Размещено на http://allbest.ru

Размещено на http://allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ЧАСТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ «БИП - ИНСТИТУТ ПРАВОВЕДЕНИЯ»

Кафедра логистики и информационно-математических дисциплин

РЕФЕРАТ

на тему: «Информационные технологии как инструмент повышения эффективности управления в деятельности государственных органов»

по курсу «Основы информационных технологий»

Выполнил: Магистрант

Штукарь Алексей Владимирович

специальность «Правоведение»

Проверил:

Романенко Олег Александрович

Минск 2020

Оглавление

Введение

1. Понятие, значение и особенности информатизации в деятельности органов государственного управления

2. Электронный документооборот как условие повышенной эффективности деятельности органов государственного управления

Заключение

Список использованных источников

Введение

В условиях рыночных отношений становится актуальным вопрос о принятии соответствующих современным условиям нормативно-правовых актов и методических указаний для работы в системе документационного обеспечения. Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов, делает актуальными исследования ученых и эксперименты практиков в области управления документацией, направленные на переход к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления документацией в любых организациях, особенно в государственном аппарате управления.

Информатизация правоотношений во всех сферах государственного управления является характерной чертой научно-технического прогресса. Развитие и широкое применение информационных и коммуникационных технологий является глобальной тенденцией мирового развития и научно-технической революции последних десятилетий.

Проблемы правового регулирования электронного документооборота как внутри суверенных государств, так и на международной арене приобретают в настоящее время все большую актуальность в связи с внедрением эффективных информационно-компьютерных технологий практически во все сферы общественно-производственной деятельности (от взаимодействия населения с органами государственной власти, поддержки финансовых и товарных рынков до сферы услуг, розничной торговли, образования и досуга). Возросло количество проектов, целью которых является организация обмена конфиденциальной информацией между предпринимателями и государственными органами по телекоммуникационным сетям. Сегодня целый ряд стран перешли или переходят на безбумажную технологию сдачи бухгалтерской и налоговой отчетности через Интернет. Основное направление законодательного регулирования - признание юридической силы электронной подписи в определенной сфере и ограничение её использования также в определенной сфере.

Целью настоящей работы является обобщение теоретико-правовых и нормативных аспектов информатизации в деятельности органов государственного управления.

Для достижения цели исследования в работе были поставлены следующие задачи:

- определить понятие, значение и особенности информатизации в деятельности органов государственного управления;

- рассмотреть особенности электронного документооборота как условия повышения эффективности деятельности органов государственного управления.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: анализ и синтез, дедукции и индукции, системный подход и другие, а также ряд частно-научных методов: методы сравнительного анализа, систематизации и классификации и др.

Структурно реферат состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников из 21 наименования. Объем работы, включая список использованных источников, - 36 страниц.

1. Понятие, значение и особенности информатизации в деятельности органов государственного управления

Республика Беларусь наметила курс к построению информационного общества, что нашло отражение в концепции государственной политики в области информатизации, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 06.04.1999 № 195 «О некоторых вопросах информатизации в Республике Беларусь» [11].

Начало в правовом регулировании отношений в области информационных систем и сетей положил Закон Республики Беларусь от 06.09.1995 № 3850-XII «Об информатизации», при разработке которого был принят во внимание положительный опыт российского законодательства в данной области, а также были учтены новые тенденции, появившиеся в нашем государстве в связи с развитием информационных технологий.

В целях дальнейшего развития в республике процессов информатизации и реализации Концепции государственной политики в области информатизации, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 6 апреля 1999 г. № 195 «О некоторых вопросах информатизации в Республике Беларусь», Совет Министров Республики Беларусь утвердил Государственную программу информатизации Республики Беларусь на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь», направленную на полноценное вступление страны в современную информационную цивилизацию. Выполнение программы включает принятие в ближайшие годы совокупности законов, создающих опорные точки системы правового регулирования в сфере электронной информации и телекоммуникаций [9].

Основной целью Программы является формирование в республике единого информационного пространства как одного из этапов перехода к информационному обществу, обеспечивающего создание условий для повышения эффективности функционирования экономики, государственного и местного управления, обеспечения прав на свободный поиск, передачу, распространение информации о состоянии экономического и социального развития общества.

Это должно быть обеспечено за счет создания общегосударственной информационной системы, предназначенной для сбора, обработки и накопления информации об основных элементах социально-экономических и политических процессов в обществе и формирования соответствующего национального информационного ресурса.

Программа должна обеспечивать информационную безопасность Республики Беларусь, создание и масштабное использование критических ИКТ, в том числе специального назначения.

Реализация Программы рассматривается как необходимое условие устойчивого социально-экономического развития и экономического роста, повышения эффективности модернизации экономики и системы государственного управления, укрепления влияния государства в выравнивании социально-экономического и культурного уровня жизни в регионах страны в соответствии с программами социально-экономического развития республики.

Мероприятия Программы направлены на укрепление ведущей роли государства в развитии информатизации и обеспечении процесса перехода к информационному обществу за счет:

- координации деятельности различных участников этого процесса, в том числе координации отраслевых и региональных программ информатизации в рамках настоящей Программы;

- сохранения в руках государства политических, экономических и правовых механизмов, регламентирующих «правила игры», единые для всех участников этого процесса;

- создания адекватной новым условиям законодательной и нормативной правовой баз, форм и методов административного регулирования, способствующих притоку инвестиций и развитию справедливой конкуренции;

- привлечения к активному участию в процессе информатизации негосударственного сектора экономики и предоставления свободы выбора направлений деятельности предпринимательским структурам, прежде всего малому и среднему бизнесу, заинтересованным в развитии производства и отечественного рынка информационно-телекоммуникационных средств, продуктов и услуг;

- обеспечения перехода государства к политике активной поддержки отечественного производителя в сфере информатизации с оказанием комплексной поддержки отраслей фундаментальной и прикладной науки, наукоемких производств, обеспечивающих создание информационно-коммуникационных технологий;

- обеспечения тесной связи процессов информатизации в стране с развитием мирового информационного сообщества, активное участие Беларуси на мировом рынке информационно-телекоммуникационных средств, продуктов и услуг в разработке международных стандартов и правовых положений в этой области, реализации международных проектов и программ информатизации.

В целях обеспечения защиты интересов личности, общества и государства в информационной сфере, создания условий для дальнейшего развития национального сегмента глобальной компьютерной сети Интернет, повышения качества и доступности предоставляемой гражданам и юридическим лицам информации о деятельности государственных органов, иных организаций и интернет-услуг принят Указ Президента Республики Беларусь от 1 февраля 2010 г. № 60 «О мерах по совершенствованию использования национального сегмента сети интернет» [10]. Данный нормативный правовой акт установил, что:

1. республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы, иные государственные органы и государственные организации, а также хозяйственные общества, в отношении которых Республика Беларусь либо административно-территориальная единица, обладая акциями (долями в уставных фондах), может определять решения, принимаемые этими хозяйственными обществами (если не определено иное, далее - государственные органы и организации), обязаны размещать информацию о своей деятельности в глобальной компьютерной сети Интернет на официальных сайтах этих государственных органов и организаций либо на соответствующих страницах официальных сайтов вышестоящих государственных органов и организаций;

2. государственные органы и организации обеспечивают создание, функционирование и систематическое обновление интернет-сайтов с использованием информационных сетей, систем и ресурсов национального сегмента сети Интернет, размещенных на территории Республики Беларусь и зарегистрированных с учетом требований пункта 3 данного Указа;

3. интернет-сайты государственных органов и организаций формируются на русском и (или) белорусском языках, а при необходимости также на одном или нескольких иностранных языках. Государственные организации, осуществляющие экспорт продукции за пределы Республики Беларусь, дополнительно обеспечивают формирование языковой версии своих интернет-сайтов на одном или нескольких иностранных языках;

4. главные страницы интернет-сайтов государственных органов и организаций должны непосредственно либо в виде отдельных рубрик содержать общую информацию о государственном органе и организации (о руководстве, структуре, режиме работы, задачах и функциях, почтовом адресе, адресе электронной почты, номерах телефонов справочных служб этого органа (организации), территориальных подразделениях и др.), о работе с обращениями граждан и юридических лиц, об осуществлении административных процедур в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о товарах (работах, услугах), производимых (выполняемых, оказываемых) государственной организацией, а также иную информацию, определяемую Президентом Республики Беларусь либо Советом Министров Республики Беларусь или размещаемую по решению руководителя государственного органа и организации;

5. не подлежит размещению на интернет-сайтах государственных органов и организаций информация, распространение и (или) предоставление которой ограничено в соответствии с настоящим Указом и иными законодательными актами;

6. доступ к информации, размещенной на интернет-сайтах государственных органов и организаций является свободным. Государственные органы и организации не вправе взимать плату за доступ к данной информации;

7. государственные органы и организации обязаны регулярно проводить анализ посещаемости их интернет-сайтов и принимать меры по реализации предложений граждан, направленных на совершенствование функционирования этих сайтов. Порядок использования систем интернет-статистики для анализа посещаемости интернет-сайтов определяется Оперативно-аналитическим центром при Президенте Республики Беларусь.

Информатизация государственного управления является одним из важнейших и определяющих факторов, обеспечивающих необходимую информационную поддержку социально-экономического развития Республики Беларусь. Непосредственной целью информатизации является обеспечение эффективной информационной поддержки решения политических, социальных и экономических задач развития.

Понятие информатизации содержится в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации»: это организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, обеспечивающий условия для формирования и использования информационных ресурсов и реализации информационных отношений [13].

В политическом аспекте процессы информатизации позволяют:

создать необходимые условия для доступа широких слоев населения к информационным ресурсам в целях повышения его политической, экономической и социальной активности;

способствовать реализации процессов гласности и демократизации общества;

реализовать мониторинг общественного мнения населения по основным проблемам жизнедеятельности;

прогнозировать, выявлять и разрешать проявления социально-экономической напряженности.

Экономические аспекты информатизации ориентированы прежде всего на повышение эффективности социально-экономических условий жизни населения.

Использование информационных технологий в социальной сфере позволяет:

более полно и своевременно учитывать потребности населения и целенаправленно реагировать на эти потребности;

способствовать реализации принципа социальной справедливости при распределении общественных благ;

способствовать эффективному функционированию отраслей социальной инфраструктуры;

повысить интеллектуальный потенциал общества, развивать новые формы досуга, отдыха и развлечения населения и др.

Информатизация - процесс быстроразвивающийся. Технологии, программное и аппаратное обеспечение быстро устаревают и сменяют друг друга. Необходимым условием успешной информатизации государственного управления является разработка единой государственной информационной политики и стратегии внедрения новых информационных технологий в процесс управления.

В целях совершенствования деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий Совет министров Республики Беларусь принял Национальную программу ускоренного развития услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий на 2011-2015 годы, которая в том числе предусматривает развитие систем автоматизации деловых и административных процедур, электронного документооборота; переход на электронный документооборот и технологии дистанционного межведомственного взаимодействия [14].

Внедрение в деятельность государственных органов и организаций современных информационно-коммуникационных технологий, позволяет с большей эффективностью решать управленческие задачи, а также задачи систематизации, хранения и контроля постоянно растущих по своему объему информационных ресурсов.

Существенный эффект ожидается получить от внедрения и использования в документационном обеспечении управления электронного документооборота и реализующих его систем электронного документооборота (СЭД).

Анализ внедрения и использования для решения делопроизводственных задач систем электронного документооборота показывает, что в странах СНГ по результатам 2010 г. лидирующие позиции в этом направлении занимает система электронного документооборота «Дело» ОАО «Электронные офисные системы».

Внедрение СЭД выявило также следующую особенность - наряду с электронным документооборотом - бумажный документооборот не только сохраняется, но и увеличивается. В какой-то степени это можно объяснить предпочтением человеком печатных форм документов по сравнению с чтением документа с экрана монитора. Но основным главным препятствием полного перехода к безбумажному документообороту является несовершенство вопросов организации и использования ключевой технологии электронной цифровой подписи.

В то же время следует отметить, что вышеперечисленные вопросы использования электронной цифровой подписи внутри организации, вопросы «дублирования» документов и на бумажных и на электронных носителях, урегулирование вопросов хранения носителей электронных документов (электронных, магнитных, электромагнитных, оптических, Flash-носителей или иных аналогичных средств), вопросы криптографии, защиты и иерархической подчиненности составлений и исполнений электронных документов до сих пор не урегулированы ни с точки зрения практического использования, ни с точки зрения нормативно-правовых документов в данной сфере. правовой информационный документооборот

Таким образом, опыт внедрения в деятельность ОВД СЭД «Дело» позволяет сформулировать вывод о том, что существующие правовые механизмы регулирования бумажного документооборота требуют существенной переработки и адаптации применительно к электронному документообороту, а разработка специальных правовых регуляторов становится актуальной и насущной задачей. Это, в свою очередь, потребует комплексного и системного изучения правоотношений, складывающихся в процессе обмена электронными документами, использования результатов исследований для разработки и внесения предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.

На протяжении последнего десятилетия в результате выполнения государственных программ, разработан ряд многофункциональных общегосударственных и ведомственных информационных систем. Ведомственные проекты по информатизации Государственной Программы «Электронная Беларусь» были направлены на совершенствование деятельности государственных органов и органов местного управления на основе ИКТ и на развитие процессов информатизации в реальных секторах экономики, образовании, здравоохранении, культуре, торговле, логистик.

В настоящее время на основе ведомственных информационных систем оказываются услуги по поиску работы в центрах занятости населения, медицинские услуги (информация о наличии мест в больницах, запись на прием, телемедицина), услуги общественных библиотек (каталоги, поисковые системы), справочные и регистрационные услуги по недвижимому имуществу, развиваются также услуги по электронному декларированию в системе таможенных и налоговых органов, в сфере залогового имущества для упрощения процессов кредитования и другие. Выполнен значительный объем работ по компьютеризации рабочих мест в государственных органах и организациях, обучению использованию информационных технологий.

Одной из подпрограмм Национальной программы ускоренного развития услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий на 2011 - 2015 годы, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28.03.2011 г. № 384, является подпрограмма «Электронное правительство» [14].

Электронное правительство подразумевает реализацию гораздо более последовательного, простого и индивидуализированного подхода в предоставлении услуг и информации для населения. Это означает структурную перестройку функционирования государственных организаций и их взаимодействие с гражданами, частными компаниями и собственными служащими, разработку инфраструктуры для предоставления гражданам и частным компаниям информации и услуг государственных органов посредством использования информационных технологий, интернет-преобразование бизнес- процессов, предоставление публичных услуг и осуществление операций on-line (регистрация, лицензирование, уплата налогов, штрафов и др.) [20, с. 64].

Целью создания электронного правительства является повышение эффективности реализации основных государственных функций на основе создания и развития государственной системы оказания электронных услуг посредством:

совершенствования управленческих бизнес-процессов и административных процедур с использованием информационных компьютерных технологий (ИКТ);

создания новых и развития существующих государственных информационных ресурсов (ГИР);

предоставления электронных услуг через различные среды доступа путем использования современной сетевой инфраструктуры;

перехода на электронный документооборот и технологии дистанционного межведомственного взаимодействия [14].

Задачами подпрограммы «Электронное правительство» являются:

реализация мероприятий подпрограммы «Электронное правительство» (первый этап) в комплексе обеспечит завершение работ по созданию и развитию базовых компонентов инфраструктуры электронного правительства и формированию государственной системы предоставления электронных услуг:

ОАИС, интегрирующая ГИР в целях предоставления электронных услуг, включая развитие портала электронных услуг;

государственная система управления открытыми ключами;

система идентификации физических и юридических лиц;

система формирования и хранения ГИР, используемых при оказании электронных услуг, включая регистр населения Республики Беларусь, на основе которого будет создана единая система идентификации граждан;

платежный шлюз в интеграции с единым расчетным информационным пространством, посредством которого будут осуществляться платежные транзакции через портал ОАИС;

единая защищенная среда информационного взаимодействия республиканских и местных органов государственного управления [14].

Инфраструктура оказания электронных услуг будет развиваться с использованием различных средств доступа (глобальная компьютерная сеть Интернет, инфокиоски, call-центры, системы сотовой подвижной электросвязи, интерактивное цифровое телевидение).

Мероприятия направлены на формирование и развитие ГИР и оказание электронных услуг, совершенствование бизнес-процессов и оптимизацию административных процедур в организациях, оказывающих электронные услуги, создание территориально-распределенных информационно-аналитических систем в целях получения необходимой для принятия управленческих решений информации и применения средств ее аналитической обработки, а также на системное развитие услуг региональной информатизации.

В соответствии с основными задачами и направлениями Национальной программы подпрограмма «Электронное правительство» предусматривает на первом этапе ее реализации создание и функционирование системы мониторинга прогнозирования в данной сфере, включая организацию государственного статистического наблюдения, анализа, оценки хода реализации Стратегии и Национальной программы, системы показателей развития информационного общества в Республике Беларусь.

В рамках первого этапа предусмотрены также организационно-технические мероприятия по формированию системы обеспечения эксплуатации государственных информационных систем. Аналогичные службы получили широкое развитие в мировом сообществе и организуются в том числе на основе передачи соответствующих функций (аутсорсинга) сторонним организациям.

Таким образом, в Республике Беларусь назрела необходимость разработки и реализации общегосударственной программы реформирования государственной службы. Такая программа призвана обеспечить формирование целостной и непротиворечивой системы государственного управления в условиях рыночных отношений. Ее задача обеспечить координацию законопроектных и нормативных работ с организационно-управленческими мероприятиями и научными исследованиями. Кроме того, в целях усиления действия принципа разделения властей целесообразно осуществлять формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Кроме того, необходимо активно внедрять и широко использовать нетрадиционные способы реализации государственной власти и управлении.

Отдельным направлением совершенствования деятельности органов исполнительной власти является реализация подпрограммы «Электронное правительство» Национальной программы ускоренного развития услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий на 2011 - 2015 годы, которая направлена на повышение эффективности реализации основных государственных функций на основе создания и развития государственной системы оказания электронных услуг посредством: совершенствования управленческих бизнес-процессов и административных процедур с использованием ИКТ; создания новых и развития существующих ГИР; предоставления электронных услуг через различные среды доступа путем использования современной сетевой инфраструктуры; перехода на электронный документооборот и технологии дистанционного межведомственного взаимодействия.

2. Электронный документооборот как условие повышенной эффективности деятельности органов государственного управления

Формирование современного информационного общества связано с факторами, которые затрагивают сферу обращения документированной информации. Во-первых, изменяются состав и структура ресурсов документированной информации, способов фиксации деятельности людей. Во-вторых, расширяется документальное поле информационного пространства (имеется в виду глобализация всех общественных отношений). В-третьих, документооборот обогащается традициями каждой отдельно взятой страны. Наконец, человек становится участником не только отношений в пределах территории своего государства, но может активно общаться с различными участниками мирового информационного пространства [20, с. 61].

В таких условиях необходимо обеспечить организационное взаимодействие государственных органов, организаций и иных субъектов, скоординировать формы и методы их деятельности посредством документированной информации, в том числе и на международном уровне. Сегодня в большинстве стран приняты и реализуются концепции и стратегии информационного общества, включающие использование электронного документооборота и электронной подписи, решен вопрос о сочетании электронного и бумажного документа [1, с. 3].

Электронный документооборот предполагает, что информация передается в виде электронных документов, то есть документов, создаваемых, хранимых, передаваемых и доступных для восприятия при помощи электронных средств. Это облегчает работу с информацией, ускоряет процесс работы с ней, но компьютерное оборудование и программное обеспечение становится необходимым посредником в работе с документами [16, с. 17].

Важно заметить, что международный электронный документооборот, как отмечают многие современные исследователи, просто необходим ввиду не скольких важных обстоятельств: большого масштаба международных отношений; в международном общении участвует большое число стран; структурные подразделения международных организаций разбросаны по большой территории и др. Следовательно, электронный документооборот может стать для международного сообщества значительно более удобным, чем документооборот бумажный.

Указанное достигается за счет следующих преимуществ электронного документооборота: ускорение и упрощение информационных процессов (применение электронных средств для документооборота позволяет ускорить обработку информации, автоматизировать такую обработку полностью или частично; хранение электронных документов, в отличие от бумажных, не требует места: электронные носители компактны и на них можно сосредоточить большое количество информации, передача информации по телекоммуникационным сетям происходит значительно быстрее, нежели при использовании почтовых либо курьерских служб; повышение гибкости и управляемости процессов передачи информации; применение средств автоматизированной обработки ин формации позволяет легко контролировать все информационные потоки, быстро находить нужные документы и извлекать из них информацию, можно легко изменить и структуру хранения и передачи информации; при изменении ситуации (смене законодательства, реструктуризации бизнеса) можно легко изменить и структуру хранения и передачи информации; устранение пространственных барьеров; резкое сокращение финансовых расходов; снижение административного бремени (обход учреждений для сбора справок, стояние в очередях) за счет увеличения скорости административных процессов (исключение физического перемещения людей и бумаг); укрепление «вертикали» власти, и как следствие - повышение открытости власти; возможности дополнительной защиты передаваемой информации. В отличие от традиционного бумажного оборота при использовании электронных документов можно ограничить доступ к информации без существенных затрат (оборудования помещения, использования специальных служб) [20, с. 61].

Итак, электронный оборот более эффективен за счет того, что он легче поддается оптимизации. Затраты на введение систем электронного документооборота окупаются не только за счет повышения скорости обмена информацией и сокращения расходов на хранение бумаг, но и в связи с уменьшением количества сотрудников, занятых работой с документами, отсутствием серьезных затрат на перестройку документооборота по мере его развития [1, с. 4].

Однако электронный документооборот имеет и недостатки. Основной недостаток, который приписывают электронному способу обмена данными, - возможность утраты информации или ее утечки. Действительно, уровень развития аппаратного и программного обеспечения в настоящее время еще не способен обеспечить абсолютную надежность хранения и передачи информации в электронном виде. Однако даже самые простые меры предосторожности способны поднять надежность электронного документооборота до вполне приемлемого уровня. Если же применять технологии более высокого уровня, правда, более дорогостоящие, то надёжность электронного документооборота оказывается более высокой, нежели обычного.

Что же касается возможности утраты информации в результате противоправных действий третьих лиц (хакеров), то в большинстве случаев ее также можно устранить при помощи мер защиты. Стоит признать, что устранить угрозу утраты информации полностью невозможно, но в любом случае она будет не выше, чем при использовании традиционного документооборота, а затраты на защиту информации могут быть даже меньшими.

Второй серьезный недостаток использования электронного документооборота - необходимость специальных познаний и навыков для работы с соответствующим программным и аппаратным обеспечением. Правда, навыки пользователя персонального компьютера сейчас уже не редкость, но они все же менее распространены, чем, допустим, умение читать и писать. Кроме того, иногда нужны навыки более высокого уровня сложности, например, при работе с мощными системами защиты информации. Все это требует значительных затрат на обучение специалистов и налагает некоторые ограничения на подбор сотрудников для работы компании. Эти затраты следует соизмерять с размером средств, которые позволит сэкономить внедрение электронного документооборота.

Таким образом, практически все недостатки электронного документооборота (кроме проблем психологического плана) устранимы, но их преодоление требует материальных затрат, тем более значительных, чем выше требования к надежности и удобству документооборота. Эти затраты необходимо соизмерять с выгодами внедрения электронного документооборота взамен бумажного и основывать свое решение на результатах такого сравнения [1, с. 5].

Важно отметить, что активизация электронного документооборота тесно связана с процессом реализации концепции электронного государства в мире и на национальном уровне, которая появилась в США в середине ХХ в., а затем мировое сообщество приняло целый ряд документов, направленных на создание такой системы её основная идея - повышение прозрачности работы государственного сектора, распространение интерактивного участия граждан и частных компаний в принятии решений, то есть предоставление публичных услуг посредством информационных технологий [16, с. 19].

Прежде чем перейдем к правовым аспектам использования систем ЭДО, остановимся вкратце еще на двух вопросах, имеющих непосредственное отношение к обсуждаемой теме.

Любой ли обмен данными в электронном виде можно считать электронным документооборотом?

Существуют два подхода к определению этого понятия. Первый подход (его можно назвать ЭДО в широком смысле) предполагает, что любой обмен компьютерными данными между различными субъектами можно считать ЭДО. В этом смысле, например, передача компьютерных файлов на дискете или система электронной почты, когда получаемая информация обрабатывается «вручную», подпадают под определение ЭДО. Например, П. Даукинс даёт такое определение: «ЭДО есть передача коммерческой информации между организациями в электронном виде и, в частности, между компьютерами различных организаций». При втором подходе (ЭДО в узком смысле) к подобным системам относят только передачу по каналам телекоммуникационной связи структурированной информации, причем предполагается, что хотя бы первичная обработка сообщений производится автоматически, без участия человека. Д. Палмер пишет: «ЭДО - это передача структурированной деловой информации от компьютера к компьютеру». Приведем еще два определения: «ЭДО - это передача электронным способом структурированных в соответствии с согласованными стандартами сообщений между информационными системами»; «сообщение - это набор связанных между собой данных, структурированных в соответствии с согласованными стандартами; данные подготовлены в компьютерочитаемом формате и могут быть автоматически и однозначно обработаны; набор таких данных предназначен для передачи в электронном виде». Очевидно, таким требованиям удовлетворяют банковские системы, автоматизированные системы проведения торгов. В названных системах автоматически проверяется аутентичность документа, его допустимость, т. е. соответствие структуры документа согласованным стандартам, и возможно автоматическое выполнение определенных операций, предусмотренных для допустимых документов.

Следует отметить, что в любом случае предполагается обмен информацией между различными субъектами. Компьютерное же делопроизводство в рамках одной организации или частная переписка с использованием электронной почты, например, не подпадают под данное определение ЭДО.

Назовем теперь основные, на наш взгляд, юридические проблемы, которые могут возникнуть в процессе функционирования систем ЭДО. К ним относятся:

- проверка подлинности электронного документа;

- возможность использования электронных документов (ЭД) в качестве доказательств в судах;

- взаимоотношения юридических лиц, использующих ЭДО, с аудиторскими фирмами, налоговыми и другими государственными органами, при представлении отчетности о своей деятельности;

- международноправовые проблемы, которые могут возникнуть, когда, например, два участника ЭДО и провайдер находятся в разных странах;

- стандартизация;

- защита информации в системах ЭДО.

Прежде всего попытаемся сформулировать, что же такое традиционный документ (документ на бумажном носителе). В соответствии с Законом Республики Беларусь от 10.11.2008 № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» документированная информация - информация, зафиксированная на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать [13].

Нам представляется, что наиболее полное и точное его определение дал В.Я. Дорохов: «Документ - письменный акт установленной или общепринятой формы, составленный определенными и компетентными учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами, а также гражданами для изложения сведений о фактах или удостоверения фактов, имеющих юридическое значение, или для подтверждения прав и обязанностей» [2, с. 55].

Требования к документу, вытекающие из приведенного определения, можно разделить на три группы. Первая отражает информационную функцию документа: документом может быть не любая информация, зафиксированная на бумажном носителе, а только сведения определенного характера (это требование согласуется с приведенным ранее определением ЭДО). Вторая (требования к форме) группа - это, по существу, требования, обеспечивающие доказательственную функцию документа (реквизитами формы могут служить наличие печати и подписи определенного лица, персональные данные о лице, издавшем документ, а также требования к бумажному носителю, например, бумага с защитными знаками и т. п.). Третья группа (компетентность источника документа) как бы связывает первые две, придает юридическую значимость документу. Документ, изданный некомпетентным органом, подписанный не уполномоченным на то лицом либо анонимный, не может служить подтверждением изложенных в нем сведений о фактах, удостоверять факты или подтверждать права и обязанности.

Очевидно, легко обеспечить для данных, записанных в компьютерном формате, выполнение условий первой и третьей групп. Некоторые из требований к форме документа (например, соблюдение определенной последовательности изложения содержания и расположения текста) тоже могут быть соблюдены. Другие требования второй группы (наличие печати организации, собственноручной подписи лица, специальный тип бумаги) принципиально неприемлемы для электронных документов вследствие специфической природы компьютерных носителей информации.

Именно физические характеристики электронных документов долгое время были объектом критики противников безбумажных систем документооборота. В частности, в качестве одного из аргументов приводилось следующее утверждение: то, что написано на бумаге, трудно удалить и оно остается навечно; данные же на компьютерных носителях могут быть легко уничтожены, они недолговечны. Но, во-первых, сохранность бумажных документов в значительной мере зависит от качества бумаги и для их длительного хранения необходимо применение специальных мер, а во-вторых, современные носители компьютерных данных позволяют хранить информацию достаточно долго и при осуществлении соответствующих мер безопасности (в том числе и периодическое создание резервных копий) их надежность не ниже, чем у традиционных. Кроме того, когда речь идет о деловой информации, обычно существуют определенные сроки хранения такой информации, исчисляемые годами или десятилетиями, а в течение указанных сроков возможна сохранность даже магнитных носителей, не говоря уже о дисках CD-ROM, флэш-накопителях и жестких дисках.

Еще один аргумент, приводимый в пользу бумажного документа, заключается в том, что он осязаем (т. е. любой может физически проверить наличие документа), каждый грамотный человек может прочитать такой документ. То, что электронный документ не может быть непосредственно воспринят человеком, не является непреодолимой сложностью. Теоретически, конечно, можно предположить, что создана система ЭДО, в которой один участник вносит в документ «Manchester», а другой получает на экране монитора или при распечатке «Liverpool». Однако данная проблема легко решается, если предположить, что существует согласованная участниками или определенная нормативным актом уполномоченного органа процедура изготовления по электронному оригиналу традиционной (бумажной) копии документа. (Более подробно об этом мы поговорим, когда будем рассматривать процедуры разрешения конфликтов, связанных с использованием ЭДО.)

И, наконец, пожалуй, самый существенный аргумент. Бумажный документ почти невозможно изменить, в электронный же документ легко внести поправки, и очень трудно потом доказать факт их внесения. Можно, конечно, отметить, что подделка традиционных документов имеет, наверное, не меньшую историю, чем история письменности, но это не снимает проблемы идентификации электронных документов.

Решить приемлемым образом данную задачу удалось только во второй половине 1970-х годов, когда американские математики У. Диффи и М. Э. Хеллмэн предложили использовать цифровую подпись для подтверждения подлинности электронных сообщений.

С учетом изложенного электронный документ можно определить как набор данных, записанных в компьютерочитаемом виде, для которых выполнено следующее условие: существует признанная участниками ЭДО или утвержденная компетентным органом процедура, позволяющая однозначно преобразовать эти данные в документ традиционного режима. Признание указанной процедуры должно быть подтверждено участниками системы ЭДО посредством традиционного (письменного) документа, либо такая процедура должна быть санкционирована уполномоченным государственным органом.

Необходимость традиционного документа или акта уполномоченного органа для признания процедуры преобразования объясняется тем, что в противном случае возможен порочный логический круг, когда вопросы признания или непризнания юридической силы электронного документа будут решаться на основании другого электронного документа, силу которого тоже можно оспорить. Очевидно, что для создания такой процедуры нужно, чтобы подлинность данных была подтверждена с достаточной степенью надежности (например, с помощью электронно-цифровой подписи) [20, с. 61].

В конце 90-х годов прошлого века началась активная работа по законодательно-нормативному регулированию использования электронных документов [6, с. 15]. Работа над созданием законодательных и нормативных актов, регулирующих использование электронного документа и электронной цифровой подписи и наделяющих их юридической силой велась как внутри государств так и в рамках СНГ.

В частности, на шестнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ был принят «Модельный закон об электронной цифровой подписи» (Постановление № 16-10 от 9 декабря 2000 года), который представляет собой свод унифицированных правил и процедур в рамках СНГ, которые были приняты всеми участниками и введены в соответствующих странах в качестве законодательных актов. Наличие такого закона обеспечивает юридически закрепленный обмен электронными документами в рамках СНГ [8].

Целью Модельного закона «Об электронной цифровой подписи» является создание свода унифицированных правил и процедур, при помощи которых страны СНГ могут в национальном законодательстве решить основные проблемы, связанные с юридической значимостью электронного обмена данными, а именно: соблюдение письменной формы документов, правовой режим оригиналов и копий, гарантии достоверности подписи, а также признание электронных сообщений в качестве судебных доказательств.

Внедрение электронного документооборота в информационно-документационные процессы Республики Беларусь ознаменовано принятием Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 357-З «Об электронном документе», являвшегося длительное время основным правовым актом Республики Беларусь, непосредственно регулирующим отношения в сфере обращения электронных документов. Закон «Об электронном документе» содержал правовые основы использования электронных документов, заверенных электронной подписью, определяет требования, которым они должны отвечать, устанавливал права и обязанности участников электронного документооборота, а также их ответственность.

Закон устанавливал также правовой режим электронной цифровой подписи и не распространялся на использование иных электронных аналогов собственноручной подписи, которые допускались национальным законодательством (как-то: шифры, коды, пароли и т. д.).

В январе 2011 года вступил в силу Закон Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», направленный на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с применением электронного документа и электронной цифровой подписи в публично-правовой и частно-правовой сферах.

По сравнению с Законом «Об электронном документе» в Законе уточняются определения терминов «электронный документ», «электронная цифровая подпись», приводятся определения ряда новых терминов («подлинный электронный документ», «сертификат открытого ключа», «целостность электронного документа»). В Законе уточнены также содержание ряда норм, регулирующих обращение электронных документов и электронной цифровой подписи; конкретизированы полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров, Национального банка и иных государственных органов и организаций Республики Беларусь применительно к сфере обращения электронных документов и электронной цифровой подписи; предусматриваются требования, предъявляемые к электронному документу; определяются его структура и формы представления, порядок пользования личным ключом электронной цифровой подписи; устанавливается Государственная система управления открытыми ключами и порядок их распространения.

Так, под электронным документом понимается документ в электронном виде с реквизитами, позволяющими установить его целостность и подлинность.

Электронный документ имеет ряд особенностей. Оригинал электронного документа существует только на машинном носителе. Все экземпляры электронного документа, зафиксированные на машинном носителе и идентичные один другому, являются оригиналами и имеют одинаковую юридическую силу. В случае, когда одним лицом создаются документ на бумажном носителе и электронный документ, идентичные по содержанию, оба документа признаются самостоятельными документами. В этом случае документ на бумажном носителе не является копией электронного документа [5, с. 5].

Основой использования электронных документов является электронная цифровая подпись. Закон определяет электронную цифровую подпись как последовательность символов, являющаяся реквизитом электронного документа и предназначенная для подтверждения его целостности и подлинности.

Электронная цифровая подпись предназначена для:

- удостоверения информации, составляющей общую (содержательную) часть электронного документа;

- подтверждения подлинности и целостности электронного документа (того, что соответствующий документ в действительности создан владельцем личного ключа подписи и в данный документ не внесены изменения) [3, с. 74].

Таким образом, подпись должна соответствовать следующим требованиям:

- она должна быть уникальна для лица, ее исполняющего;

- должна существовать возможность идентификации подписи для подтверждения ее достоверности;

- проставление подписи должно происходить только по волеизъявлению лица, ее использующего;

- подпись должна быть связана с информацией, которую закрепляет таким способом, чтобы невозможно было изменить информацию без нарушения подписи.

Порядок применения средств электронной цифровой подписи для удостоверения информации и подтверждения подлинности и целостности электронного документа также определен Законом «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». Под средством электронной цифровой подписи понимается программное, программно-техническое или техническое средство, с помощью которого реализуются одна или несколько из следующих функций: выработка электронной цифровой подписи, проверка электронной цифровой подписи, выработка личного ключа или открытого ключа.

Установленные Законом нормы позволяют урегулировать применение технологии электронной цифровой подписи, что создаёт условия для развития электронного документооборота, повышает эффективность механизмов реализации принципа "одно окно", и позволяет значительно экономить время и средства.

Закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» [13] придает электронным документам равную юридическую силу с бумажными при условии наличия электронной цифровой подписи (ЭЦП), средства создания которой прошли национальную сертификацию. Другими словами, информация на машинном носителе может быть признана объектом правовых отношений (документом в юридическом смысле) только тогда, когда она снабжена цифровой подписью. Статья 23 Закона определяет две функции ЭЦП. Во-первых, она должна удостоверять информацию, содержащуюся в общей (содержательной) части электронного документа. Во-вторых, ЭЦП предназначена для подтверждения целостности и подлинности электронного документа, что достигается путем путем применения сертифицированных средств электронной цифровой подписи с использованием открытых ключей лиц, подписавших электронный документ, т.е. подсчета контрольных характеристик содержательной части - хэш-функции.

Для нашей страны характерно также издание стандарта до законодательного регулирования всей проблемы электронного документа и непосредственное участие в его подготовке Департамента по архивам и делопроизводству. Такой подход предоставлет возможность опробовать основные положения и, кроме того, сам путь подготовки законодательного акта более продолжительный, чем стандарта.

ГОСТ Республики Беларусь (СТБ) 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» разработан ГНПП - «Агат-Систем» [18], БЕЛНИИДАД и Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации; внесен Государственным комитетом по архивам и делопроизводству.

Электронный документ согласно стандарту - «идентифицированная информация, записанная на машинном носителе и отвечающая определению документа»; документ стандарт определяет по ГОСТ 16487 -83 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения».

Стандарт «распространяется на официальные документы, выполняемые на машинных носителях, в том числе, создаваемые в соответствии с требованиями на конструкторскую, технологическую и другую проектную документацию или в соответствии с требованиями унифицированных систем документации».

Стандарт устанавливает требования к порядку создания, оперативного обращения и архивного хранения официальных электронных документов, независимые от конкретных способов обмена и обработки информации.

Структура разделов стандарта охватывает вопросы от “планирования жизненного цикла” до передачи электронных документов в государственный архив. Под жизненным циклом электронного документа понимается «стадии создания, оперативного обращения, архивного хранения и утилизации электронного документа» [7, с. 5].

В основу Стандарта заложены обязанности и участие документоведов и архивистов в решении актуальнейших задач использования современных документов и сохранения документального наследия в совершенно новых информационных условиях [5, с. 3].

Таким образом, в современных условиях управление электронными документами играет новую и ответственную роль в совершенствовании управленческой деятельности государственных и коммерческих организаций, применении в управлении новых информационно-коммуникационных технологий, обеспечении демократичности европейских государств.

Достижение соответствия требований международных и национальных стандартов позволит расширить границы сотрудничества и облегчить процессы информационного взаимообмена между государствами. Преодоление международного электронно-цифрового разрыва позволит более эффективно мобилизовать ресурсы в целях улучшения информационной и коммуникационной инфраструктуры.

Заключение

Подводя итоги проделанной работы, можно отметить, что на сегодняшний день электронный документооборот активно внедряется во все сферы информационной деятельности современного общества. Электронный документооборот стал обычным инструментом, позволяющим упорядочить работу с документами и наладить прохождение документов государственных организаций и частных компаний.