Государственный кредит и его формы

Согласно действующему законодательству отношения, возникающие по поводу получения или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий опосредуются заключением соответствующих договоров.

Общественные отношения, приводящие к образованию государственного внешнего долга, настоящей статьей не рассматриваются, так как они урегулированы нормами международного права и их правовая природа не вызывает сомнений.

Анализ Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) позволяет выделить следующие договорные отношения в области государственного кредита:

с кредитными организациями на основании кредитного договора, в котором государство выступает в качестве должника;

с физическими и юридическими лицами при эмиссии государственных ценных бумаг;

с публично-правовыми образованиями или юридическими лицами на стороне должника на основании договора бюджетного кредита;

с публично-правовыми образованиями или юридическими лицами на основании договора о предоставлении государственной гарантии.

Отраслевая принадлежность правоотношений, возникающих между публично-территориальными образованиями (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования) на основании договора бюджетного кредита или договора о предоставлении государственной гарантии, отличается от отраслевой принадлежности отношений, складывающихся между государством в лице его компетентных органов и физическими или юридическими лицами, что объясняется различным субъектным составом рассматриваемых отношений.

Безусловно, первые из указанных правоотношений по своей юридической природе являются бюджетно-правовыми, ведь предоставление бюджетных средств из одного бюджета другому бюджету есть не что иное, как их перераспределение в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

В частности, законодатель в п. 2 ст. 93.4 БК РФ прямо предусмотрел, что при нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным РФ государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет суммы средств удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в установленном Министерством финансов РФ порядке.

Что же касается правовой природы общественных отношений, складывающихся в рамках государственного кредита между государством и частными лицами, здесь не все так однозначно.

В целях привлечения в бюджет дополнительных ресурсов для покрытия образовавшегося дефицита государство заключает с физическим или юридическим лицом договор государственного займа, легальное определение которого содержится в ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В силу названной нормы договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Расширительное толкование ст. 817 ГК РФ позволяет ряду авторов понимать под способом заключения договора государственного займа всю совокупность последовательных действий эмитента, направленных на возникновение заемного обязательства, а именно эмиссию ценных бумаг и их размещение.

С такой позицией трудно согласиться, ведь эмиссия государственных ценных бумаг, согласно действующему законодательству, представляет собой односторонние действия эмитента, поэтому данные вопросы находятся за пределами гражданско-правового регулирования. Отношения, связанные с процедурой эмиссии государственных ценных бумаг, в силу прямого указания законодателя в п. 3 ст. 114 БК РФ регулируются положениями Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Данный Федеральный закон не называет этапы процедуры эмиссии государственных ценных бумаг, но анализ положений гл. 3 указанного Закона показывает, что для возникновения обязательств публично-правового образования по государственной ценной бумаге необходима совокупность следующих юридических действий: утверждение высшим исполнительным органом государственной власти Генеральных условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг в форме нормативного правового акта; принятие эмитентом в виде нормативного правового акта документа, содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг; государственная регистрация данного документа; принятие эмитентом решения о выпуске государственных ценных бумаг.

Необходимым юридическим фактом возникновения обязательств по государственной ценной бумаге, помимо перечисленных, служит также размещение ценной бумаги, под которым, как следует из ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", понимается отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок.

Следует отметить, что положения Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", предусматривающие принятие эмитентами в виде нормативных правовых актов условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, которые в дальнейшем могут изменяться, некоторыми учеными-правоведами рассматриваются как интенция законодателя "обойти" норму о недопустимости изменения условий выпущенного в обращение государственного займа, закрепленную в п. 4 ст. 817 ГК РФ.

В частности, указано: "То обстоятельство, что условия государственных и муниципальных займов принимаются не в форме типовых условий договора (каковыми, по существу, они должны были бы являться), а в форме ведомственных нормативных актов, не только противоречит гражданско-правовой природе рассматриваемых отношений, но и дает возможность обхода требований ГК о последствиях заключения договоров присоединения и о запрете одностороннего изменения условий выпущенных в обращение займов (путем прямо предусмотренных ч. 2 ст. 12 названного Закона изменений и дополнений содержания этих нормативных актов).

Данные опасения, очевидно, продиктованы печальным опытом российской долговой практики советского периода и 90-х гг., когда государство как заемщик по государственным облигациям во времена экономических кризисов использовало все доступные способы для уклонения либо перенесения на значительные сроки проведения расчетов по выпущенным государственным ценным бумагам (по выплате процентов и погашению основного долга).

Однако действующее законодательство содержит необходимые правовые гарантии для недопущения повторения подобных ситуаций, и регулирование эмитентами условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, а также возможность их последующего изменения в этом смысле ничего не меняют.

Помимо п. 4 ст. 817 ГК РФ, закрепившего принцип, согласно которому изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, ГК РФ содержит общие положения, определяющие соотношение закона и договора. Так, согласно ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать установленным законом и иными правовыми актами обязательным для сторон правилам, действующим в момент его заключения (моментом заключения договора государственного займа является приобретение заимодавцем государственной облигации). Если же после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в самом законе прямо указано, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Кроме того, п. 1 ст. 450 ГК РФ устанавливает, что изменение договора возможно только по соглашению сторон, если иное не предусмотрено самим ГК РФ, другими законами или договором.

Как мы видим, в рассматриваемой нами ситуации речь идет о нормативном правовом акте эмитента, т.е. органа исполнительной власти, а не о законе. Поэтому обозначенные опасения не имеют под собой никаких правовых оснований.

Особенность государственных займов проявляется в симбиозе правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе государственных заимствований. Исходя из конституционного положения о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, ГК РФ предусматривает основные правила относительно договора государственного займа, а БК РФ относит определение общего порядка и принципов осуществления государственных заимствований, погашения и обслуживания государственного долга к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

В силу ст. 103 БК РФ под государственными заимствованиями понимаются в том числе государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг.

Как было указано выше, размещение ценных бумаг производится путем заключения гражданско-правовых сделок. Следует обратить внимание, что двойственная правовая природа самой ценной бумаги, которая, с одной стороны, согласно ст. 128 ГК РФ является вещью, а с другой - закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, вызывает неоднозначность в понимании договорной конструкции, используемой для возникновения заемного обязательства.

Проясняет данный вопрос ст. 29 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", согласно которой права, закрепленные эмиссионной ценной бумагой, переходят к их приобретателю с момента перехода прав на эту ценную бумагу, т.е. основанием такого перехода служит факт заключения договора купли-продажи ценных бумаг. Собственно, и п. 3 ст. 817 ГК РФ говорит о необходимости заключения договора купли-продажи ценных бумаг: "Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг".

Таким образом, процедура размещения государственных ценных бумаг, реализуемая путем продажи эмитентом государственных ценных бумаг, регулируется нормами гражданского законодательства Российской Федерации, в частности гл. 5, 9, 30, 42 ГК РФ.

При этом следует отметить, что происходящая из конституционного принципа добровольность государственных займов, закрепленная п. 2 ст. 817 ГК РФ, предполагает взаимный характер, т.е. распространяется как на волеизъявление заимодавца, так и заемщика.

В отношении добровольного вступления в заемные отношения заимодавца, т.е. физических и юридических лиц, все предельно ясно. Установленный в п. 4 ст. 75 Конституции РФ и ст. 817 ГК РФ правовой механизм служит гарантией неповторения советской практики размещения государственных займов среди населения по подписке.

Что же касается свободы волеизъявления государства при вступлении в заемные отношения, то она весьма условна.

Прежде всего, государство, вступая в гражданские правоотношения (при размещении выпущенных им ценных бумаг), преследует иные цели, нежели другие участники гражданского оборота. Его участие является несколько вынужденным и связано с реализацией возложенных на него функций. Специальная правосубъектность государства, необходимая ему для участия в имущественных отношениях для решения отдельных задач публичного характера (в данном случае - аккумуляции дополнительных ресурсов для покрытия дефицита бюджета), вытекает, в том числе и из п. 2 ст. 124 ГК РФ.

Кроме того, возникновение обязательств по государственным ценным бумагам, строго ограничено установленными БК РФ, следующими параметрами: верхний предел государственного долга, предельный объем государственных заимствований, предельный объем расходов на обслуживание государственного долга, программа государственных заимствований. Данные параметры ежегодно утверждаются законом о соответствующем бюджете.

Принимаемые эмитентом с учетом названных параметров условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг и само решение эмитента об эмиссии выпуска государственных ценных бумаг должны соответствовать Генеральным условиям эмиссии и обращения государственных ценных бумаг и содержать установленные федеральным законом обязательные сведения.

Все перечисленные критерии, установленные бюджетным законодательством, непосредственно влияют на формирование воли заемщика - публично-правового образования. Волеизъявление государства при вступлении в заемные отношения можно рассматривать исключительно через призму публичного интереса.

Финансово-правовые нормы оказывают влияние не только на эмиссию и размещение государственных ценных бумаг, но и на исполнение обязательств государства по ценным бумагам.

В связи с тем что публично-территориальное образование согласно ст. 103 БК РФ осуществляет государственные заимствования в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и тем самым государственные займы служат источником финансирования дефицитов бюджетов, исполнение обязательств государства по выпущенным ценным бумагам реализуется в рамках исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета (при погашении основной суммы долга) и исполнения бюджета по расходам (при выплате доходов по государственным ценным бумагам в виде процента по ним и (или) дисконта), т.е. в соответствии с положениями ст. ст. 69, 113, 119, 219, 219.2, 239 БК РФ. Согласно указанным статьям уплата бюджетных средств производится в особом порядке, подчиненном правилам финансового законодательства.

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что отношения по государственному займу, оформленные гражданско-правовым договором, находятся под воздействием финансово-правовых норм, призванных обеспечить реализацию важнейших функций государства. В ходе эмиссии и обращения государственных ценных бумаг происходит некое "наслаивание" одной отрасли права на другую, проявляется комплексность методов правового регулирования. С одной стороны, при проведении эмиссии государство в лице эмитента осуществляет односторонние административно-правовые действия, с другой стороны, размещение и обращение государственных ценных бумаг реализуются посредством совершения гражданско-правовых сделок. Однако используемый в правовом регулировании отношений по государственному займу метод диспозитивности носит условный характер и его действие имеет специфические особенности, обусловленные приоритетом публичных интересов.

Подобного мнения придерживается и Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции, выраженной в Определении от 15 декабря 2000 г. N 251-О, реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех, что особенно актуально в условиях недостаточности этих средств для решения многих социальных проблем. Следовательно, баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц может быть найден только в форме федерального закона.

Документ не был опубликован.

Перейдем к рассмотрению особенностей правового регулирования отношений по бюджетному кредитованию и предоставлению государственных гарантий, в которых государство предстает в качестве кредитора и гаранта соответственно. Бюджетное законодательство допускает возникновение публичных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных правоотношений, что опять-таки является свидетельством своеобразной диспозитивности.

Так, согласно п. 1 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом Высший Арбитражный Суд РФ (далее - ВАС РФ) в Постановлении от 22 июня 2006 г. N 23 указывает, что данные отношения носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Относительно государственной гарантии ВАС РФ отмечает, что государственная гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, в силу чего к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, помимо норм ст. ст. 115 - 117 БК РФ применяются также общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств, а также нормы ГК РФ о договоре поручительства в связи со сходством данных правоотношений.

Указанная позиция ВАС РФ о гражданско-правовой природе бюджетного кредита и государственной гарантии представляется необоснованной по следующим основаниям.

Прежде всего, правовую основу регламентации отношений по поводу предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий составляют БК РФ, законы о соответствующем бюджете и, как было указано выше, иные нормативные правовые акты бюджетного законодательства Российской Федерации.

Наличие же в правовой регламентации рассматриваемых отношений отдельных норм гражданского законодательства не меняет правовой природы данных отношений, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 2.2 его Постановления от 17 июня 2004 г. N 12-П, согласно которой "...публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством".

В отношении государственных гарантий необходимо добавить следующее. Ранее бюджетно-правовое регулирование связанных с предоставлением государственных гарантий правоотношений носило "лоскутный" характер, в связи с этим к рассматриваемым отношениям, как было указано в упомянутом Постановлении Пленума ВАС РФ, в связи со сходством регулируемых отношений применялись нормы ГК РФ о договоре поручительства. Вместе с тем Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", вступивший в силу с 1 января 2008 г., восполнил имеющиеся в БК РФ пробелы, и положения ст. ст. 115 - 117 БК РФ, непосредственно посвященные государственным гарантиям, теперь более полно регламентируют рассматриваемые правоотношения (в частности, это касается прав публично-правового образования, исполнившего обязательства по государственной гарантии).

На это обращает внимание и сам ВАС РФ, указывая арбитражным судам, что этим обстоятельством существенно сужается сфера применения норм параграфа 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 г.

Финансово-правовой характер отношений по поводу предоставления бюджетного кредита или государственной гарантии объясняется также тем, что государство в названных правоотношениях реализует свою регулятивную функцию. Так, в отличие от коммерческого кредитования бюджетные кредиты предназначены для решения социально-экономических задач, связанных с поддержкой той или иной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства в широком смысле слова, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего большое экономическое или социальное значение, либо объекта, сбой в функционировании которого может породить неблагоприятные последствия. В свою очередь, выдавая государственные гарантии, государство прежде всего определяет отрасли народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми и необходимыми к стимулированию, т.е. оно обеспечивает тем самым публичный, а не частный интерес.

Смотреть: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 20-П.

Кроме того, государство, предоставляя бюджетные кредиты на льготных условиях (по срокам и уровню процента) и государственные гарантии без взимания вознаграждения, не преследует коммерческих целей. Данные инструменты служат источниками погашения дефицита соответствующего бюджета (ст. ст. 94, 95 БК РФ), т.е. дополнительными ресурсами государства для финансирования социально значимых направлений.

И, наконец, несмотря на то, что при заключении рассматриваемых договоров наличествует автономия воли со всех сторон обязательства (со стороны государства, как было указано выше, сквозь призму публичного интереса), говорить о полном равенстве все же не приходится.

Так, если в отношении прекращения долговых обязательств государства исковая давность применяется (п. 1 ст. 98.1, п. 1 ст. 99.1 БК РФ), то на долговые требования самой Российской Федерации она свое действие в силу п. 4 ст. 93.4 БК РФ не распространяет.

Данное законоположение было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, в результате чего оно было признано не противоречащим Конституции РФ, поскольку установленное им специальное регулирование сроков исковой давности применительно к требованиям Российской Федерации по обязательствам, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, обусловлено особым характером данной категории правоотношений, предметом которых являются публичные финансы, выделяемые для поддержки отраслей экономики, субъектов и объектов экономической деятельности, отнесенных в установленном порядке к приоритетам государственной социально-экономической политики, т.е. для удовлетворения государством, выполняющим свою регулятивную функцию, публично значимого интереса.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 20-П.

Представляется целесообразным распространение данной нормы также на долговые требования субъекта Российской Федерации, чьи бюджетно-правовые интересы должны иметь такую же надежную правовую защиту.

Гарантии сохранения бюджетных средств обеспечиваются также посредством механизмов финансового контроля, реализуемого в интересах государства органами государственной власти в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно ст. 284 БК РФ руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации могут в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств на возвратной основе из федерального бюджета в бесспорном порядке списывать: суммы бюджетных средств, срок возврата которых уже истек; суммы процентов (плату) за пользование бюджетными средствами, срок уплаты которых уже наступил; а также в бесспорном порядке взыскивать пени за несвоевременный возврат и просрочку уплаты процентов по предоставленным таким образом бюджетным средствам. Аналогичное правило закреплено в ст. 284.1 БК РФ в отношении бюджетных средств, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, бюджетные средства государства, предоставленные в рамках государственного кредита, подлежат не только судебной защите (как это бывает в случае с частным кредитованием), их сохранность обеспечивается также посредством проведения финансового контроля, целью которого служит соблюдение финансовой дисциплины со стороны получателей средств соответствующего бюджета.

Кроме того, о публичном характере бюджетного кредита и государственной гарантии говорит также установленный законодателем в ст. 239 БК РФ принцип иммунитета бюджета и предусмотренный в гл. 24.1 БК РФ особый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета в случае неисполнения государством своих обязательств по договору о предоставлении государственной гарантии, о бюджетном кредите. Иными словами, государство отвечает по своим обязательствам не по частным, а по публичным "правилам".

Резюмируя все изложенное выше, можно заключить, что отношения по государственному кредиту, будучи гражданско-правовыми по форме, подпадают под действие финансово-правовых норм, призванных обеспечить реализацию социально-экономических функций государства.

В связи с тем, что рассматриваемые общественные отношения находятся на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права, в рамках государственного кредита возникает некий симбиоз методов правового регулирования. Так, определенное сочетание публичных и частных интересов в отношениях по государственному кредиту проявляется, в том числе в установленной законодателем возможности возникновения бюджетных правоотношений из договора, т.е. юридического факта, присущего в большей степени гражданскому праву. Однако используемый в правовом регулировании отношений по государственному кредиту метод диспозитивности носит условный характер и его действие имеет специфические особенности, обусловленные приоритетом публичных интересов.

Заключенные по гражданско-правовым правилам договоры государственного займа, бюджетного кредита или о предоставлении государственной гарантии, обязательной стороной в которых выступает государство, служат инструментом урегулирования финансовых отношений, т.е. опосредуют поступление, распределение и использование централизованных фондов денежных средств.

А.В.Богданова

Старший специалист

отдела финансового контроля N 2

Территориального управления Росфиннадзора

в г. Санкт-Петербурге,

аспирантка

кафедры финансового права

факультета права

Национального исследовательского университета

"Высшая школа экономики"

г. Москва

Подписано в печать

18.12.2012

Размещено на Allbest.ru