Банковский кризис 2008-2009 годов: российская модель правового регулирования

Роберт Тхлеугов

С момента зарождения в конце 80-х годов ХХ века современного банковского сектора России и до настоящего времени его развитие шло преимущественно в рамках экстенсивной модели. В основе этой модели - ориентация банков на краткосрочные результаты деятельности, обусловливающая, в том числе агрессивную коммерческую политику и высокую концентрацию рисков.

Мировой финансовый кризис оказал серьезное влияние на российский рынок, в частности, на российскую банковскую систему, участники которой в первую очередь подверглись воздействию кризисных явлений. В сложной обстановке задачей государства стал поиск разумного и рационального выхода из финансового кризиса, создание эффективного механизма регулирования экономики, соблюдение баланса интересов и защита не только представителей бизнеса, но и граждан.

В условиях кризиса государство приняло ряд мер нацеленных на укрепление и поддержание стабильности банковской системы России, создало механизм, с помощью которого можно осуществить меры по предупреждению банкротства банков, оказать им финансовую поддержку не только за счет частных инвесторов, но и из других источников, в том числе за счет федерального бюджета.

Как известно, существуют три модели поведения государства во время кризиса, сложившие в разных странах.

Первая модель - быстрая и реалистичная оценка потерь. Это действия правительств Скандинавских стран в начале 90-х годов, в том числе кризис 1991 года в Финляндии.

Стратегия по выходу из кризиса в этих странах включала в себя национализацию крупнейших банков, которая оказалась крайне эффективной с точки зрения быстроты выхода из кризиса и размера затрат. Кроме национализации, в Швеции и Финляндии были созданы компании по работе с плохими долгами и введены гарантии по банковским обязательствам. Хотя стратегии всех стран оказались успешными, в качестве положительного примера можно отметить программы, реализованные в Швеции, при этом внимание акцентируется на успехе национализации и создании "плохого" банка. Однако, ссылаясь на этот опыт, важно помнить и учитывать две особенности экономической ситуации Швеции в годы кризиса:

1) два национализированных банка составляли 90% банковских активов, и 98% помощи государства пошло именно на их спасение;

2) работу "плохого" банка значительно упрощал факт владения государством на тот момент всеми проблемными активами, и благодаря этому не возникал вопрос оценки их стоимости. Кроме того, возможно, эта мера не была решающей для успешного выхода из кризиса.

Одновременно, как показывает пример Норвегии, при сравнительно небольшом объеме плохих активов преодолеть кризис можно и без создания специальных структур для работы с ними (при этом плохие активы в Норвегии составляли больший процент от всех займов, чем в Швеции - 16% и 13% соответственно). Скорее всего, именно благодаря решению отказаться от создания "плохого" банка суммарные издержки на выход из кризиса в Норвегии оказались меньше.

Вторая модель - это опыт Чили и Кореи, где проблема плохих долгов во время кризиса стояла куда более остро, чем в Скандинавских странах в 90-х годах. Поэтому для второй модели особенно важно создание действенной программы по выходу из кризиса.

Чили удалось избежать национализации, сохранить платежеспособность банков и создать у них стимулы для выявления и работы с плохими долгами с помощью программы временного выкупа долгов по номинальной стоимости. Часть долга (до 150% банковского капитала) выкупалась за наличные средства, которые банки могли использовать для платежей по обязательствам центрального банка, на оставшуюся сумму они должны были приобретать у центрального банка не торгуемые долговые расписки, по которым выплачивался 7%-ный купон. Оставшуюся часть долга (до 350% банковского капитала) центральный банк покупал за беспроцентную долговую расписку. Обязательства выкупа долга включали 5%-ный платеж на сумму, полученную в виде наличности, и беспроцентный платеж на сумму, оплаченную центральным банком долговой распиской.

В качестве положительных сторон в этой программе можно отметить отсутствие необходимости в оценке стоимости актива - она не играет роли с точки зрения центрального банка, поэтому актив выкупается по номинальной стоимости (лучший для банка вариант). Долговая расписка на балансе требует меньшего обеспечения, чем плохой актив, то есть помогает банку сохранять платежеспособность. Постепенный выкуп актива дает банку время и возможность собрать необходимые средства под его обеспечение. Обязательство выкупать актив создает стимулы для эффективного управления им. кризис банк бизнес гражданин

Тем не менее затраты на выход из кризиса в Чили оказались весьма высокими. В частности, были большими издержки на программы помощи заемщикам, это связано еще и с тем, что первому принципу Чили следовала лишь наполовину. Реалистичная оценка (в программе по выкупу долга могли участвовать только потенциально жизнеспособные банки) была произведена с промедлением, и программа была введена уже после того, как банки накопили внушительный объем плохих кредитов (максимальный среди рассмотренных случаев).

Корея также справилась с проблемой плохих активов и лишь частично национализировала банки благодаря созданию корейской компании по управлению активами (ККуА), регламент действия которой был четко определен. В отличие от Чили Корея выкупала плохие долги по стоимости существенно ниже балансовой, что способствовало возникновению частного рынка плохих долгов. Дефицит капитала, образовавшийся в результате продажи долгов по цене ниже балансовой, был восполнен за счет рекапитализации с использованием средств государства. Затем ККуА применяла разнообразные инструменты избавления от активов.

Помимо поддержки банковского сектора обе страны принимали меры для оказания помощи заемщикам. В Чили государство спонсировало реструктуризацию долгов, в Корее были разработаны программы реструктуризации и Соглашение о реструктуризации кредитов малому и среднему бизнесу, которое подписывали кредитные организации.

Третья модель поведения государства в период кризиса представлена Мексикой, Индонезией, Японией и Аргентиной, политика выхода из кризиса которых оказалась не такой успешной. Причина неуспеха, несмотря на несхожесть ситуаций во всех этих странах, лежит именно в пренебрежении двумя упомянутыми выше принципами (хотя в Аргентине и Индонезии ситуация осложнялась еще и политическим кризисом).

В конечном итоге, все перечисленные страны либо вообще не смогли найти эффективных инструментов избавления от плохих долгов, либо сделали это слишком поздно. Банковский сектор в большинстве из них долго оставался слабым, а экономический рост возобновился за счет улучшения внешнеэкономических условий.

В Российской Федерации сложилась своя модель разрешения финансового кризиса.

Правовой основой антикризисного законодательства в банковской сфере России стал Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года".

Этот нормативный акт сформулировал принципиальный подход к решению задачи по спасению банковской системы.

Статьей 1 этого закона введена норма, согласно которой в целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, выявлении ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов банков, Центральный банк Российской Федерации (Банк России) и государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" вправе осуществлять меры по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.

Законом были предусмотрены следующие меры по предупреждению банкротства банков:

1) оказание финансовой помощи лицам, приобретающим в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акции (доли в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

2) оказание финансовой помощи банкам, приобретающим в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка имущество и обязательства банка или их часть;

3) приобретение в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акций (долей в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

4) оказание финансовой помощи банку при условии приобретения Агентством и (или) инвесторами в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка акций (долей в уставном капитале) банка в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей (участников);

5) организация торгов по продаже имущества, являющегося обеспечением исполнения обязательств банка, в том числе перед Банком России;

6) исполнение в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия Агентства в предупреждении банкротства банка функций временной администрации на основании решения Банка России.

В целях реализации указанного Федерального закона Агентство по страхованию вкладов получило право размещать в депозиты Банка России средства, за счет которых в соответствии с законом осуществляется финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банков.

В развитие норм указанного Закона Банк России разработал целый ряд важных документов, касающихся реализации мер по предупреждению банкротства банков - участников системы обязательного страхования вкладов.

Основная цель принятых документов - не допустить банкротства банков - участников системы обязательного страхования вкладов. Реализация данной цели была возложена, прежде всего, на Центральный банк РФ, а также на Агентство по страхованию вкладов, полномочия которых были значительно расширены. В целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков Центральный банк РФ и Агентство были вправе осуществлять меры по предупреждению банкротства банков - участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц.

Среди других антикризисных нормативных актов следует назвать Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Как известно, Банк России имел право предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами. Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в целях стабилизации финансовой системы Российской Федерации Банку России было также предоставлено право выдавать кредиты без обеспечения на срок не более шести месяцев кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня. Право устанавливать перечень рейтинговых агентств, минимальные показатели рейтингов, дополнительные требования к получателям кредитов, а также порядок и условия предоставления кредитов получил совет директоров Банка России.

Отметим также Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 176-ФЗ, внесший изменения в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". В соответствии с этими законами Банк России получил право выступать участником торгов на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг при проведении операций на открытом рынке. Также был расширен перечень операций, осуществляемых Банком России на открытом рынке (под такими операциями понимается купля-продажа государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, иных ценных бумаг, определенных решением совета директоров Банка России, при условии их допуска к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг). Кроме того, при осуществлении Банком России операций на открытом рынке была разрешена купля-продажа акций (но только при условии совершения позднее обратной сделки) и реализация акций при отказе контрагента от исполнения обязательств по такой обратной сделке. Информация о сделках, совершенных Банком России на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, должна раскрываться согласно указаниям совета директоров Банка России о составе, порядке и сроках раскрытия такой информации.

Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2008 г. № 317-Ф 3 "О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" усилен контроль за использованием кредитными организациями денежных средств, выделяемых в целях поддержки финансовой системы нашей страны. Банку России предоставлено право назначать уполномоченных представителей: в кредитные организации, получившие кредиты, предусмотренные Федеральным законом "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации"; в кредитные организации, в которых размещены на банковских депозитах средства федерального бюджета; в кредитные организации, получившие кредит без обеспечения на срок более одного месяца; в кредитные организации, являющиеся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц, в отношении которых были приняты меры по предупреждению банкротства. Ранее уполномоченный представитель Банка России мог назначаться в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций.

Названным Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 317-Ф 3 определен период, на который может назначаться уполномоченный представитель Банка России, установлены его права, определены обязанности кредитной организации, касающиеся представления уполномоченному представителю информации о сделках и операциях организации. Порядок назначения уполномоченного представителя Банка России, осуществления и прекращения им своей деятельности устанавливается Банком России по согласованию с Правительством РФ. Кроме того, Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 317-Ф 3 увеличен предельный срок предоставления Банком России кредитов без обеспечения российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня, с шести месяцев до одного года.

Изменения коснулись и второй части Налогового кодекса РФ (в отношении срока уплаты НДС в бюджет). В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 172-ФЗ "О внесении изменений в статью 174 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" начиная с третьего квартала 2008 г. по операциям, признаваемым объектом налогообложения НДС (за исключением ввоза товаров на таможенную территорию России), уплата налога за истекший налоговый период (квартал) должна производиться равными долями не позднее 20-го числа каждого из трех месяцев.

В налоговое законодательство внесены и другие значительные коррективы, направленные на поддержку российских налогоплательщиков. Так, Федеральный закон от 26 ноября 2008 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в части первую, вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" обновил порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, улучшающих положение налогоплательщиков. С 1 октября 2008 г. такие акты могут действовать со дня их официального опубликования, если прямо предусматривают это.

Также Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. № 224-ФЗ введены особый порядок и условия предоставления отсрочки и рассрочки по уплате федеральных налогов по решению министра финансов Российской Федерации. При этом установлено, что такие решения могут быть приняты до 1 января 2010 г. Скорректирован порядок приостановления операций по счетам налогоплательщиков в банке по решению налогового органа (прекращение банком всех расходных операций по счету налогоплательщика в целях обеспечения исполнения решения налогового органа о взыскании налога или сбора, а теперь также пеней и штрафов). В частности, установлено, что решение об отмене приостановления операций по счетам организации вручается представителю банка не позднее дня, следующего за днем принятия налоговым органом такого решения. Кроме того, введена норма, предусматривающая ответственность налоговых органов за нарушение сроков отмены решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщиков-организаций либо срока направления в банк такого решения.

Повышается ответственность банков за нарушения в сфере налогового законодательства, предусмотренная ст. 132 НК РФ, а именно: увеличен размер штрафа для банков за нарушение порядка открытия счетов; уточнена и дополнена формулировка нарушения: несообщение в установленный срок банком налоговому органу сведений об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов счета; увеличен размер штрафа за несообщение в установленный срок банком об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов счета. От обложения НДС будет освобожден ввоз технологического оборудования при условии, что его аналоги не производятся в России (согласно перечню, утверждаемому Правительством РФ) установлены особенности обложения НДС операций, связанных с реализацией не закрепленного за организациями и учреждениями имущества, составляющего государственную казну, казну субъектов Российской Федерации и муниципальную казну. Изменен перечень документов, подтверждающих обоснованность применения налоговой ставки 0% по экспортным операциям. Новая редакция ст. 168 НК РФ устанавливает обязанность выставления счетов-фактур при получении налогоплательщиком сумм оплаты (частичной оплаты) в счет предстоящих поставок товаров (работ, услуг, имущественных прав). Определен порядок принятия к вычету сумм налога, уплаченных на основании таких счетов-фактур.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. № 224- ФЗ в порядок уплаты налога с доходов физических лиц, вдвое (т.е. до 2 млн. руб.) увеличен размер имущественного налогового вычета, предоставляемого налогоплательщикам в отношении сумм, израсходованных ими на новое строительство и (или) приобретение жилья. Данные положения НК РФ распространены на правоотношения, возникшие с 1 января 2008 г.

Значительные изменения внесены в главу 25 НК РФ ("Налог на прибыль организаций"), Снижена ставка налога на прибыль с 24 до 20% за счет сумм налога, подлежащих зачислению в федеральный бюджет. Законом предусматривается возможность расчета ежемесячных авансовых платежей, подлежащих уплате в бюджет, исходя из фактически полученной прибыли. В новой редакции главы 25 НК РФ содержатся положения, касающиеся порядка включения амортизируемого имущества в состав амортизационных групп, метода и порядка расчета сумм амортизации. Расширен перечень расходов на добровольное имущественное страхование, формирующих налоговую базу по налогу на прибыль. В частности, в него включены затраты на добровольное страхование риска ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с финансированием строительства олимпийских объектов.

Субъектам Российской Федерации предоставлено право снижать с 15 до 5% ставку налога, уплачиваемого в связи с применением УСН, для отдельных категорий налогоплательщиков, выбравших объектом налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов.

В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации", Внешэкономбанк получил право предоставлять организациям кредиты в иностранной валюте для погашения (обслуживания) займов, полученных до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций. Внешэкономбанк может приобретать у иностранных кредиторов права требования по обязательствам, возникшим до 25 сентября 2008 г. При этом установлено, что общая сумма кредитов, а также приобретаемых прав требования не должна превышать сумму, эквивалентную 50 млрд. долл. США. Помимо этого предусмотрено, что в порядке, определяемом Правительством РФ, во Внешэкономбанке могут быть размещены на депозиты средства фонда национального благосостояния на период до 31 декабря 2019 г. в сумме не более 450 млрд. руб. Данные средства могут быть использованы, в частности, на предоставление субординированных кредитов без обеспечения ОАО "Банк ВТБ", ОАО "Россельхозбанк", а также кредитным организациям, отвечающим установленным требованиям. Определены процентные ставки, а также максимальные объемы предоставляемых кредитов. Перечень рейтинговых агентств, минимальные показатели рейтингов и другие требования к получателям кредитов (займов), порядок и условия предоставления кредитов определяются наблюдательным советом Внешэкономбанка.

Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 174-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" увеличили размер максимального возмещения по вкладам физических лиц в банках Российской Федерации с 400 тыс. до 700 тыс. руб. При этом 700 тыс. руб. - это не только максимальная сумма вклада в банке, участвующем в системе обязательного страхования вкладов физических лиц, подлежащая возмещению при наступлении страхового случая в отношении данного банка, но и максимальная сумма вклада в банке, не участвующем в системе обязательного страхования вкладов физических лиц и признанном банкротом, подлежащая возмещению за счет выплат Банка России. Возмещения в указанном размере производятся по вкладам в банках, страховой случай в отношении которых наступил после 1 октября 2008 г. либо у которых после этой даты отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Кроме того, установлено право Банка России до 31 декабря 2009 г. вводить в отношении конкретной кредитной организации ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых или пролонгируемых в период действия ограничения.

На основе этой правовой базы Правительство РФ и ЦБ реализовали для поддержания банковской системы в период кризиса следующие меры:

- снижены нормативы обязательных резервов (высвобождено около 380 млрд. рублей);

- смягчены условия кредитования с использованием отдельных видов залога (в рамках указанных мер ЦБ мог бы разместить в банках до 1,5 трлн. рублей; фактически размещено - около 350 млрд. рублей);

- предоставлены беззалоговые кредиты (потенциальный лимит - до 3,5 трлн. рублей; фактически предоставлено - да, право на кредиты имеют 143 банка, воспользовались им 124 кредитные организации;

- ЦБ получил право частично компенсировать убытки коммерческих банков от операций на рынке межбанковского кредитования, если они возникли вследствие отзыва лицензии у банка-контрагента (необходимо для восстановления рынка МБК);

- на пополнение капиталов банков выделено 950 млрд. рублей субординированных кредитов, в том числе "Сбербанку" - 500 млрд. рублей, ВТБ - 200 млрд. рублей, "Россельхозбанку" - 25 млрд. рублей, иным банкам - 225 млрд. рублей при условии привлечения эквивалентного софинансирования их акционерами (фактически одобрено кредитов на сумму 17 млрд. рублей для 3 банков);

- на депозиты в коммерческих банках и в ценные бумаги размещены средства ГК "Фонд содействия реформе ЖКХ" (200 млрд. рублей), ГК "Роснано" (130 млрд. рублей), а также федерального бюджета; всего на депозиты в банках размещены средства госкорпораций на сумму 430 млрд. рублей;

- Агентством по страхованию вкладов начата санация банковской системы (переход банков под управление АСВ, поиск инвесторов). На оздоровление таких банков выделено 200 млрд. рублей (фактически израсходовано 60 млрд.). Кроме того, на дополнительную ликвидность таким банкам за счет ЦБ выделено свыше 60 млрд. рублей. Под управление АСВ перешли 15 банков, в том числе для 11 найдены новые акционеры, которые завершили санацию;

- ряд банков прошел процедуру оздоровления за счет средств ВЭБа (банки "Глобэкс" и "Связь-банк" - объем расходов 5,7 млрд. долларов) и ВТБ.

В результате можно констатировать, что банковскую систему России в период кризиса удалось удержать "на плаву". Ослабление курса рубля позволило банкам создать необходимые валютные резервы и обеспечить устойчивость текущих пассивов. Вместе с тем предпринятые шаги, позволив насытить рынок краткосрочной ликвидностью, не смогли компенсировать дефицит долгосрочных ресурсов.

Таким образом, кризис 2008-2009 гг. показал необходимость более решительного перехода к модели развития банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в том числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Литература