Закон "Про НБУ": здобутки та втрати.

2

Закон «Про НБУ»: здобутки та втрати.

Варто зауважити, що дата набуття законом чинності є глибоко символічною - війна за незалежність Національного банку спалахнула з новою силою одразу ж після такої історичної події у розвитку банківської системи України, як поява спеціального закону про статус центрального банку країни. І розпочав її сам Президент України, подавши до парламенту законопроект про внесення змін і доповнень до щойно підписаного ним закону.

Проте хотілося б відзначити цілий ряд позитивних норм, які запроваджуються Законом "Про Національний банк України".

На жаль, в Україні, як і в інших країнах колишніх планових економік, центральний банк ще не посів належного йому місця, і хоч НБУ і надають елементів схожості із центробанками країн ринкової економіки, це ще не забезпечує такої ж повної влади над грошово-кредитною політикою. Закон "Про Національний банк України" дає можливість НБУ істотно наблизитися до тієї позиції, яку йому належить зайняти в економічному житті країни. Через урегулювання взаємовідносин із органами влади, шляхом окреслення функцій банку новий закон чітко визначає місце й роль НБУ в системі органів держави.

Насамперед слід звернути увагу на норми, які (за наявності необхідної волі керівних органів Національного банку) дають йому змогу зосередитися на виконанні своєї основної функції -- забезпеченні стабільності національної грошової одиниці, вивільнитись із павутиння поточних урядових потреб.

Зокрема -- і це дуже важливо -- законом передбачено, що рішення Національного банку з питань грошово-кредитної політики є самодостатніми і не потребують затвердження жодним органом поза НБУ. Ні Верховна Рада України, ні інші органи влади тепер не мають повноважень щодо затвердження грошово-кредитної політики. Статтями 9 та 24 встановлено, що основні її засади подаються на розгляд Верховній Раді України лише в порядку інформування. Захищаючи Національний банк від постійного тиску з боку уряду, який прагне вирішувати питання фінансування власних витрат за рахунок НБУ, закон забороняє йому надавати прямі кредити на фінансування витрат державного бюджету (стаття 54). Здійснювати операції із цінними паперами Національному банку дозволено лише на вторинному ринку (пункт 3 статті 42), що також виключатиме пряме кредитування уряду. Більше того, статтею 52 закону Національному банку надається право підтримувати економічну політику Кабінету Міністрів України доти, доки вона не суперечить забезпеченню стабільності національної грошової одиниці.

Законом "Про Національний банк України" передбачено, що рішення НБУ з питань грошово-кредитної політики є самодостатніми і не потребують затвердження ніяким іншим органом

Законом закладено основи економічної незалежності Національного банку. Відтепер встановлено (стаття 5), що кошторис доходів і витрат повинен забезпечувати можливість виконання Національним банком його функцій. У разі перевищення кошторисних доходів над витратами позитивна різниця вноситься до державного бюджету, а перевищення витрат над доходами покривається за рахунок державного бюджету наступного за звітним року. Знову ж таки -- кошторис не потребує затвердження жодним органом поза Національним банком України.

Цим законом уперше законодавчо визначено засоби та методи грошово-кредитної політики, структуру та порядок управління золотовалютним резервом, статус грошової одиниці України та повноваження НБУ щодо організації її обігу; легалізовано нарешті існування в Національному банку озброєних формувань; розширено можливості щодо здійснення банківського нагляду; працівникам Національного банку надано статус державних службовців.

Як позитивний момент варто відзначити і те, що законом закладено правові основи для створення дворівневої системи управління центральним банком. За задумом авторів законопроекту про Національний банк, передбачена Конституцією України Рада Національного банку України мала стати органом, що сприятиме гармонізації відносин НБУ з органами державної влади, забезпечуючи оптимальні умови для його функціонування.

Проте у ході прийняття закону не все складалося якнайкраще. І це не дивно, оскільки, з одного боку, депутатському корпусу (надзвичайно строкатому за своїми політичними та особистими уподобаннями) явно не вистачило професіоналізму у цій справі, а з другого -- Національний банк як безпосередньо зацікавлена структура не надав належного значення та не виявив необхідної цілеспрямованості й послідовності, аби до кінця відстояти свої інтереси.

У результаті нині чинний Закон "Про Національний банк України" містить кілька недостатньо відшліфованих норм та формулювань, які, враховуючи за-політизованість, відсутність достатнього рівня правосвідомості та брак макроекономічного мислення у значної частини тих осіб, котрі матимуть відношення до застосування зазначеного закону, можуть створювати умови для наступу на незалежність Національного банку у виконанні його функцій.

Зокрема ряд положень цього закону істотно обмежує конституційні прерогативи Національного банку України у проведенні грошово-кредитної політики і створює умови, за яких виконання конституційної функції щодо забезпечення стабільності національної грошової одиниці є проблематичним. Це в основному пов'язано з розширенням повноважень Ради Національного банку порівняно з тими, які визначено Конституцією України.

Якщо зазначені положення Закону "Про Національний банк України" не будуть змінені, вони створюватимуть істотні проблеми у функціонуванні НБУ і можуть поставити під загрозу здійснення ряду стратегічних заходів зовнішньої політики України. Зокрема, йдеться про таке.

Законом "Про Національний банк України" значно розширено повноваження Ради Національного банку та надано їй невластиві функції:

¦ статтею 8 закону Раду Національного банку України визначено "вищим органом управління Національного банку";

¦ статтею 5 їй надано право затверджувати положення про планування та облік доходів і видатків, а також формування фондів і резервів Національного банку;

¦ пунктом 12 статті 9 та пунктом 1 статті 15 Раді надано право затверджувати зовнішньоекономічні договори на суму, що перевищує статутний капітал Національного банку;

¦ відповідно до пункту 13 статті 9 вона визначає показники, що характеризують спроможність Національного банку відповідати за своїми зобов'язаннями.

Такі формулювання суперечать статті 100 Конституції України, якою встановлено єдину функцію цієї Ради -- розробку основних засад грошово-кредитної політики та контроль за її проведенням.

Крім того, це суперечить і самій концепції закону, згідно з яким Рада НБУ має функціонувати на громадських засадах і її члени не повинні бути пов'язані з Національним банком України трудовими відносинами. Такий орган не може бути вищим органом управління, оскільки це суперечить самим принципам адміністративного права та діяльності у сфері управління.

Враховуючи, що законом не передбачається будь-яка відповідальність Ради НБУ за прийняті рішення та вчинені дії, а отже, такий підхід створює істотну загрозу загальнонаціональним інтересам та фінансовій стабільності держави, доцільно було б подати статтю 8 у редакції, близькій до прийнятої у першому читанні.

Пунктом 1 частини 1 статті 9 Закону України "Про Національний банк України" передбачено, що Рада Національного банку "вносить для інформування до 15 вересня на розгляд Верховної Ради України Основні засади грошово-кредитної політики". Ця норма не узгоджується зі статтею 85 Конституції України, якою не передбачено жодних повноважень Верховної Ради України щодо розгляду Основних засад грошово-кредитної політики. Крім того, це створює суперечності і в самому законі, оскільки у його статті 24 ідеться лише про інформування Верховної Ради України щодо напрямів грошово-кредитної політики.

Впадає в око і безпідставне розширення у статті 70 цього закону повноважень Рахункової палати, якій усупереч статті 25 Закону України "Про Рахункову палату" надається право здійснювати фінансову перевірку Національного банку щодо руху коштів державного бюджету України, аналізу виконання кошторису.

Згідно зі статтею 12 Закону "Про Національний банк України" Голова НБУ не є одночасно Головою Ради НБУ. Його роль зведена лише до рядового членства в Раді НБУ та головування на засіданнях Правління НБУ. Це не узгоджується із пунктом 18 статті 85 Конституції України, який увібрав у себе світовий досвід і за яким Верховна Рада України призначає не Голову Правління НБУ, а Голову НБУ як вищу посадову особу центрального банку, гаранта стабільності, послідовності та цілеспрямованості у його діяльності, починаючи від формування грошово-кредитної політики і закінчуючи її впровадженням. У всіх без винятку країнах, де існує дворівнева система керівних органів центрального банку, його голова очолює й орган, який формує грошово-кредитну політику, і виконавчий орган. Тому підпорядкування Голови Національного банку Голові Ради Національного банку, який не є конституційною особою і, на відміну від Голови НБУ, призначається не Верховною Радою України за поданням Президента, а обирається членами Ради НБУ, суперечить Конституції України. Також втрачає сенс пункт 8 статті 19 цього закону, згідно з яким Голова НБУ одноосібно несе відповідальність за діяльність Національного банку.

Чинний Закон "Про Національний банк України" містить кілька недостатньо відшліфованих норм та формулювань, які можуть створювати умови для наступу на незалежність Національного банку у виконанні його функцій

У ході другого та третього читань до закону внесено істотні зміни в частині повноважень НБУ як органу, що здійснює регулювання банківської діяльності та банківський нагляд. Зокрема, вилучено норми щодо його переважного права на задоволення вимог, права на безспірне списання коштів із банківських рахунків,

права залучати судового виконавця для забезпечення виконання рішень із питань банківського нагляду. Це позбавлятиме НБУ достатніх можливостей виконувати одну з основних функцій, сформульованих статтею 7 цього закону, -- забезпечувати стабільність банківської системи.

Крім того, зазначені вище моменти можуть ускладнити реалізацію зовнішньополітичних програм України та виконання її зобов'язань перед світовим співтовариством.

Зокрема, варто мати на увазі, що Україна стоїть на шляху інтеграції з об'єднаною Європою, яка є взірцем розуміння місця і ролі центрального банку у розвитку економіки та суспільства.

Стаття 107 укладеної 1992 року Маастрихтської угоди Європейського співтовариства, стаття 7 статуту Європейського центрального банку і системи центральних банків Європи чітко визначили необхідність законодавчого закріплення державами-учасницями незалежності центральних банків у питаннях грошово-кредитної політики.

Усі європейські країни, враховуючи життєву необхідність інтеграційних процесів, гармонізують своє законодавство із законодавством ЄС. Лише протягом останнього часу ряд країн -- Португалія, Польща, Болгарія, Франція, Румунія та інші -- вніс поправки до своїх законів про центральні банки, закріпивши їх незалежність відповідно до вимог документів Європейського співтовариства. Навіть Іспанія, центральний банк якої донедавна вважався недостатньо незалежним, у 1998 році внесла необхідні поправки до закону "Про автономію Банку Іспанії". Лейбористський уряд Великобританії, де Банк Англії понад 50 років був підпорядкований Казначейству, 1997 року також прийняв рішення про надання незалежності центральному банку.

Позбавлення Національного банку права визначати грошово-кредитну політику може зачинити для України двері до Європейського співтовариства, оскільки це суперечить його основоположним принципам, і матиме істотний негативний вплив на подальшу співпрацю з міжнародними фінансовими інституціями.

Це також не узгоджується із внутрішніми нормативно-правовими документами України з питань зовнішньої політики, зокрема з Основними напрямами зовнішньої політики України, затвердженими постановою Верховної Ради України № 3360-ХІІ від 2 липня 1993 року, Стратегією інтеграції України до Європейського союзу, затвердженою Указом Президента України № 615 від 11 червня 1998 року, Угодою про партнерство та співробітництво, укладеною між Україною та ЄС.

Тому, на нашу думку, законопроект "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про Національний банк України", поданий Президентом України на розгляд Верховної Ради України та визначений до розгляду як невідкладний, є дуже доречним у більшості своїх положень.

Які ж пропозиції вніс Президент України?

Передусім він пропонує привести у відповідність із Конституцією України повноваження Ради Національного банку України. Оскільки Конституція передбачає єдину функцію цього органу Національного банку -- визначення Основних засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за її проведенням, то Президентом України запропоновано внести поправки до всіх статей, де повноваження Ради НБУ безпідставно розширено. Зокрема, внесено пропозицію щодо позбавлення Ради НБУ права відкладального вето.

Статтю 8 Закону пропонується викласти в новій редакції, згідно з якою і Рада, і Правління є керівними органами Національного банку, відносини підпорядкованості між ними виключаються.

Згідно зі статтею 100 Конституції України Рада НБУ є складовою структури Національного банку України і не може підміняти собою керівні органи НБУ та створювати двовладдя в управлінні ним.

Враховуючи, що законопроектом не передбачається жодна відповідальність Ради НБУ за прийняті рішення та вчинені дії, такий орган не може бути вищим органом управління, оскільки широким повноваженням не протиставлено адекватну відповідальність.

У статті 9 також пропонується цілий ряд змін. Зокрема, серед інших коректив щодо повноважень Ради НБУ слід виділити важливу норму, згідно з якою Основні засади грошово-кредитної політики надсилаються Верховній Раді України лише для інформування, а не для розгляду. Така пропозиція цілком узгоджується зі статтями 85 та 99 Конституції України, якими чітко визначено як повноваження Верховної Ради України, так і повноваження Ради НБУ. Розгляд Верховною Радою України Основних засад грошово-кредитної політики позбавлений сенсу, оскільки повноважень щодо прийняття рішень за результатами такого розгляду вона не має. Більше того -- таким чином на Верховну Раду України покладається відповідальність за правильність визначеної грошово-кредитної політики та наслідки її виконання; з Національного ж банку в разі неухильного дотримання ним директив Верховної Ради ця відповідальність знімається.

Законопроектом визначено також, що Голова НБУ є одночасно й Головою Ради НБУ за посадою. Рада НБУ має складатися із 14 членів (по 7 призначається Президентом і Верховною Радою України) і Голови Національного банку України, який є 15-м членом Ради і одночасно її Головою. Запропоновано також деякі інші зміни, які, на нашу думку, вдосконалюють закон.

Запропоновано також доповнити закон статтею 73, яка називається "Переважне та безумовне право". Цю статтю було вилучено під час третього читання законопроекту "Про Національний банк України". Проте є нагальна необхідність її введення до закону. Сформульоване у статті переважне право НБУ обумовлене низкою об'єктивних обставин.

1. Це право ґрунтується на тому, що:

¦ НБУ здійснює державну функцію банківського регулювання та нагляду;

¦ капітал НБУ є загальнодержавною власністю і перевищення доходів над видатками перераховується до державного бюджету України;

Вилучення із Закону "Про Національний банк України" положення про заборону НБУ надавати прямі кредити уряду на фінансування дефіциту державного бюджету може призвести до розкручування спустошливої інфляції на зразок 1992--1993 років

¦ безспірне списання підвищує оперативність та ефективність реагування НБУ при виконанні функцій банківського нагляду та регулюванні грошової маси.

Слід зауважити, що таке право НБУ стосується лише випадків здійснення ним адміністративних функцій як регулятивного органу і не поширюється на цивільно-правові відносини, де Національний банк виступає рівноправним партнером і несе відповідальність та має права, однакові з іншими учасниками правовідносин.

2. Рішення НБУ щодо застосування заходів впливу повинні мати силу виконавчого документа, оскільки це даватиме право Національному банку як органу, що виконує функцію держави щодо банківського регулювання і нагляду, залучати судового виконавця та застосовувати вплив необхідної інтенсивності у разі опору суб'єктів нагляду.

Особливо це актуально при виконанні рішення щодо призначення тимчасової адміністрації та при ліквідації банків. Відомі непоодинокі випадки, коли представників банківського нагляду, членів ліквідаційних комісій не допускають до виконання їхніх обов'язків, а в цей час знищують документи, приховують кошти, внаслідок чого потерпають вкладники банків.

Зазначені норми законопроекту не є винаходом НБУ -- аналогічні норми успішно функціонують в інших країнах, зокрема у Молдові.

Проте деякі пропозиції, сформульовані у законопроекті, внесеному Президентом, не повною мірою збігаються із завданнями Національного банку щодо забезпечення стабільності грошової одиниці України, оскільки зобов'язують Національний банк здійснювати пряме фінансування витрат Кабінету Міністрів України. Варто звернути увагу на такі пропозиції: стаття 25 закону має бути доповнена пунктом 7, згідно з яким засоби та методи грошово-кредитної політики доповнюються ще одним інструментом -- операціями НБУ з казначейськими зобов'язаннями. Новела статті 25 щодо казначейських зобов'язань розвивається у статті 29, яку пропонується доповнити другим реченням, де йдеться про те, що Національний банк може здійснювати операції з казначейськими зобов'язаннями і на первинному ринку; ця ідея знаходить продовження і в наступних змінах, згідно з якими вилучається стаття 54, якою забороняється НБУ надавати прямі кредити на фінансування дефіциту державного бюджету.

Зрозуміло, що в нинішніх економічних умовах заборона НБУ надавати такі кредити уряду створить певні труднощі в діяльності Кабінету Міністрів. Проте продовження існуючої практики, на нашу думку, не сприятиме виходу зі скрутного економічного становища і не стимулюватиме уряд до пошуку раціонального управління державними фінансами. Крім того, загальновідомо, що пряме фінансування урядових потреб є одним із найголовніших чинників розкручування інфляційних процесів. Згадаймо хоча б гіперінфляцію 1992-- 93 років, коли друкарський верстат забезпечував уряд грішми, так би мовити, "за потребами".

Сподіватимемося, що Верховна Рада України зможе виправити недоліки цього закону і Національний банк України та банківська система матимуть належні законодавчі умови для успішного функціонування та розвитку.