Правовой статус Центрального банка РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) - центральный орган управления, контроля и надзора в банковской системе России. Он занимает особое место в государственном механизме и рыночной экономике нашей страны. Деятельность ЦБ РФ по регулированию банковской и денежной системы направлена на реализацию социальных и экономических основ конституционного строя Российской Федерации. Полномочия ЦБ РФ по развитию денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля являются ключевыми для формирования экономики государства, а следовательно, для реализации прав граждан Российской Федерации на собственность, занятие предпринимательской деятельностью, социальное обеспечение.

Нельзя забывать о том, что в ЦБ РФ, включая его структурные подразделения и территориальные учреждения, работает свыше 85 тысяч служащих. ЦБ РФ регулирует присущими ему государственно-рыночными методами деятельность более чем 1300 коммерческих банков.

Вопрос о правовом статусе Банка России имеет практическое значение и поэтому его решение может существенно повлиять на организацию и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы. Достаточно вспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любой экономике. Тем более это справедливо для переходной экономики с ее спецификой. Скоротечность экономических преобразований, переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ - все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящей работе.

Центральный банк Российской Федерации - высший орган банковского регулирования и контроля деятельности коммерческих банков и других кредитных учреждений. В процессе взаимоотношений с коммерческими банками ЦБ РФ стремится к поддержанию устойчивости всей банковской системы и защите интересов населения и кредиторов. Он не вмешивается в оперативную деятельность коммерческих банков. Однако ЦБ РФ определяет порядок создания новых коммерческих банков, контролирует его соблюдение и выдает лицензию на право осуществления банковской деятельности.

Главная задача Центрального банка России заключается в том, чтобы методами кредитно-денежной политики обеспечить нормальное экономическое развитие страны, т.е. соответствие количества денег в обращении потребностям сохранения стабильных цен, росту занятости населения, увеличению количества и повышению качества производства разнообразной продукции, расширению экспортно-импортных операций.

Коммерческие банки являются основными каналами практического осуществления денежно-кредитной политики Центрального банка. ЦБ РФ устанавливает обязательные для коммерческих банков правила проведения и регулирования кредитных операций и денежного обращения.

1. Общие вопросы правового статуса Центрального банка РФ

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» (далее - Закон о Центральном банке) статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, в данной статье закреплен круг нормативно-правовых актов, которые могут регулировать статус Центрального банка, его функции и полномочия. Это Конституция РФ, Закон о Центральном банке и другие федеральные законы. Подзаконные нормативные акты (Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств), законы субъектов РФ, нормативные акты представительных органов местного самоуправления, а также акты самого Центрального банка не могут регулировать данные вопросы.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на территории РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). В Конституции РФ содержится несколько положений, имеющих непосредственное отношение к статусу Центрального банка РФ, его организации и деятельности. Они имеют основополагающий характер и конкретизируются в Законе о Центральном банке и других федеральных законах. Эти положения можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести положения непосредственно не затрагивающие статус Центрального банка РФ, но влияющие на него. Ко второй группе следует отнести положения, непосредственно определяющие статус Центрального банка РФ.

Первая группа - это положения, закрепленные в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ. Там указано, что в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки».

Вторая группа норм посвящена непосредственно статусу Центрального банка РФ. К ней относятся положения части 1 статьи 75 Конституции РФ, в которой указано, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. Таким образом, такая функция Центрального банка РФ как денежная эмиссия закрепляется на Конституционном уровне. Центральный банк РФ осуществляет эту функцию монопольно.

В данном случае под денежной эмиссией понимается «выпуск в обращение наличных денег». [2] Это согласуется со статьей 29 Закона О Центральном банке, которая также говорит об эмиссии наличных денег. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Центральный банк РФ осуществляет не только их эмиссию, но и организацию их обращения и изъятие из обращения.

Большое значение имеют положения, закрепление в части 2 статьи 75 Конституции РФ. Она гласит: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В данной норме содержатся три важных положения.

Во-первых, на конституционном уровне закрепляется такая функция Центрального банка РФ как защита и обеспечение устойчивости рубля. Однако в статье 3 Закона о Центральном банке защита и обеспечение устойчивости рубля именуется целью его деятельности. Налицо некоторое противоречие между Конституцией РФ и Законом о Центральном банке. Впрочем, оно является чисто формальным, так как цель деятельности находит свое конкретное выражение в функциях.

Во-вторых, на конституционном уровне закрепляется принцип независимости Центрального банка РФ. В статье 75 Конституции РФ говорится только независимом осуществлении им функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. В статье 1 Закона о Центральном Банке данное положение конкретизируется: Центральный банк РФ осуществляет все свои функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Независимость Центрального банка РФ означает, что он не подчиняется прямо ни одному из органов власти, не входит ни в одну из ветвей власти. Органы власти не имеют права вмешиваться в осуществление Центральным банком РФ своих полномочий. С другой стороны, «пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ».

В-третьих, фраза «независимо от других органов власти» позволяет некоторым авторам сделать вывод, что Центральный банк РФ является одним из государственных органов Российской Федерации, выполняющим одну из исключительных федеральных функций.

Подробнее вопрос об особенностях правового статуса Центрального банка РФ будет рассмотрен в соответствующей главе. Пока лишь необходимо отметить, что буквальное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Центральный банк РФ относится к органам государственной власти РФ.

Наконец, последняя конституционная норма, посвященная непосредственно Центральному банку РФ находится в п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Данная норма относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ Государственной Думе представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

Первый закон, регулировавший деятельность Центрального банка был принят в 1990 году. Это был Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. №394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». Наряду с ним статус Центрального банка определял также Устав Центрального банка РСФСР. В статье 1 данного Устава было указано, что «Центральный банк РСФСР является Центральным банком РСФСР. Банк России создан на основании Закона РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности», другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом». Данный Устав действовал до 1995 гг., когда был отменен в связи с принятием в новой редакции Федерального Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» 26 апреля 1995 г. Однако внесенные изменения были достаточно существенными. С введением нового Закона о Центральном банке РФ ряд функций Центрального банка РФ был передан иным органам. Например, Банк России перестал заниматься банковским аудитом - отныне это обязанность Минфина РФ. Кроме того, Центральный банк РФ перестал вести регистрацию кредитных организаций. Эта функция была передана Министерству по налогам и сборам РФ, а Банк России стал только принимать решение о регистрации.

Изменился правовой статус Национального банковского совета (НБС), «коллегиального органа Банка России». Ему посвящены статьи 12, 13 Закона о Центральном банке РФ. Он получил весьма широкие полномочия. В частности, он стал утверждать общие объемы расходов Банка России по ряду позиций, определять главного аудитора Банка России и аудиторскую фирму, которая будет проверять годовую финансовую отчетность Банка.

Новый Закон о Центральном банке РФ ограничил и его финансовую независимость - он стал налогоплательщиком. Ранее Банк России ежегодно перечислял в федеральный бюджет 50% всей своей прибыли. Остальные налоги, как было записано в редакции Закона о Центральном банке РФ от 1990 г., он не платил. Согласно же новому Закону о Центральном банке РФ, Банк России стал перечислять в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации». А налоговое законодательство перестало освобождать Банк России от уплаты налогов.

Центральный банк РФ был также ограничен в отношении проведения проверок кредитных организаций. Теперь Центральный банк «не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период», «при этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки» (ст. 73 Закона о Центральном банке РФ). Вторую такую акцию можно организовать только в случаях, предусмотренных Законом о Центральном банке и другим законодательством.

По моему мнению, новый Закон о Центральном банке РФ, хоть и несколько ограничил его независимость, но в целом Банк России остался самостоятельным. Однако дальнейшее уменьшение независимости Банка России, особенно расширение полномочий НБС, нежелательно. В новый Закон о Центральном банке РФ также были внесены изменения. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. №5-ФЗ «О внесении изменений в статью 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России)» были еще больше уменьшены полномочия Центрального банка РФ по проведению повторных проверок кредитных организаций. Теперь он имеет на это право только в случае ликвидации или реорганизации кредитной организации, либо в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Центрального банка РФ, либо по его ходатайству. В последних двух случаях необходимо принятие мотивированного решения Совета Директоров Центрального банка РФ. В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. №180-ФЗ «О внесении изменений в статью 69 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» с Центрального банка РФ была снята обязанность по определению порядка формирования и размера образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций для гарантирования возврата вкладов граждан. Это произошло в связи с введением системы обязательного страхования вкладов граждан.

В настоящее время Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке (Банке России) представляет собой основной нормативно-правовой акт, регулирующий правовое положение Центрального банка РФ, его функции и полномочия, органы управления и структуру, принципы организации и другие вопросы. Он состоит из 99 статей и 16 глав.

Глава 1 «Общие положения» состоит из основополагающих норм, регулирующих правовой статус Центрального банка РФ. В этой главе определен круг нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Центрального банка РФ, закреплен принцип независимости Банка России, а также то, что он является юридическим лицом (ст. 1 Закона о Центральном банке РФ); устанавливается имущественная база деятельности Банка России (ст. 2 Закона о Центральном банке). Установлены основные цели деятельности Банка России. Это защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Хотя Центральный банк РФ получает прибыль в процессе своей деятельности, это не является целью, так как Банк России - не коммерческий банк. Задачи деятельности Центрального банка РФ реализуются в его функциях, перечень которых содержится в ст. 4 Закона о Центральном банке РФ. Также глава 1 посвящена вопросам взаимодействия Центрального банка РФ и Государственной Думы, нормотворческой деятельности Банка России, его участию в капиталах кредитных организаций и международных организаций.

Глава 2 Закона о Центральном банке РФ посвящена его капиталу. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 миллиардов рублей. Это его характерная черта как юридического лица.

Глава 3 посвящена органам управления Банком России и Национальному банковскому совету. Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России - состоит из 12 членов и формируется из представителей Совета Федерации, Государственной Думы, Президента РФ и Правительства РФ.

Особая природа Национального банковского совета видна при анализе его компетенции, которая была существенно расширена в новом Законе о Центральном банке РФ. Принято выделять две группы компетенции НБС - вопросы, связанные с реализацией Банком России единой государственной денежно-кредитной политики (рассмотрение годового отчета Банка России, вопросов совершенствования банковской системы, проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и т.п.) и вопросы функционирования самого Центрального банка РФ (утверждение общего объема расходов на содержание служащих, на пенсионное обеспечение, общего объема капитальных вложений и прочих расходов, правил бухгалтерской отчетности и отчета о расходах). По мнению авторов данной классификации вопросы о назначении главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов, а также определение аудиторской организации - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России относятся к первой группе. По моему мнению, эти вопросы относятся к функционированию самого Центрального банка РФ.

НБС не уполномочен представлять Банк России, и не несет ответственность за его деятельность. Из этого следует, что НБС является своего рода контрольным и наблюдательным органом. Учитывая те сложности, которые возникают при проведении этой политики, существование НБС, возможно, является оправданным, хотя это - ограничение независимости Банка России. К тому же, по моему мнению, вопросы хозяйственной деятельности, административных расходов можно было оставить в ведении самого Центрального банка РФ.

Единоличным органом управления Центрального банка РФ является его Председатель (ст. 14 Закона о Центральном банке РФ). Он назначается на должность Государственной Думой большинством голосов сроком на четыре года. Кандидатуру Председателя Центрального банка РФ представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка РФ от должности. Председатель Центрального банка РФ в соответствии со статьей 20 Закона о Центральном банке РФ действует от его имени и представляет его интересы; председательствует на заседаниях Совета директоров; подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, соглашения Банка России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя банка России; подписывает приказы и дает обязательные указания; принимает решения по всем иным вопросам, не отнесенным к компетенции Национального банковского совета или Совета директоров.

Совет директоров является коллегиальным органом управления Центрального банка РФ (ст. 15-18 Закона о Центральном банке). Он состоит из Председателя Банка России и 12 членов. Они назначаются Государственной Думой сроком на четыре года по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ. К компетенции Совета директоров относится проведение и обеспечение единой государственной денежно-кредитной политики (разработка проекта основных направлений этой политики и обеспечение их выполнений), осуществление контроля за деятельностью Банка России и утверждение некоторых видов его отчетности, решение вопросов обеспечения необходимых условий для нормальной организации и деятельности Банка России (оплата труда, участие в международных организациях), принимает решения, направленные на укрепление и развитие банковской системы и устанавливает правила банковских операций и бухгалтерского учета в кредитных организациях.

Глава 4 посвящена взаимодействия Центрального банка РФ и органов государственной власти и органов местного самоуправления. Банк России взаимодействует с Правительством РФ по вопросам экономической политики и с Министерством финансов по вопросам выпуска государственных ценных бумаг. Он осуществляет хранение средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и операции с ними.

Важные положения содержатся в главе 5 Закона о Центральном банке. Они определяют требования к годовому отчету и годовой финансовой отчетности Центрального банка. Также в этой главе содержится требование о перечислении 50% прибыли Банка России в федеральный бюджет после уплаты соответствующих налогов. Ранее Банк России был освобожден от уплаты налогов, однако необходимость платить налоги во внебюджетные фонды (например, Пенсионный) обусловила это нововведение.

Главы 6-12 Закона о Центральном банке посвящены различным его функциям, которые будут рассмотрены позднее.

Центральный банк РФ представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В нее входят как центральный аппарат, так и территориальный учреждения, расчетно-кассовые центры, другие учреждения. Принципам их организации, взаимоотношений и компетенции посвящена глава 12 Закона о Центральном банке.

Важные положения содержатся в главе 15 «Аудит Банка России». Она устанавливает двойной аудит Банка России - внутренний и внешний. Внутренний аудит осуществляется службой главного аудитора Банка России, внешний - независимой аудиторской организацией, выбираемой Национальным банковским Советом.

2. Организационно-правовая форма Банка России как юридического лица

Общим признаком, характеризующим гражданско-правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является приданный ему статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. Поэтому закрепленный в Федеральном законе гражданско-правовой статус Банка России, как и статус других юридических лиц, должен соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим общие положения о юридических лицах (гл. 4 ГК РФ) с учетом того, что Банк России конституционный федеральный государственный орган, на которого Конституцией России и федеральным законодательством возложены публично-правовые функции по управлению (регулированию) денежно-кредитной сферы России.

Согласно ст. 2 Федерального закона Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто не предусмотренное законом их создатели (учредители) не вправе. Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).

Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, являются цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.

Вопрос об организационно-правовой форме юридических лиц - предмет гражданского законодательства. В связи с этим установлению организационно-правовой формы Банка России в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» должно предшествовать закрепление соответствующих положений в Гражданском кодексе РФ применительно ко всем государственным органам. Именно гражданское законодательство должно ответить на вопрос, признаются ли государственные органы юридическими лицами. Если да, то какая из предусмотренных этим законодательством организационно-правовых форм может им соответствовать? Если нет, то вопрос об организационно-правовой форме любого государственного органа, включая Банк России, снимается сам собой.

Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями.

Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116-123 ГК РФ, ст. 6-12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником - Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник - Российская Федерация - наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник - Российская Федерация - финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.

Определяя организационно-правовую форму Банка России, к нему нельзя подходить как к обычному юридическому лицу, статус которого целиком и полностью основывается на положениях гражданского законодательства. Правовое положение Банка России имеет конституционно-правовой характер, он наделен государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере, является органом государства, а не просто юридическим лицом. Поэтому при определении в гражданском законодательстве организационно-правовой формы государственных органов, включая Банк России, требуется единый подход. Ранее автор уже высказывал мнение, что государственные органы могли бы иметь форму государственных учреждений. Но в юридической литературе имеются и другие точки зрения. Например, утверждается, будто Центральный банк РФ нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, поскольку в силу ст. 50, 120 ГК РФ учреждение определяется как организация, финансируемая собственником полностью или частично, а Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Высказывалось мнение, что Банк России является государственной корпорацией и, даже, государственным унитарным предприятием.

Между тем, осуществление Банком России своих расходов за счет собственных доходов вовсе не противоречит ст. 50, 120 ГК РФ, так как, согласно ст. 298 этого же Кодекса, «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных доходов вовсе не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм юридических лиц ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует «государственное учреждение».

Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями.

Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116-123 ГК РФ, ст. 6-12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником - Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник - Российская Федерация - наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник - Российская Федерация - финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.

Некоторыми авторами высказываются предложения о придании Банку России статуса обычного юридического лица, правовое положение которого регулируется исключительно гражданским и банковским законодательством. Например, внесено предложение установить для Банка России особую организационно-правовую форму «федерального юридического лица публичного права», сочетающего в себе черты коммерческой организации и административного органа. Но такого рода организации не известны ни Конституции РФ, ни действующему гражданскому законодательству России. Более того, реализация данного предложения на практике будет означать, что, вопреки Конституции РФ, правовое регулирование юридического статуса Банка России с более высокого, конституционно-правового уровня произвольно переводится на уровень гражданского законодательства. Поэтому высказанное в печати предложение требует более внимательного анализа. Необходимо в первую очередь уяснить содержание термина «федеральное юридическое лицо публичного права». Само название свидетельствует о том, что «федеральное юридическое лицо публичного права» - это организация, создаваемая в целях реализации на федеральном уровне функций и полномочий в интересах всего общества. Применительно к Банку России это означало бы осуществление «федеральным юридическим лицом публичного права» государственных полномочий.

Для такого вывода имеются веские основания. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Согласно Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

Опосредованная власть народа осуществляется избираемыми им органами государственной власти или местного самоуправления либо назначаемыми этими органами должностными лицами. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в рамках территории муниципального образования могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ст. 12, 132 Конституции РФ).

Исходя из федеративной природы Российской государственности в том виде, как она закреплена вот. 1, II, главе 3 (включая ст. 71и 75) Конституции РФ, реализация государственных полномочий в денежно-кредитной сфере находится в ведении Российской Федерации, т.е. в ведении федеральных государственных органов. Никто иной, кроме государственных органов, осуществлять функции государства, государственную власть и государственные полномочия в денежной, кредитной и валютной сфере на федеральном уровне не вправе. Такие государственные органы с учетом принципа разделения властей в Конституции РФ определены. К ним относится и Банк России (ст. 75 Конституции РФ). Причем Конституция РФ не позволяет передавать (делегировать) государственные полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации (федеральный уровень), от федеральных государственных органов иным лицам, тем более коммерческим организациям. Более того, единство системы государственной власти - важнейший конституционный принцип, на котором основано активное устройство России (ст. 5 Конституции РФ).

Обеспечение на всей территории РФ ветвления полномочий федеральной государственной власти, включая полномочия по направлениям, закрепленным в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, возложено на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ). Поэтому попытка практически реализовать предложение о признании Банка России не государственным органом, а обычным юридическим лицом (хоть и публичного права) и наделении такого лица государственными полномочиями, находящимися в ведении Российской Федерации, не только явилась бы прямым нарушением Конституции РФ, но могла бы повлечь негативные последствия политического характера. Следовательно, Российская Федерация не вправе делегировать кому-либо свои государственные полномочия. Полномочия РФ могут быть переданы лицам, не являющимся органами государства, только в части касающейся реализации имущественных и иных прав гражданско-правового характера Российской Федерации, но при соблюдении условий, закрепленных в законодательстве.

И последнее, что необходимо отметить в связи с обсуждением предложения о наделении Банка России статусом «федерального юридического лица публичного права».

К сожалению, авторы этого предложения в обоснование своей позиции ссылаются только на внутреннее законодательство иностранных государств. Ими не приводятся какие-либо существенные правовые признаки, характеризующие «публично-правовые юридические лица» как особую, отличную от других, предусмотренных гражданским законодательством, разновидность организационно-правовых форм.

По сути, речь идет о попытке придать государственным органам некую гражданско-правовую оболочку (организационно-правовую форму). При этом не учитывается, что в гражданском законодательстве РФ уже имеется организационно-правовая форма, сходная по своему содержанию с «юридическим лицом публичного права», - это «учреждение». Одним из предназначений «учреждения» как некоммерческой организации является осуществление управленческих функций в целях, направленных на достижение общественных благ. Причем учреждение может быть государственным (созданным Российской Федерацией или субъектом РФ), муниципальным или созданным любым иным собственником.

Таким образом, «учреждение» как организационно-правовая форма может быть признано характерным для всех юридических лиц, осуществляющих в Российской Федерации управленческую деятельность, направленную на достижение общественных благ. Следовательно, по своему содержанию термины «учреждение» и «юридическое лицо публичного права» - тесно связанные друг с другом понятия.

Данный вывод подтверждается правовыми нормами, закрепленными в «Конвенции между Правительством РФ и Правительством Французской Республики об избежание двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отношении налогов на доходы и имущество» от 26 ноября 1996 г., имеющей для обоих государств силу закона. Согласно п. d. ст. 3 упомянутой Конвенции, «термин «государственное учреждение Договаривающегося Государства» означает, в отношении России, органы государственной власти, созданные в России в соответствии с тем, как они определены в Конституции России, и, в отношении Франции, само Государство, его территориальные органы, а также их юридические лица публичного права».

Следовательно, в Конвенции признается, что: 1) органы государственной власти, определенные в Конституции РФ, являются государственными учреждениями Российской Федерации; 2) каких-либо юридических лиц публичного права, наделенных государственно-властными полномочиями, в России не существует; 3) в законодательстве Франции (но не России) помимо Государства существуют его территориальные органы, а также «их (юридические лица публичного права»; 4) оба государства признают, что «юридические лица публичного права» есть государственные учреждения не только для Франции, но и для России; 5) термин «органы государственной власти РФ» применительно к законодательству России по своему содержанию соответствует значению термина «государство, его территориальные органы, а также их юридические лица публичного права» по законодательству Франции.

3. Организация банковского регулирования и надзора в РФ и пути её совершенствования

центральный банк регулирование надзор

Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций.

Регулирование кредитных организаций - это система мер, посредством которых государство через ЦБ обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает дестабилизирующие процессы в банковском секторе.

Контроль за деятельностью банков проводится с целью обеспечения устойчивости отдельных банков и предусматривает целостный и непрерывный надзор за осуществлением банком своей деятельности в соответствии с действующим законодательством.

Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не управляет кредитными организациями, а только наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам. Он не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. По закону Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций. Они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Федеральный закон предоставил Банку России правомочия осуществлять банковский надзор: наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений.

Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Банк России публикует сводную статистическую и аналитическую информацию о банковской системе Российской Федерации, соблюдая коммерческую тайну банков.

ЦБ РФ осуществляет так называемое пруденциальное регулирование. Его смысл состоит в том, чтобы уменьшить риск банковских операций и предотвратить крах и системный кризис банков. Пруденциальное регулирование - это издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации. Оно необходимо для предотвращения нестабильности в банковской системе: кризисов, угроз клиентам и вкладчикам кредитных организаций. Поэтому регулирование является средством надзора в широком смысле слова, т.е. за банковской системой в целом. В то же время надзор - средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком смысле слова, т.е. надзор за отдельными кредитными организациями как частью банковской системы.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает ряд норм пруденциального регулирования, применение которых должно способствовать укреплению финансовой устойчивости и надежности кредитных организаций. В частности Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности.

При этом Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда потребления (заработной платы) юридических лиц - клиентов.

Федеральный закон предусматривает определенный порядок регистрации кредитных организаций, выдачи им соответствующих лицензий, их отзыва, предъявления в соответствии с федеральными законами квалификационных требований к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации. В этих же целях установлены антимонопольные требования. Банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением конкретными кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. Он используется Банком России для управления рисками в банковской системе.

Общая цель банковского надзора - приведение банковской системы и банковской деятельности каждой в отдельности кредитной организации в соответствие с требованиями законодательства и нормативных актов Банка России. Конкретные цели надзора зависят от особенностей его объектов.

Объекты банковского надзора - это та часть банковской системы и банковской деятельности, которая в соответствии с требованиями законов и в установленном ими порядке должна контролироваться Банком России. Правильное определение объектов надзора имеет значение для уяснения компетенции Банка России по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Основные функции банковского надзора:

1. изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдение им устава и лицензии;

2. проверка соблюдения кредитной организацией позиций банковской лицензии;

3. анализ баланса и отчетности банка;

4. изучение динамики отдельных показателей банковской деятельности и перспектив развития банка;

5. проверка решений органов управления;

6. проверка работы ревизионной комиссии;

7. анализ договорных отношений кредитной организации с клиентами, вкладчиками, дебиторами;

8. анализ способов размещения собственных и временно привлеченных средств, проверка выполнения обязательств по договорам (кредиты, депозиты, конвертация, валютные операции, ценные бумаги);

9. проверка управления рисками;

10. проверка формирования резервов;

11. проверка гарантий;

12. проверка обоснованности и законности формирования доходов;

13. изучение договоров и причин потерь по отдельным видам деятельности; 14. выявление фактов искажения доходов и расходов, обнаружение возможных непроизводительных потерь, в том числе связанных с результатами применения санкций за нарушение и несоблюдение договорных обязательств;

15. выявление причин, мотивов и обстоятельств, способствовавших банковским нарушениям;

16. выяснение целей нарушения нормативных актов ЦБ РФ, причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов;

17. выяснение причин и целей проведения банком убыточных, неэффективных банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный риск и повлекших нарушение экономических нормативов;

18. проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Банка России.

Вопросы инспектирования кредитных организаций предусмотрены ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)», а также Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. №34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)».

Вопрос об основаниях проведения проверок достаточно формализован. Отчасти это связано с предположением о возможных злоупотреблениях (проведение проверок без достаточных оснований). Как показывает практика, такие предположения не лишены оснований. Здесь может быть два вида злоупотреблений, одинаково опасных не только для банков, но и для общества. Во-первых, некоторые банки годами не проверялись и есть все основания предполагать о заинтересованности должностных лиц. Во-вторых, некоторые банки слишком часто проверяются, что, по мнению их руководителей, не имеет законных оснований. Такая проверка резко снижает рейтинг кредитной организации со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся на основании планов проверок, которые составляются на каждый квартал указанными в инструкции структурными подразделениями Банка России и его территориальными учреждениями и утвержденными руководителями этих подразделений и учреждений. Внеплановые проверки осуществляются по указанию председателя Банка России или его заместителей, курирующих подразделения, перечисленные в Инструкции, руководителя территориального учреждения Банка России. Заметим, что как внеплановые, так и плановые проверки всегда могут быть инициированы многими руководителями структурных подразделений, которые в свою очередь от подчиненных им подразделений и специалистов получают соответствующую информацию о финансовом и правовом состоянии банка. Поэтому на практике круг инициаторов банковских проверок весьма широк. Это могут быть, например, жалоба клиента иди запрос контролирующего органа.

Согласно инструкции, «в планы проверок включаются в первую очередь кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом финансовом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность, а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет». Инструкция не объясняет, что понимается под терминами «имеются данные», и из каких источников они могут быть почерпнуты тем, кто решает вопрос о наличии оснований для назначения проверки кредитной организации.

Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся комплексно или по отдельным направлениям их деятельности с использованием форм и методов, обеспечивающих достижение установленных инструкцией БР №34 целей и выполнение поставленных задач. Указанные проверки кредитных организаций могут проводиться путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседований с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией (филиалом) для выполнения банковских операций, их учета и составления документов.

Порядок проведения инспектирования кредитных организаций в законодательстве не определен. Он регламентируется инструкцией Банка России №34, которая установила основные правила организации и проведения проверок кредитных организаций и их филиалов, а также обязанности кредитных организаций и их филиалов по оказанию содействия в проведении проверок.

Для выполнения своих функций в области надзора и регулирования ЦБ РФ проводит проверки коммерческих банков и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям.

В случае нарушений, представления неполной или недостоверной информации Центральный банк Российской Федерации имеет право требовать от коммерческого банка устранения выявленных недостатков и взыскивать штраф в размере до 0,1% от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до 6 месяцев.

Как крайнюю меру Центральный банк России применяет отзыв лицензии на проведение банковских операций. В таких случаях коммерческий банк прекращает свою деятельность, в том числе и путем слияния с другим банком или реорганизации в филиал более крупного банка.

В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России, который в процессе осуществления этих функций уполномочен вести Книгу регистрации кредитных организаций РФ. За регистрацию кредитных организаций взимается сбор, поступающий в доход федерального бюджета. Размер сбора определяется Банком России, но он не может быть более 1% от объявленного уставного капитала кредитной организации.

Порядок регистрации и лицензирования Банком России кредитных организаций регулируется Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», а также инструкцией Банка России №75-И «О порядке применения федеральных законов, регулирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирование банковской деятельности».

Под регистрацией кредитной организации понимается соответствующая запись, осуществляемая уполномоченным государственным органом (Банком России), включающая конкретное юридическое лицо, в список специализированных организаций, имеющих право на осуществление банковских операций, придающая законность такой деятельности и позволяющая вести учет, осуществлять постоянный банковский надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.