и необходимым условием эффективности применения знаний об объекте исследования для решения практических таможенных задач.

Существует четыре свойства, которыми должен обладать объект, чтобы его можно было считать системой.

Первое свойство (целостность и членимость). Система есть целостная совокупность элементов, взаимодействующих друг с другом. Следует иметь в виду, что элементы существуют лишь в системе. Вне системы это лишь объекты, обладающие потенциальной способностью образования системы. Элементы системы могут быть разнокачественными, но одновременно совместимыми.

Второе свойство (связи). Между элементами системы имеются существенные связи, которые с закономерной необходимостью определяют интегративные качества этой системы. Связи могут быть вещественные, информационные, прямые, обратные и т. д. Связи между элементами внутри системы должны быть более мощными, чем связи отдельных элементов с внешней средой, так как в противном случае система не сможет существовать.

Третье свойство (организация). Наличие системоформирующих факторов у элементов системы лишь предполагает возможность ее создания. Для появления системы необходимо сформировать упорядоченные связи, т.е. определенную структуру, организацию системы.

Четвертое свойство (интегративные (суммарные) качества). Наличие у системы интегративных качеств, т. е. качеств, присущих системе в целом, но не свойственных ни одному из ее элементов в отдельности.

Такие объекты, как автомобиль, студенческая группа, оптовая база, совокупность взаимосвязанных организации и многие другие окружающие нас объекты тоже являются системами.

Системный анализ означает, что каждая система является интегрированным целым даже тогда, когда она состоит из отдельных, разобщенных подсистем. Системный подход позволяет увидеть изучаемый объект как комплекс взаимосвязанных подсистем, объединенных общей целью, раскрыть его интегративные свойства, внутренние и внешние связи.

Системное описание таможенного дела

Смыслоописание изучаемого объекта предусматривает несколько основных форм представления информации об изучаемом объекте, например, вербальную форму (тест), символическую (знаки, аббревиатура) и графическую (точка, линия, плоскость, объемные фигуры).

При системном анализе необходимо помнить о следующих моментах. Единое всегда является единым множеством, и поэтому в исследовании необходимо раздвоение этого неструктурированного целого.

Так, например, понятие "таможенная система" можно представить в виде точки как единое целое, но можно представить и в виде прямых линий, которые как бы представляют собой ряд понятий, на концах которых находятся две противоположности.

Таким образом, раздвоение единого всегда имеет дело с раздвоением множества, составляющего это целое.

Следующим шагом анализа является выделение триад в составе системы. Возникновение триад как более устойчивого целого может быть результатом сближения или расширения подсистем (в области их пересечения). Но может быть и результатом рассмотрения третьего компонента в качестве промежуточного среднего звена, а также в результате различия внутренних и внешних граничных областей объекта исследования.

Например, таможенную систему можно представить в виде следующих триад (рис. 2):

Рис. 2. Таможенная система в виде триад

Наиболее устойчивая система -- это линия, развернутая в плоскость, так называемая тетрада. Она может образовываться путем раздвоения среднего звена, либо другими способами. Например, регулирование может разделиться на контроль и упорядочение (т. е. на организацию и право).

В качестве базисного познавательного описания таможенного дела взят тетрабазис. Он представляет собой плоскую матрицу с четырьмя рядоположенными понятиями -- познавательно-регулирующими компонентами: экономика, право, организация и психология (далее - ОПЭП). Наложив на тетрабазис свое упорядоченное и разведенное семантическое множество (компоненты целого), т.е. смысловые обозначения таможенного дела, мы получим следующее системное описание таможенного дела (рис. 3):

Рис. 3. Системное описание таможенного дела

Полученная развертка базиса ОПЭП облегчает проекцию на него множества характеристик таможенной системы.

Данный тетрабазис как матрицу можно детализировать, произведя в нем дихотомию (раздвоение) его компонентов, что и осуществляется при его применении для описания реальной динамической таможенной системы, где:

таможенное дело -- объект исследования;

организация -- как устройство внутреннего и внешнего таможенного пространства;

психология -- как психология прошлого опыта и психология будущей деятельности;

право -- как правоохранительная и законодательно-правовая деятельность;

экономика -- как управленческая таможенная деятельность и фискальная деятельность.

На рис. 3 представлен первый уровень системного описания таможенного дела. Чтобы получить второй уровень, необходимо произвести аналогичные (фрактальные - разделение, дробление) операции со всеми четырьмя ее компонентами, с каждой в отдельности.

Так, например, компонент "экономика" разобьется на последующую матрицу и примет вид, показанный на рис. 4.

Рис. 4. Описательная матрица "Экономика таможенного дела" (2-й уровень)

Далее можно бесконечно фрактально подразделять и раздвигать рамки той или иной матрицы и получить более глубокое и многоуровневое познавательное описание любой подсистемы или фрактальных уровней в таможенной системе.

Рис. 5. Описательная матрица "Управление таможенной деятельностью" (3-й уровень)

На рис. 5 представлена описательная матрица 3-го уровня - управление экономической деятельностью.

Построение многоуровневых матриц позволяет более полно описать таможенную систему. Это даст, во-первых, возможность объединить все расширяющиеся знания о таможенном деле; во-вторых, более точно определить в практической деятельности основные части отдельных структур и подсистем управления в таможенном деле, их элементы и функции; в-третьих, системный, целостный подход даст возможность более целенаправленно управлять как небольшими системами, такими, как таможенный пост, так и такими, как национальные таможенные системы или Всемирная таможенная организация.

Полученная матрица (тетрабазис ОПЭП) является главной познавательной силой, изучающей развитие таможенного дела. Она является внешней стороной всей таможенной деятельности. Вместе с тем одной из специфических особенностей таможенного дела является ее внутренняя деятельность, скрытая от посторонних глаз, но имеющая весьма актуальное значение в научном и практическом смысле (рис. 6).

Рис. 6. Внутренняя и внешняя матрицы таможенного дела

Из данного рисунка видно, что если двигать плоскость в пространстве и соединить вершины двух матриц, то мы можем получить уже не плоское, а объемное системное описание таможенного дела. Полученные вершины, ребра, грани и диагонали объемной, целостной матрицы укажут на взаимосвязи и взаимообусловленность многих внешних и внутренних процессов, протекающих в таможенной системе, их функциональную структуру и полноту.

Таким образом, переходя от анализа описательно-познавательных компонентов таможенной системы к ее синтезу, следует учесть, что объединение в единое целое следует понимать диалектически, как единство противоположных тенденций и дифференциации при доминировании интеграции. Таможенная деятельность -- это не только объединение ее с социально-экономической средой, но и выделение из нее осознания своей обособленности.

Системный анализ и синтез управления в таможенном деле

Управление в таможенном деле тесно связано с процессом принятия решений по регулированию внешнеэкономической деятельности. В свою очередь, решения, применяемые в таможенных органах, можно условно разделить на две группы:

1) общие управленческие решения;

2) специальные профессионально-должностные решения, которые и являются объектом изучения.

Принятие решений представляет собой сознательный выбор среди имеющихся формализованных вариантов и алгоритмов направления действий по решению проблем и получения в соответствующее время желаемого выхода. Данный процесс включает много элементов, но непременно в нем присутствуют такие элементы, как проблемы, цели, альтернативы и решения как выбор альтернативы. Принятие решений в таможенных органах представляет собой сложный систематизированный процесс, состоящий из ряда этапов и стадий, начинающихся с формулирования проблем и заканчивающихся совершением действий, решающих эту проблему. Системный анализ управления в таможенном деле предполагает, что таможенная система разбивается, с одной стороны, на подсистемы, элементы, а с другой -- на операции, этапы и действия до тех пор, пока не будет достигнут уровень, когда нельзя будет принимать решения. Как видно из вышеприведенного материала, таможенная система специализирована по специфическим описательно-познавательным компонентам, т.е. сферам своей деятельности, подлежащим управлению. Например, одновременно могут решаться организационные вопросы -- по обустройству таможенной территории, правовые -- по применению новых правил пересечения таможенных границ, экономические -- по введению новых таможенных пошлин и т.д. Все это предполагает принятие параллельных решений. На рис. 7 представлена схема примера параллельного процесса управления по основным таможенным проблемам регулирования. При параллельном процессе управления каждая проблема, входящая в отдельный процесс обработки, будет пропущена через ряд таможенных инспекторов-операторов, которые осуществят предписанные программы-процедуры и наборы действий. Можно сказать, что набор процедур или действий составляет определенную операцию, если каждая процедура (действие) необходима для осуществления желаемого выхода и если процедуры взаимозависимы.

Рис. 7. Схема параллельного процесса управления по основным проблемам таможенного регулирования

В качестве примера параллельного процесса управления можно привести пограничные сухопутные таможенные посты, где ведется одновременное обслуживание грузового и легкового автотранспорта на нескольких полосах, как на въезде, так и на выезде с таможенной территории. Причем каждая полоса обслуживания может иметь специфические проблемы, связанные с обслуживанием разного автотранспорта.

Кроме параллельного управления, принятие решения может производиться и поэтапно, согласно специализированным функциям подразделений внутри систем или подсистем таможенных органов. Таким образом, может быть организован последовательный процесс управления отдельными, небольшими таможенными операциями, этапами или процедурами. В каждом случае во главе будут стоять руководители или ответственные лица, принимающие участие в выработке окончательного решения. Одним из примеров таких решений можно привести 5-ступенчатый таможенный контроль при обработке товаров, поступающих на вход системы. На рис. 8 представлена схема последовательного процесса управления при таможенном контроле на входе системы.

Рис. 8. Схема последовательного процесса управления при таможенном контроле

На первом этапе производится прием и регистрация грузовой таможенной декларации (ГТД) и других сопроводительных документов. На втором этапе производится контроль за правильностью определения кода товара в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и страны происхождения товара, а также соблюдения мер нетарифного регулирования. На третьем этапе осуществляется входной валютный контроль и контроль таможенной стоимости товаров. Четвертый этап предназначен для контроля таможенных платежей и наконец на пятом этапе производится досмотр и выпуск товаров.

При последовательном процессе управления выход (решение) одной процедуры подоперации (этапа) является входом следующей подоперации. Такая возможность деления делает системный анализ средством для разбиения каждой операции до набора элементарных действий.

Так, например, первый этап таможенного контроля (прием и регистрация ГТД) можно разбить на следующие действия (см. рис. 9):

--проверка соблюдения условий, необходимых для принятия таможенных деклараций (ГТД);

--прием таможенных деклараций и других документов;

--общая проверка таможенной декларации и ее электронной копии на соответствие действующим правилам заполнения согласно заявленному таможенному режиму;

--возврат грузовой таможенной декларации при невыполнении соответствующих правил;

-- регистрация таможенной декларации;

--формирование таможенного дела (учет, архив).

Таким же образом можно разделить на отдельные формализованные действия таможенных работников любой этап не только рассматриваемого таможенного контроля, но и других таможенных операций. В результате каждый мини-элемент будет представлять собой набор должностных инструкций, указаний и процедур, необходимых для выполнения утвержденной технологической схемы по данной операции. В итоге каждый таможенный оператор должен в соответствии с указанными нормативными параметрами данной процедуры или подоперации получить оптимальное решение -- выход. В таможенной системе управления сотрудники таможенных отделов, решающие проблемы, должны быть обеспечены набором заранее подготовленных информационных таможенных программ. В отдельных случаях при наличии разнообразных или нестандартных входов согласно делегированным полномочиям они должны из набора альтернативных решений выбрать наиболее правильное решение. В других случаях таможенный сотрудник должен делегировать решение на более высокий уровень управления. На основе вышеизложенного, имея полную картину каждой части таможенных операций, можно системно проанализировать самые небольшие приемы действия всей таможенной системы и при этом сохранить связь частей и целого. После этого можно перейти к синтезу системы программно-целевой модели управления. Под синтезом понимается соединение, составление частей предмета, расчлененного в процессе анализа, установление взаимодействия и связей частей и познание этого процесса как единого целого. Но синтез не является простым суммированием частей. В процессе системного синтезирования познается нечто новое: взаимодействие частей как целого. На рис. 10 представлена схема синтезированного управления, состоящая из параллельных и последовательных операций и этапов решений.

Рис. 10. Схема синтезированного управления основными таможенными операциями

Системный синтез позволяет иметь полную мини-модель каждой подсистемы или элемента системы и тем самым создать целостную картину таможенно-программных операций. В целом системный подход дает возможность более правильно и наиболее эффективно формировать структуру управления в таможенном деле.

1.3 Особенности управления в таможенных органах

Специфика управления в таможенных органах

Специфика управленческой деятельности в таможенных органах предопределена строгой системой взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, базирующихся на общей цели функционирования и едином законодательстве, объединенных общностью задач, функций и методов (рис.1).

Отличительные особенности таможенной службы подчеркивают ее атрибуты и символы, утверждаемые на государственном уровне: герб, флаг, присяга, форма одежды, специальные звания, профессиональный праздник. Права и обязанности сотрудников таможенных органов регламентированы Федеральным Законом РФ "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Рис. 1. Особенности управления в таможенных органах

Сущность управления и ее специфика в таможенных органах предопределяется условиями, в которых протекает этот динамический процесс. Поэтому целесообразно представить основные факторы, влияющие на управление всей сложной системой элементов таможенного дела (рис. 2).

Рис. 2. Факторы, влияющие на управление в таможенных органах

Внутреннюю среду организации составляют такие элементы, как миссия, цели и задачи, материально-технические ресурсы, структура, технология и люди.

Миссия - это основная цель существования, предназначение организации. Миссия является основой для выработки целей и стратегии организации, влияет на организационную культуру, т.к. персонал организации должен разделять основную цель, создавать и вносить вклад в ее достижение, разделять ценности и принципы, отраженные в миссии организации.

Цели организации - это желаемые результаты, на достижение которых направлены усилия организации. На основе миссии определяются цели организации, которые отражают разнообразные направления ее деятельности с указанием сроков их выполнения. Это могут быть долго-, средне- и краткосрочные цели, направленные на рост и развитие организации, стабилизацию или сокращение.

Задачи - предписанная работа, серия работ или часть работы, которая должна быть выполнена заранее установленным способом в заранее оговоренные сроки. Задачи формулируются на основе разделения труда. На основе решения руководства о структуре каждая должность включает ряд задач, которые рассматриваются как необходимый вклад в достижение целей организации.

Материально-технические ресурсы - это сырье, материалы, оборудование, транспортные средства. От качества сырья, мощности и надежности оборудования зависит качество конечной продукции и услуг.

Технология - это способ преобразования сырья. В качестве сырья могут выступать физические материалы, информация для принятия решений. Применение различных технологических процессов от простых, стандартных до высоких технологий отражается на структуре организации и профессионализме персонала.

Структура организаций - это конструкция организации, состоящая из сочетания уровней управления и функциональных областей. В каждой организации существует горизонтальное и вертикальное разделение труда. Вертикальное разделение труда основывается на иерархии уровней управления, горизонтальное - на разделении работ на небольшие специфические задачи на основе специализации, делении организации на подразделения, службы и отделы.

Люди - главный внутренний фактор, от способностей, потребностей, умений, творческих навыков, квалификации и интеллектуального уровня работников зависит успех организации.

Внешняя среда организации оказывает разнообразное влияние, предоставляя благоприятные условия и возможности для эффективной деятельности, либо создавая угрозы для ее существования. Внешняя среда подразделяется на среду косвенного воздействия (макросреду) и среду прямого воздействия (микросреду).

Макросреда является общей средой для деятельности всех организаций, ее можно разделить на следующие факторы.

Экономика как фактор внешней среды имеет основные параметры: размер валового национального продукта, темп инфляции, размер процентной ставки банка, валютный курс, дефицит бюджета, уровень безработицы, нормы налогообложения, производительность труда, величина заработной платы и т.д.

Политико-правовой фактор, представленный органами государственной власти, а также партиями, блоками и другими общественными организациями, определяет цели, направления развития общества, его идеологию, внешнюю и внутреннюю государственную политику в различных областях. Организация должна иметь четкое представление, насколько стабильна политическая ситуация, какова программа правящей партии, какие отрасли экономики она будет поддерживать, какие законы устанавливать.

Социально-культурный фактор включает в себя существующие традиции, ценности, привычки, этические нормы, стиль жизни, вкусы, психологию потребителей, социальную структуру общества, а также его демографическую характеристику, например, уровень рождаемости, образования, среднюю продолжительность жизни и т.д.

Научно-технический прогресс определяет уровень технологий, применяемых при производстве продукции и оказании услуг. Развитие новых информационных технологий, средств коммуникации, появление новых приборов, поиск новых энергоресурсов - реалии сегодняшнего научно-технического прогресса.

Природно-географический фактор связан с климатическими условиями, географическим расположением, запасами природных ресурсов, экологической обстановкой, влияющими на деятельность организации. Сегодня требуют соблюдения экологических стандартов при производстве и потреблении продукции, осуществлении экспортно-импортных операций.

Компоненты внешней среды очень тесно взаимосвязаны, изменение одного фактора вызывает изменение другого.

В среду прямого воздействия (микросреду) входят потребители продукции и услуг, поставщики сырья, материалов и энергии, конкуренты, государственные и муниципальные органы, общественные организации. В отличие от макросреды организация имеет большую степень воздействия на микросреду.

Во взаимоотношениях с внешней средой у организации возникают проблемы взаимодействия и адаптации. Быстрое развитие технологий, усложнение и многообразие предлагаемых товаров и услуг, появление большого количества организаций, возрастание требований покупателей - все эти и другие изменения усиливают влияние и зависимость организаций от внешних условий, вынуждают их искать лучшие способы взаимодействия и адаптации. Для адаптации организации во внешней среде необходимо изменять ее внутреннюю среду.

В настоящее время таможня - это не просто структура по взиманию таможенных платежей, "очистке" товаров или проверке документов. В современном обществе таможня занимается самыми разными видами операций. Она не только организует таможенное пространство и регулирует перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств, но именно через нее осуществляется таможенно-тарифное и нетарифное регулирование ВЭД, оказываются таможенные услуги, осуществляются таможенный контроль и статистика внешней торговли. Представители таможни выступают в качестве консультантов, участвуют в обсуждении и принятии внешнеэкономических и технологических программ, участвуют в общественно-культурной жизни государства. В последнее время стала расширяться таможенная инфраструктура.

Сущность таможни означает то, под чем подразумеваются все ее внешние проявления, т.е. реальная действительность, явление само по себе. Вместе с тем сущность таможенного дела проявляется как совокупность всех необходимых сторон и связей, свойственных таможне, как особый вид человеческой деятельности, свойственной этому делу.

Результаты системного исследования показали, что основой описательной матрицы таможенного дела являются четыре познавательных компонента: экономика, организация, право и психология. Именно с этих позиций и строятся различные подходы к современному представлению о таможне.

Таможня как учреждение

Представление о таможне как об экономической структуре наиболее емко проявляется в ее понятии как учреждении. Таможенное учреждение -- довольно расхожий термин еще с XVIII в. Как теперь известно, в то время главной задачей создаваемых таможен являлся сбор таможенных пошлин. Поэтому учреждение (образование, основание) таможен для осуществления фискальной деятельности в рамках государства и стало причиной появления термина "таможенное учреждение". В СССР, а затем в Российской Федерации под таможенным учреждением понимается вид государственной организации, образованной для обеспечения функции экономической безопасности и внешнеэкономической деятельности страны, сборов таможенных платежей, штрафов, пени, оказания таможенных услуг.

Понятие государственного учреждения включает: аппарат ФТС России; региональные таможенные учреждения; аппарат управления таможен и отдельных таможенных постов; таможенные структуры, включающие вспомогательные и социально-культурные функции (санатории, пансионаты, учебные заведения и т.д.). Таможенные учреждения пользуются правами юридического лица, состоят на государственном бюджете. Представление о таможне как об учрежденческой структуре оказывается близко к понятию ведомства, т.е. совокупности учреждений, обслуживающих таможенное дело как сектор государственного управления.

В условиях рыночной экономики взаимоотношения между таможней и участниками ВЭД значительно развились и усложнились. Это потребовало существенной перестройки таможенных учреждений и развития между клиентом и таможней не командно-директивных форм управления, а равноправного партнерства во внешнеторговой деятельности. Благодаря этому отношения между таможней и участниками ВЭД приобрели подлинно нормативно-экономический характер. Таможенные органы стали сами учреждать инфратаможенную деятельность (склады временного хранения, таможенные брокеры и т. д.), т.е. передавать часть своих полномочий участникам ВЭД.

Как учреждения, оказывающие услуги участникам ВЭД в области регулирования внешнеторговой деятельности, таможни содействуют товарообменным процессам. Они оказывают услуги по информационно-консультационным вопросам, хранению товаров, предварительным решениям, сопровождению грузов на территории России и ряд других работ. Таможенные учреждения имеют возможность через процедуру конфискации или через таможенные режимы "отказ в пользу государства" и "уничтожение товара" заключить договоры через посредство своей инфраструктуры, государственных и других предприятий по реализации товаров. Вместе с тем на таможенные учреждения налагается ответственность за разглашение коммерческих тайн клиентов и материальный ущерб, нанесенный в результате неоправданных действий.

В 1991 г. ГТК России поставил во главу угла своей деятельности разработку новой концепции и осуществление управления в таможенном деле. Суть ее в том, чтобы, во-первых, по-новому осмыслить предназначение таможни, переход ее от узкого пограничного контроля к активному воздействию на хозяйственную жизнь страны; во-вторых, трансформировать таможенное дело в регулятор внешнеэкономической деятельности; в-третьих, реанимировать функцию таможенных органов для ускорения экспортно-импортного товарооборота; в-четвертых, создавать новый тип таможен как таможня для участников ВЭД.

Таможня как организация

Понятие "организация" означает процесс объединения людей, совместно реализующих поставленные цели и действующих на основе определенных правил и процедур. Таможенная организация представляет собой коллектив людей, объединенных общими целями, работой и интересами; интегрирование людей со своей специфической организационной структурой и строгой иерархией; сложную и разветвленную организационную структуру как вид особой системы.

Таможенные организации в структурном и функциональном отношении образуют единую целостную систему, которая строится с учетом тех же принципов, что и все таможенное дело. Однако система таможенных организаций имеет свои особенности, свою целенаправленность и целесообразность. Последние проявляются в структуре таможенных организаций, определяющих специфику отношений, координации и субординации между ними и внутреннюю организацию таможенной системы в целом.

Таможня как правоохранительный орган

Поскольку таможня выполняет определенные задачи государства в области законодательства и выполняет правоохранительную функцию, то ее следует называть таможенным органом. Термин "орган" (греч. -- орудие, инструмент) имеет и еще одно определение -- часть чего-либо, имеющая определенное назначение. Государственный организм также нуждается в своих специальных органах, в том числе и правоохранительных.

Правоохранительные органы (ФТС России, МВД России, ФСБ России и пр.) -- организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством.