Макроекономічний контроль банківського і фінансового секторів господарства

2

Контроль -- визначальна функція менеджменту.

Нинішні суспільно-господарські трансформації в Україні вимагають одночасного розв'язання цілої низки завдань. Найперше -- необхідно відмовитися від рудиментів командно-адміністративної системи, оновивши ті економічні засоби, які залишаються прийнятними у сучасних умовах, та запровадивши нові, адекватні нинішнім вимогам механізми. По-друге, подолання кризи та перехід на шлях економічної стабілізації потребують удосконалення контролю, оскільки позитивні результати реформ значною мірою залежать від реорганізації його інфраструктури. По-третє, нагальним завданням є запровадження дієздатної системи контролю як складової державно-правової реформи, зокрема, розробка Закону України про фінансовий контроль, на чому наголошував Президент України при поданні Річного послання до Верховної Ради України в березні 1997 р.

Оскільки нинішні реформи безпосередньо зачіпають контролюючий механізм, зростає потреба в його своєчасній адаптації до змін економічного середовища. Разом із тим сам цей механізм відповідно впливає на суспільно-господарський розвиток, позаяк контроль є визначальною функцією менеджменту в усіх секторах економіки, особливо у фінансовому та банківському. Порівняно з іншими складниками управлінської системи контроль посідає центральне місце серед функцій менеджменту і відіграє інтегруючу роль, оскільки є, з одного боку, результатом прогнозування (індикативного планування) та обліку (статистики, національного рахівництва), з другого -- передумовою аналізу та регулювання фінансових і грошово-кредитних процесів.

У контексті проблематики, яка тут розглядається, досить важливим є управлінський аспект, у якому контроль можна трактувати як функцію, підсистему та елемент процесу менеджменту в фінансовому та банківському секторах національного господарства. Водночас навіть найпростіший підхід повинен передбачати розгляд контролю як системи, що містить принаймні три елементи, тобто контролюючі суб'єкти, підконтрольні об'єкти та контрольні дії. Удосконалювати існуючу систему контролю у фінансовому та банківському секторах національного господарства України слід, керуючись цими концептуальними засадами.

Суб'єкти контролю.

Визначальним компонентом при реформуванні досліджуваної системи є контролюючі суб'єкти, оскільки саме від них найбільшою мірою залежить вибір підконтрольних об'єктів, процедур та векторів здійснення контролю. Згідно з чинними конституційними положеннями, слід окреслювати три складові соціально-економічного буття сучасної України, а саме: державну владу, місцеве самоврядування та громадянське суспільство. У свою чергу це дає змогу вести мову про три різновиди контролю, здійснюваного відповідними інституціями, а саме: державний контроль, суб'єктами якого є парламент, Президент України, органи виконавчої і судової влади; муніципальний контроль, суб'єктами якого є органи місцевого самоврядування; громадянський контроль, суб'єктами якого є громадяни, створювані ними організації та об'єднання, що репрезентують народ як єдине в Україні джерело влади.

Контроль слід трактувати як систему, яка складається щонайменше з трьох елементів: контролюючого суб'єкта, підконтрольного об'єкта, контрольної дії.

Удосконалення цих сфер та механізмів контролю у складі кожної з них є принципово новою проблемою для становлення України як суверенної держави з демократичним устроєм. У зв'язку із цим започатковано комплексну реформу, яку доречно назвати суспільно-правовою, оскільки її проведення передбачає реалізацію низки реформ, зокрема державно-правової, яка в свою чергу охоплює парламентську, адміністративну та судову реформи, а також реформування муніципальної сфери та громадянського суспільства.

У ході проведення цих реформ, кожна з яких більшою чи меншою мірою стосується контролю у фінансовому та банківському секторах, необхідно дотримуватися усталених принципів організації контролю, сформованих міжнародним співтовариством у процесі соціально-економічної еволюції та апробованих світовою господарською практикою. У фінансовій сфері особливо актуальною є Лімська декларація керівних принципів фінансового контролю, прийнята 1977 року IX Конгресом Міжнародної організації контролюючих органів, у банківській -- принципи, сформульовані Базельським комітетом 1997 року.

Контрольний потенціал міністерства фінансів та національного банку України.

Вростання ролі Міністерства фінансів та Національного банку України -- ключових інститутів державного впливу на економічний розвиток -- зумовлюється:

* реалізацією повноважень, які випливають зі статусу Міністерства фінансів та Національного банку України як основних суб'єктів контролю в національному господарстві;

* розвитком методології і технології контрольних дій через удосконалення інформаційного забезпечення, урізноманітнення форм та різновидів, процедур та векторів здійснення контролю у фінансовому і банківському секторах та в економіці загалом.

Контрольний потенціал цих інститутів державної влади порівняно з повноваженнями інших контролюючих суб'єктів -- унікальний, проте він не сповна реалізований, а отже, потребує подальшого розкриття.

Особливість статусу Міністерства фінансів України як суб'єкта контролю зумовлюється його роллю в ініціюванні та виконанні функцій фінансового менеджменту. Насамперед йому належить ключова роль у підготовці та виконанні державного бюджету України, який, власне, і є конституційно врегульованою нормою контролю. Такою ж важливою є роль Мінфіну в організації обліку і звітності як інформаційної основи забезпечення контролю релевантною фактичною інформацією. Наявність норм та фактичної інформації становить передумову здійснення процесу контролю, виконавцями якого є Державна контрольно-ревізійна служба та Головне управління державного казначейства, що входять до системи Міністерства фінансів України.

Специфічний характер повноважень Національного банку України як суб'єкта контролю зумовлюється кількома обставинами. Найістотнішою є конституційна унормованість статусу НБУ -- йому належить таке винятково важливе повноваження щодо формування норм контролю, як право законодавчої ініціативи. Його, крім НБУ, надано лише Верховній Раді, Президентові та уряду України. Іншим суттєвим аспектом є конституційно визначені повноваження Ради НБУ стосовно контролю за розробкою та проведенням грошово-кредитної політики держави. Саме ці повноваження обумовлюють роль НБУ як суб'єкта державного контролю за мережею існуючих комерційних і державних банків, а також гіпотетичних муніципальних банків, поява яких в Україні залежатиме від темпів просування муніципальної реформи.

Особливий характер повноважень Національного банку України як суб'єкта контролю випливає з його конституційного права законодавчої ініціативи місцевого самоврядування. Найприйнятнішим розв'язком цього завдання, очевидно, було б створення на загальнонаціональному, державному, муніципальному рівнях та у сфері громадянського суспільства гнучких координаційних структур, які б узгоджували спільні зусилля суб'єктів фінансового та банківського контролю.

Прагнення контролюючих суб'єктів сприяти суспільно-господарському розвиткові та задоволенню національних економічних інтересів спонукає до взаємодії між ними. Виникає нагальна потреба координації контрольних дій на кількох ієрархічних рівнях -- суспільства загалом, держави та її владних гілок, насамперед виконавчої.

Ефективність системи контролю.

Підвищення ефективності контролюючої системи вимагає розгляду порушеної проблематики через призму необхідності та достатності, а саме: об'єктивної необхідності дотримання умов, про які йшлося вище, та їх одночасної достатності для досягнення позитивних результатів контролю. Маємо на увазі нагальність усвідомлення того, що контроль разом із регулюванням та іншими управлінськими функціями і системою фінансового, банківського та економічного менеджменту загалом є лише механізмами, використання яких може бути не тільки сприятливим, а й індиферентним чи навіть руйнівним із точки зору їх кінцевого впливу на суспільно-господарський розвиток. Тому характер впливу контролюючого механізму на цей розвиток значною мірою залежить від правильної ідентифікації ключових сфер фінансово-економічної діяльності, які підлягають контролю.

Необхідність з'ясування глибинної сутності об'єктів фінансового та банківського контролю вимагає дотримання методологічного принципу, адекватного реаліям суспільно-господарського розвитку кінця XX--початку ХХІ століття. Основу цього принципу може скласти новітня економічна парадигма, сформована на концептуальних засадах, відмінних від існуючих. З огляду на це нинішній етап суспільно-господарського розвитку потребує нових підходів до формування макроекономічної політики та її найважливіших складових. У контексті досліджуваної проблематики йдеться насамперед про модифікацію фіскальної і монетарної політики та про їх обгрунтування на загальнодержавному рівні відповідно до конституційних вимог.

Результати наукового аналізу взаємодії зазначених компонентів макроекономічної політики свідчать про те, що вплив кожного з них на соціально-економічний розвиток зумовлюється їх предметним "наповненням", яке у свою чергу залежить від новітніх концептуальних засад. Одним із напрямів оптимізації такого впливу є приведення фіскальної та монетарної політики у відповідність зі сформульованою ще 1992 року 179 країнами -- учасницями Конференції ООН "Навколишнє середовище й розвиток" стратегією сталого розвитку (sustainable development), що полягає у виживанні людства та задоволенні поточних потреб без створення загрози для існування прийдешніх поколінь.

Світовий господарський досвід підтверджує, що негативний вплив господарської діяльності на довкілля може зменшитись, якщо концептуальні положення сталого розвитку будуть конкретизовані таким чином, що дозволять докорінно змінити цільові орієнтири, структуру та результати цієї діяльності, насамперед у фінансовому та банківському секторах. Тому вкрай необхідним є контроль за дотриманням фіскальної та монетарної політики. І та, й інша мусять стати модифікованими параметрами сталого розвитку. З огляду на це дедалі більшої актуальності набуває контроль у фінансовому та банківському секторах, оскільки саме вони є безпосередньо дотичними до інвестиційного забезпечення цього розвитку.

Отже, потрібна така фіскальна та монетарна політика, яка, по-перше, враховувала б новітні тенденції суспільно-господарського розвитку, по-друге, сприяла б їх конструктивній матеріалізації у вигляді потоків інвестицій для подолання кризового стану та забезпечення стабілізації національного господарства. Відтак доцільно вести мову про конкретизацію концепції сталого розвитку шляхом конструювання моделі екологічно та соціально орієнтованої ринкової економіки (ЕСОРЕ), яка є реальним проявом втілення новітньої економічної парадигми і має становити основу фіскальної та монетарної політики.

Концептуальна цінність такої модифікації фіскальної та монетарної політики полягає в тому, що вона дає змогу ідентифікувати реальні джерела зростання національного господарства, а також виявляти способи сприяння фінансового та банківського секторів цьому зростанню. Зокрема, екологічна та соціальна орієнтація оподаткування та кредитування діяльності суб'єктів господарювання не спричинить збіднення надр та погіршення довкілля, якщо ґрунтуватиметься на засадах пріоритетного використання поновлюваних ресурсів та інтелектуальних надбань.

Прикладна цінність концепції сталого економічного розвитку в досліджуваному контексті зумовлюється тим, що вона диктує необхідність подальшої модифікації ключових пріоритетів, зазначених у Зверненні Президента України з Річним посланням до народу та Верховної Ради у травні 1998 року [3]. Тому, керуючись викладеними концептуальними засадами, вважаємо за необхідне: у фінансовій сфері -- прийняття та реалізацію державного бюджету сталого економічного розвитку України вже на 2000 рік; у грошово-кредитній сфері -- вироблення монетарної політики сталого економічного розвитку.

Фінансова та банківська сфера може стати визначальним чинником економічного зростання національного господарства в разі реструктуризації напрямів інвестування ключових макроекономічних секторів відповідно до вимог концепції сталого розвитку та параметрів моделі ЕСОРЕ. Окреслену концептуальну сутність фіскальної та монетарної політики слід розглядати як предметну галузь, що відіграє роль сучасного "наповнення" фінансового та банківського менеджменту і його функцій, у тому числі контрольних.

Проблеми забезпечення облікового макроекономічного контролю.

Ефективне функціонування контролюючої інфраструктури досягається за умови її забезпечення необхідними фактичними даними. Особливо важливим є удосконалення збору даних, релевантних для здійснення фінансового та банківського контролю. Подальший розвиток підсистеми контролю у фінансовому та банківському секторах пов'язаний із поліпшенням якості насамперед тих масивів фактичних даних, які отримуються завдяки державній обліковій політиці. В Україні нині існує кілька центрів у структурі виконавчої влади, які диктують реалізацію облікової політики.

Визначальне місце серед них належить Міністерству фінансів України, яке тривалий час було і залишається провідним методологічним центром, що визначає, відстежує і спрямовує реалізацію облікової політики для підприємств, організацій і установ усіх форм власності та галузей національного господарства України.

Крім того, зростатиме роль такого центру, як Держкомстат України, що, зокрема, зумовлюється запровадженням системи національного рахівництва (СНР) та використанням при цьому міжнародного досвіду. Методологічна роль статистичного відомства особливо підвищуватиметься з удосконаленням СНР та первинної облікової інформації, на якій ґрунтується ця система.

Дедалі більшого значення набуває Національний банк України, якому теж притаманна роль центру, що формує облікову політику. Враховуючи безпосередній вплив НБУ на мережу комерційних банків, чисельність яких має об'єктивну тенденцію до збільшення, та опосередкований вплив через цю мережу на решту суб'єктів господарювання, слід прогнозувати подальше зростання його ролі як центру методологічного обґрунтування облікової політики у найближчій та віддаленій перспективі.

Роль НБУ як центру методологічного обґрунтування облікової політики дедалі зростатиме.

На цьому фоні вельми суперечливою є спроба Державної податкової адміністрації України запровадити політику так званого податкового обліку. Тотальне її втілення вольовими методами видається досить проблематичним.

Слід зазначити, що роль перелічених центрів та характерна для кожного з них облікова політика мають свої аналогії та розбіжності, переваги й недоліки. Водночас, навіть не беручи до уваги існуючі традиції та авторитет деяких із названих методологічних центрів, найновітнішою за своїм змістом і структурою слід вважати концепцію облікової політики, яка формується і розробляється Держкомстатом України. Вона базується на впровадженні в Україні системи національного рахівництва, яка є принципово новим явищем для нашої держави і зорієнтована на сучасні світові досягнення. Насамперед -- на запровадження концепції сталого економічного розвитку. СНР найбільш прийнятна для таких цілей, оскільки вже є досвід її модифікації відповідно до вимог сталого економічного розвитку, зокрема, шляхом створення так званої інтегрованої системи еколого-економічних рахунків (System for integrated Enviromental and Economic Accounting -- SEEA). Ця система є сателітною (satellit system) щодо існуючої СНР.

Методологічним центром генерування облікової політики також слід вважати НБУ. Це зумовлюється його організаційно-методологічною роллю: по-перше, НБУ вже володіє досвідом відносно швидкого запровадження світових досягнень у національну облікову практику; по-друге, сучасний банківський облік в Україні ведеться за міжнародними стандартами. Завдання полягає в тому, щоб поступово привести ці стандарти у відповідність зі СНР, яка у свою чергу повинна бути адекватною вимогам сталого економічного розвитку. Практичне здійснення таких модифікацій саме у банківській сфері полегшується тим, що вона є найбільш наближеною до макроекономічного рівня управління національним господарством.

Доцільно відновити єдність того блоку облікової політики, який визначають Міністерство фінансів та Державна податкова адміністрація України, і привести його у відповідність із концепцією сталого економічного розвитку.

Отже, слід удосконалити роботу існуючих координаційних органів із питань бухгалтерського обліку, статистики і національного рахівництва, до складу яких, крім працівників Міністерства фінансів, Держкомстату, Національного банку та Державної податкової адміністрації України, повинні входити фахівці недержавних організацій, що представляють інтереси громадянського суспільства (Асоціації бухгалтерів та аудиторів України, Спілки аудиторів України, Федерації професійних бухгалтерів та аудиторів України тощо), а також науковці та викладачі вищих навчальних закладів.

Метою створення інфраструктури та функціонування системи контролю є виявлення відхилень фактичного перебігу економічних процесів у фінансовому та банківському секторах від встановлених норм та вжиття відповідних заходів. Взаємозв'язок між функціями контролю та регулювання дає змогу формувати засади стратегій регулювання. Ці стратегії зумовлюються характером відхилень, виявлених унаслідок контролю. Залежно від цього провадиться класифікація стратегій, ідентифікація їх основних варіантів і вибір найприйнятнішого з них.

Література.

1. Виступ Президента України Л. Кучми при поданні Річного послання до Верховної Ради України 21 березня 1997 року // Урядовий кур'єр. -- 1997. -- 22 березня.

2. Конференция ООН по окружающей среде и развитию. -- ЭКОС-информ. -- 1994. -- №№ 3-4; Декларация Рио по окружающей среде и развитию. -- Ойкумена. -- 1992. -- № 3.

3. Звернення Президента України Л.Д. Кучми з Річним посланням до народу, Верховної Ради України // Урядовий кур'єр. -- 1998. -- 14 травня.

4. Радемахер В., Штамер К. Прощание с идеей измерения благосостояния (Стоимостная оценка показателей в интегрированном эколого-экономическом учете) // Вопросы статистики. -- 1997. -- № 6.