Основні напрями нормопроектувальної діяльності міністерства культури України у сфері охорони культурної спадщини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9(477)

Основні напрями нормопроектувальної діяльності міністерства культури України у сфері охорони культурної спадщини

кандидат юридичних наук, заступник Міністра культури України;

Мищак Іван Миколайович доктор історичних наук, старший науковий співробітник, завідувач науково-організаційного відділу

myshchak@ukr.net

Анотація

правовий охорона культурний спадщина

Мета роботи - аналіз нормопроектувальної діяльності Міністерства культури України, спрямованої на удосконалення правового забезпечення охорони культурної спадщини в Україні; вироблення пропозицій щодо удосконалення законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини.

Методологічні засади дослідження: історичний метод, який дав змогу простежити ґенезу правового забезпечення охорони культурної спадщини; методи аналізу та синтезу, застосування яких сприяло правовому аналізу основних нормативних актів, виявленню прогалин правового регулювання; метод прогнозування дав змогу виробити пропозиції й запропонувати перспективні напрями та конкретні норми для удосконалення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Наукова новизна. Акцентовано увагу на основних нормативних актах у сфері охорони культурної спадщини; вперше проаналізовано нормопроектувальну діяльність Міністерства культури України, спрямовану на удосконалення правового забезпечення охорони культурної спадщини в Україні відповідно до сучасних викликів та загроз; запропоновано шляхи удосконалення законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини.

Висновки. Аналіз нормативно-правового забезпечення у сфері охорони культурної спадщини свідчить про необхідність його удосконалення відповідно до сучасних вимог та міжнародних зобов'язань нашої держави. Крім базового законодавчого оновлення, першочерговим завданням Мінкульту в співпраці з іншими органами у сфері охорони культурної спадщини є розроблення підзаконних актів, які дадуть змогу усунути прогалини у законодавстві, а також чітких інструкцій і методичних рекомендацій щодо врегулювання окремих аспектів пам'яткоохоронної діяльності.

Ключові слова: культура, Міністерство культури України, охорона культурної спадщини, закон, нормативно- правовий акт.

Аннотация

Мазур Тамара Викторовна, кандидат юридических наук, заместитель Министра культуры Украины;

Мищак Иван Николаевич, доктор исторических наук, старший научный сотрудник, заведующий научноорганизационным отделом Института законодательства Верховной Рады Украины

Основные направления нормопроектировочной деятельности Министерства культуры Украины в сфере охраны культурного наследия

Цель - анализ нормопроектировочной деятельности Министерства культуры Украины, направленной на совершенствование правового обеспечения охраны культурного наследия в Украине; выработка предложений по усовершенствованию законодательного обеспечения охраны культурного наследия.

Методологические основы исследования: исторический метод, который позволил проследить генезис правового обеспечения охраны культурного наследия; методы анализа и синтеза, применение которых способствовало правовому анализу основных нормативных актов, выявлению пробелов правового регулирования; метод прогнозирования позволил выработать предложения, перспективные направления и конкретные нормы для совершенствования законодательства в сфере охраны культурного наследия.

Научная новизна. Акцентировано внимание на основных нормативных актах в сфере охраны культурного наследия; впервые проанализирована нормопроектировочная деятельность Министерства культуры Украины, направленная на совершенствование правового обеспечения охраны культурного наследия в Украине в соответствии с современными вызовами и угрозами; предложены пути совершенствования законодательного обеспечения охраны культурного наследия.

Выводы. Анализ нормативно-правового обеспечения в сфере охраны культурного наследия свидетельствует о необходимости его совершенствования в соответствии с современными требованиями и международными обязательствами нашего государства. Кроме базового законодательного обновления, первоочередной задачей Минкульта в сотрудничестве с другими органами в области охраны культурного наследия является разработка подзаконных актов, которые позволят устранить пробелы в законодательстве, а также четких инструкций и методических рекомендаций по урегулированию отдельных аспектов охраны культурного наследия.

Ключевые слова: культура, Министерство культуры Украины, охрана культурного наследия, закон, нормативно-правовой акт.

Annotation

Mazur Tamara, Candidate of Legal Science, Deputy Minister of Culture of Ukraine;

Myshchak Ivan, Doctor of History, Senior Researcher, Head of the Scientific and Organization Department, the Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine

The main directions of normative drafting activity of the Ministry of Culture of Ukraine in the cultural heritage protection sphere

Purpose of the article is to analyze the normative drafting activity of the Ministry of Culture of Ukraine, aimed at improving the legal support of cultural heritage protection in Ukraine; to formulate proposals to strengthen the legislative support of cultural heritage protection.

Methodology. Methodological principles of research: historical method, which allowed to observe the genesis of the legal assistance of cultural heritage protection; methods of analysis and synthesis, its application assisted for judicial review of crucial normative acts, for detection of gaps in legal regulation; forecasting method allowed to make proposals and suggest perspective directions and concrete norms for legislation improvement in the cultural heritage protection sphere.

Scientific novelty. Attention was paid to the main normative acts in the cultural heritage protection sphere; for the first time the normative drafting activity of the Ministry of Culture of Ukraine aimed at improving the legal support of cultural heritage protection in Ukraine in accordance with current challenges and threats has been analyzed; ways of enhancing the legislative support of cultural heritage protection have been suggested.

Conclusions. The analysis of the normative and legal assistance in the cultural heritage protection sphere testifies the need for its improvement by modern requirements and international obligations of our state. In addition to the necessary legislative update, the priority task of the Ministry of Culture, in cooperation with other bodies in the cultural heritage protection sphere, is the drafting of secondary legislation that will allow to eliminate legislation gaps, as well as clear instructions and methodological recommendations for the settlement of certain aspects of the memorials protection activity.

Key words: culture, Ministry of Culture of Ukraine, cultural heritage protection, law, normative and legal act.

Актуальність теми дослідження. Культурна спадщина України надзвичайно багата, налічуючи близько 130 000 об'єктів археології, історії, монументального мистецтва, архітектури та містобудування, ландшафту, науки і техніки. Водночас така кількість і видова різнорідність об'єктів потребує цілого комплексу заходів для її охорони та збереження. А враховуючи той факт, що будь-яка діяльність базується на правовому забезпеченні, питання розроблення нормативно-правових актів з питань охорони культурної спадщини належить до пріоритетних напрямків діяльності Міністерства культури України як головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну культурну політику.

Метою статті є аналіз нормопроектувальної діяльності Міністерства культури України, спрямованої на удосконалення правового забезпечення охорони культурної спадщини в Україні і вироблення пропозицій щодо удосконалення законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини.

Наукова новизна. У статті акцентовано увагу на основних нормативних актах у сфері охорони культурної спадщини; вперше проаналізовано нормопроектувальну діяльність Міністерства культури України, спрямовану на удосконалення правового забезпечення охорони культурної спадщини в Україні у відповідності до сучасних викликів та загроз; запропоновано шляхи удосконалення законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини.

Виклад основного матеріалу. Тема охорони культурних цінностей для України була завжди актуальною з огляду на її географічне розташування на межі Західної та Східної цивілізацій, постійні війни і руйнування, знищення й розкрадання культурного надбання [1, 31]. Охорона культурної спадщини є прямим конституційним обов'язком нашої держави та її органів. Так, відповідно до частини п'ятої ст. 54 Конституції "культурна спадщина охороняється законом", а згідно з частиною шостою цієї ж статті "держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами" [2]. Безпосередньо питання охорони культурної спадщини урегульовано спеціальними законами України "Про охорону культурної спадщини" від 8 червня 2000 р. [3] та "Про охорону археологічної спадщини" від 18 березня 2004 р. [4], а відповідальність за їх порушення передбачена як нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення, так і Кримінального кодексу України. Крім того, на їх розвиток прийнято десятки інших законодавчих і підзаконних актів, програм, концепцій, планів тощо. Однак наявна нормативна база не відповідає тим вимогам і потребам, які нині стоять перед пам'яткоохоронною сферою.

З огляду на це, головним завданням Міністерства культури є вироблення основ державної політики, яка включатиме стратегічні пріоритети розвитку галузі та міститиме чіткий перелік заходів і напрямки співпраці з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, які причетні чи долучаються до охорони культурної спадщини. Ця діяльність передбачає, окрім підготовки законопроектів та внесення змін до чинного законодавства, копітку підзаконну нормопроектувальну роботу, яка має заповнити правові прогалини чинного законодавства, а також надати чіткі інструкції та методологічну допомогу працівникам органів охорони культурної спадщини на місцях.

Відповідна робота Мінкульту істотно активізувалася упродовж останніх років. Зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 лютого 2016 р. № 119-р було схвалено Довгострокову стратегію розвитку української культури - стратегію реформ [5], одним із пріоритетів якої визначено активізацію зусиль у сфері збереження і відтворення культурної (матеріальної і нематеріальної) та природної спадщини, як це зазначено в програмах довгострокового розвитку Європи та ООН. Серед іншого, Стратегія передбачає розроблення проекту та прийняття Державної програми підтримки нематеріальної культурної спадщини, а також передачу частини державних повноважень на місцевий рівень та посилення відповідальності місцевих органів влади у сфері охорони культурної спадщини, зокрема в частині охоронних зон та заповідних територій, архітектурних комплексів, пам'яток культури місцевого, регіонального, національного та світового значення.

На виконання положень Стратегії та тих завдань, які нині стоять перед Міністерством культури України, розроблено ряд проектів нормативно-правових актів, спрямованих на комплексне та послідовне реформування сфери охорони культурної спадщини. Серед таких проектів, які нині винесені на громадське обговорення, передусім слід відзначити Концепцію державної політики реформування сфери охорони нерухомої культурної спадщини [6], яка вже пройшла кілька обговорень та зазнала змін і доповнень, у тому числі, з урахуванням пропозицій членів Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України. Метою Концепції визначено створення ефективної системи захисту культурної спадщини в державі, виявлення, використання її економічного, культурно-просвітницького, туристичного та іншого потенціалу й забезпечення провадження комплексної, послідовної та скоординованої діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадських об'єднань із її реалізації. При цьому державна політика у сфері збереження нерухомої культурної спадщини має бути нерозривно пов'язана з національною культурною політикою та політикою сталого розвитку населених пунктів держави. Ідеться, передусім, про: удосконалення правових, інституційних та фінансових інструментів щодо впровадження дієвої системи охорони культурної спадщини; консолідацію зусиль щодо створення умов для виявлення, охорони, збереження та популяризації об'єктів культурної спадщини; інтеграцію питань охорони і збереження об'єктів культурної спадщини до загальних програм культурного та соціально-економічного розвитку держави; гармонізацію національного законодавства з міжнародним, дотримання цілей і принципів, проголошених Організацією Об'єднаних Націй, з питань охорони культурної спадщини тощо.

Реалізація Концепції передбачає два основні етапи. На першому етапі (2018-2020 роки) передбачається: - створення сприятливих умов для виявлення і використання економічного, культурно- просвітницького, туристичного та іншого потенціалу об'єктів культурної спадщини; - розроблення та прийняття змін до Закону України "Про охорону культурної спадщини" й інших законів України; - удосконалення нормативно-правової бази щодо забезпечення реалізації державної політики реформування сфери охорони культурної спадщини; - розроблення та затвердження регіональних програм у сфері охорони культурної спадщини; - запровадження інформаційної системи обліку культурної спадщини; - інвентаризація об'єктів культурної спадщини. Другий етап (2020-2025 рр.) включатиме: розробка та затвердження Державної програми охорони культурної спадщини на 2020-2025 рр.; створення дієвої системи охорони культурної спадщини; формування сприятливого інвестиційного клімату з метою поліпшення охорони культурної спадщини.

За умови успішної реалізації положень Концепції очікується створення: якісної нової, дієвої системи охорони і збереження культурної спадщини; механізмів для виявлення, розширення та використання культурно-просвітницького, туристичного, економічного та іншого потенціалу об'єктів культурної спадщини; умов для поліпшення збереження історичної пам'яті. Крім того, Міністерство культури розраховує на посилення співпраці з громадськістю й активізацію участі громадських інституцій у формуванні та реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Важливість і необхідність пропонованих заходів, передусім розроблення Державної програми охорони культурної спадщини, пов'язані з нагальною потребою вироблення й реалізації чіткої державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Йдеться про консолідацію зусиль не лише Міністерства культури та підвідомчих органів на місцях, а й інших відомств та органів місцевого самоврядування. Тож відповідна координація можлива лише за умови ухвалення Державної програми охорони культурної спадщини. До речі, єдина за роки незалежності Загальнодержавна програма збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки, яка була затверджена Законом України від 20.04.2004 р. № 1692-IV [7], так і не була реалізована в повному обсязі, а чимало означених нею проблем й передбачених заходів на їх подолання є актуальними й нині.

Чому назріла необхідність ухвалення саме державної програми? Міністерство культури України намагається вирішувати нагальні проблеми, у тому числі шляхом розроблення й оновлення нормативної бази. Однак питання охорони культурної спадщини належать до царини відповідальності не лише Мінкульту. Це стосується, насамперед, дозволів та погоджень щодо будівництва, реконструкції будівель і споруд у межах історичних ареалів населених місць України. Якраз ці питання викликають чи не найбільше критики, у тому числі через потенційну корупційну складову. Намагаючись зробити процес максимально прозорим, спільними зусиллями було розроблено відповідні зміни до законодавства. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 р. № 92 [8] внесено зміни до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, згідно з якими скасовується необхідність підготовки і погодження в Мінкульті історико-містобудівного обґрунтування у складі проектної документації. Надалі проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням історико-архітектурного опорного плану (ІАОП), який погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

На жаль, досі ІАОП затверджені лише для чверті історичних ареалів населених місць. При цьому ІАОП розробляються відповідно до ДБН Б.2.2-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту", схваленого Мінрегіоном України у 2012 р. Так само ДБН регулюють й інші питання, пов'язані з будівництвом і реконструкцією об'єктів в охоронних зонах. Зазначений ДБН Б.2.2- 3:2012, як і інші ДБН та ДСТУ, не є досконалими, вони потребують чіткого узгодження, у тому числі й термінологічного, із Законом "Про охорону культурної спадщини" та іншими законодавчими актами, а головне - істотного доповнення, зокрема в частині вимог і обмежень до потенційних забудовників.

Ще одна вагома проблема пов'язана з реформою децентралізації і передачею повноважень органам місцевого самоврядування. З огляду на це необхідно провести велику роботу щодо розробки й надання останнім чітких інструкцій і необхідної методичної підтримки. Так, для прикладу, досі відсутні Порядок визначення меж зон охорони пам'яток, немає методики визначення території пам'яток. Перегляду потребує й Порядок визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України в частині уточнення критеріїв віднесення об'єктів до культурної спадщини [9]. При цьому наявні акти органів місцевого самоврядування часто є застарілими й не відповідають чинному законодавству. Для прикладу, навіть у столиці досі чинним є рішення Виконкому Київської міської Ради від 16.07.1979 р. № 920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам'яток історії та культури в м. Києві" зі змінами, внесеними розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 р. № 979, яке не відповідає нормам Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Окремим напрямком нормопроектувальної діяльності Міністерства культури України є розроблення чітких критеріїв для здійснення контролю у сфері охорони культурної спадщини. З цією метою розроблено докладну Інструкцію із здійснення контролю за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини" та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, яка встановлює процедуру здійснення контролю, визначає його суб'єктів та об'єктів, передбачає системи моніторингу та ін. За результатами контролю передбачено застосування таких обов'язкових для виконання юридичними і фізичними особами заходів реагування: видання розпоряджень, видання приписів, складання протоколу про адміністративні правопорушення за наявності обставин, передбачених статтями 92 та 188-33 Кодексу України про адміністративні правопорушення, застосування фінансових санкцій за порушення Закону України "Про охорону культурної спадщини". Вперше у проекті інструкції докладно виписані визначення основних термінів і понять, порядок видання розпорядження та припису, обставини їх видання, встановлена форма актів, а також підстави та порядок оформлення протоколу про адміністративне правопорушення. Окремо виписано процедуру застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини та порядок оформлення справ про застосування заходів реагування. При цьому встановлено, що видання розпорядження або припису не перешкоджає вжиттю заходів щодо притягнення винної особи до адміністративної відповідальності або застосування фінансових санкцій.

Міністерство культури України у своїй нормопроектувальній роботі намагається врахувати пропозиції, зауваження та побажання усіх, хто має відповідні власні напрацювання чи готовий долучитися до удосконалення нормативно-правової бази. У свою чергу, напрацьовані Мінкультом проекти нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини виносяться на обговорення й оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства, розглядаються на засіданнях консультативно-дорадчих органів при Міністерстві, наукових конференціях, круглих столах за участю як фахівців-практиків, так і науковців.

Позиція й пропозиції Міністерства культури також були озвучені на парламентських слуханнях "Стан, проблеми та перспективи охорони культурної спадщини в Україні", які відбулися 18 квітня 2018 р. та були приурочені до Міжнародного дня пам'яток і визначних місць. Завдяки спільним зусиллям до Рекомендацій парламентських слухань "Стан, проблеми та перспективи охорони культурної спадщини в Україні" були включені пропозиції розробити та затвердити такі підзаконні акти: порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток культурної спадщини та внесення змін до них; зміни до порядку обліку об'єктів культурної спадщини; порядок інформування Міжурядового комітету з охорони всесвітньої культурної і природної спадщини про наміри здійснити містобудівні перетворення на території об'єкта культурної спадщини, включеного до Списку всесвітньої спадщини, та/або в межах його буферної зони; інструкцію із здійснення контролю за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини" та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; методичні рекомендації з подачі елемента нематеріальної культурної спадщини для включення до Національного переліку елементів нематеріальної культурної спадщини України [10]. Відповідні рекомендації є базовим орієнтиром для подальшої нормопроектувальної діяльності Міністерства культури України та співпраці з іншими зацікавленими органами й інституціями щодо удосконалення правового забезпечення охорони культурної спадщини.

Висновки

У сфері правового забезпечення охорони культурної спадщини для Міністерства культури України, окрім базового напрямку оновлення законодавчої бази, нагальною є проблема напрацювання чітких підзаконних актів. З цією метою Мінкульт пропонує об'єднати зусилля усіх зацікавлених сторін та для координації спільної діяльності розробити й ухвалити Державну програму охорони культурної спадщини. Наявні проблеми можна вирішити лише спільними зусиллями, зокрема шляхом створення міжвідомчих робочих груп із залученням науковців та фахівців, які мають досвід як нормопроектувальної, так і практичної діяльності. І лише оперативна й узгоджена робота щодо заповнення прогалин й усунення правових колізій стане ключовою передумовою для ефективної охорони культурної спадщини.

Література

1. Мищак І. М. Законодавче забезпечення охорони культурної спадщини та шляхи його вдосконалення в Україні. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2013. № 3. С. 31-37.

2. Конституція : Закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

3. Про охорону культурної спадщини : Закон України від 08.06.2000 р. № 1805-III. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1805-14.

4. Про охорону археологічної спадщини : Закон України від 18.03.2004 р. № 1626-IV. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1626-15.

5. Довгострокова стратегія розвитку української культури - стратегія реформ : Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.02.2016 р. № 119-р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/119-2016-%D1%80.

6. Концепція державної політики реформування сфери охорони нерухомої культурної спадщини. URL: http://mincult.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=245358162.

7. Загальнодержавна програма збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки : Затверджена Законом України від 20.04.2004 р. № 1692-IV. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1692-15.

8. Про внесення змін до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць : Постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 р. № 92. URL: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/pro-vnesennya-zmin-do

9. Мищак І. М. Правове регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2015. № 2. С. 15-20.

10. Про Рекомендації парламентських слухань на тему: "Стан, проблеми та перспективи охорони культурної спадщини в Україні". URL: http://kompkd.rada.gov.ua/uploads/documents/31997.pdf.

Размещено на Allbest.ru