До проблеми бюрократичної раціональності в адміністративно-канцелярських практиках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна металургійна академія України

До проблеми бюрократичної раціональності в адміністративно-канцелярських практиках

Савченко С.В.

Незважаючи на інформаційну революцію, яка породила засадничо нові засоби ділової та адміністративної комунікації (наприклад, «Електронне урядування»), в нашому діловодстві та системі документаційного забезпечення життєдіяльності суспільства лишилося чимало канцелярських традицій «до-електронного» минулого. Ці «релікти» перетворюють роботу з документами на мертву канцелярщину, яка нівелює змістовні речі, зводить працю до ритуалу, нищівно експлуатує такі ресурси як кошти, час та людський інтелект. Збільшення кількості документів, їхніх копій та формально-бюрократичних процедур відбиває зростання недовіри між державою та суспільством. Донині зберігається імперсько- радянська система «протоколювання» кожного соціального кроку громадянина. Інертна і вкрай бюрократизована управлінсько-організаційна система чинний стан речей як «нормативний», що не сприяє перспективам змістовного реформування діловодства в широкому сенсі цього слова.

Держава демонструє прагнення не залишити жодної ділянки життя громадян без своїх адміністративно-канцелярських регуляторів. Певною мірою, це природно, бо відповідає її «ксенократичній» генезі і природі. Як стверджує Ентоні де Ясаї, держава це «корпоративна особистість», яка діє в рамках власного раціонального інтересу. Він полягає у тому, щоб звузити сферу суспільної самоорганізації та індивідуальної ініціативи, «максимізуючи» владу над суспільством [16, с. 11]. Проте «канонічною» або «хрестоматійною», як відомо, є просвітницько- оптимістична інтерпретація держави - це втілення суспільної волі, інструмент реалізації колективних прагнень і сподівань. Світ трансформується і потребує кореляції між ідеалом та реальністю, зокрема, це стосується України, яка потребує системної модернізації.

У дискусійному полі існує чимало поглядів щодо ролі і статусу документа. Вони відрізняються за методологією, вибором підходу до проблеми документа як комунікаційного засобу у соціальних процесах [2; 3; 6; 8; 12]. Триває обговорення банального, але «вічного» для документознавців питання: «Що ж таке документ?». Безперечно, він виконує вагому роль у встановленні соціальних зв'язків, делегуванні комунікаційних повноважень, реалізації управлінських функцій, фіксації правових норм і т.п. Документ традиційно використовується як інструмент соціального (скоріше - владного) контролю, особливо його роль зросла в період європейської модернізації і формування класичних європейських бюрократій (ХУЛІ-ХІХ ст.). За словами Г. Орлової, «культурний порядок виробництва «документа», занурюючись в який вже неможливо розрізнити письмо та адміністративну дію, є історичним винаходом модерної раціональної влади, способом та результатом реалізації бюрократичного проекту» [9]. Піком владної всемогутності адміністративного документа стало ХХ століття з його проектами реалізації тоталітарних утопій: документ використовувався не лише для того, щоб контролювати, але й для того, щоб приховувати реальність у тенетах паперових фікцій.

В епоху постмодерну з його тенденціями децентралізації, глобалізації та інформатизації, паперовий документ усе ще зберігає свою роль ключового контрольно-адміністративного регулятора. З появою електронного документа відбулися реформи щодо переведення традиційного діловодства на електронні носії, розпочалися активні дії в адміністративно-управлінській системі щодо використання великих і малих соціальних мереж, але «справжнім» документом (у його бюрократичному значенні) залишився папір («бумага»), принаймні, асоціації документа з паперовою формою лишаються сталим елементом «ментальності бюрократів». Це означає невіддільність адміністративної доку- ментної системи від паперового існування документа з його непростим рухом інстанціями, режимами засвідчення достовірності, специфікою канцелярської естетики тощо. Крім того, користувачі електронного діловодства ще не усвідомили увесь його потенціал, нерідко йдеться про формальне, «аналогове» використання. Серед документознавців блукає жарт: «Електронний документообіг - це коли ти роздруковуєш документи, щоб підписати і знову відсканувати» [14].

Проблему можна розглядати не лише винятково в адміністративній, але й у глибшій - філософській площині. Ймовірно, саме там знаходимо ключ до феномену своєрідного культу документа. На думку Девіда Леві, у сучасній культурі документ перетворився на «акт черевомовлення» або «сурогат людини», «якому людина делегує своє повноваження і над яким, врешті-решт, втрачає контроль. Себто, документ - це річ, що «ожила» і привласнила людські якості» [11]. Йдеться про повноваження знакової репрезентації людської комунікації. Документ репрезентує нас, тому що «засвідчує» і «підтверджує». Ми стали тінню та бранцями створеного нами Голема [11]. Можливо, у цих міркуваннях криється відповідь на питання: чому люди на інтуїтивному рівні ненавидять канцелярію і відчувають ірраціональний страх перед офіційним документом як загрозою?

Повертаючись на рівень життєвої практики, вкажемо, що керівники державних установ зазвичай недооцінюють сферу роботи з документами, відпускаючи її на «самотік», доручаючи будь-кому, хто фізично був здатен виконувати елементарну «паперову» роботу. Це теж своєрідний ментальний «релікт» комуністичного режиму. Діловодство в радянський час сприймалося як марудний клопіт, не вартий істотної уваги.

Воно мало цікавило науковців, за винятком дуже вузького кола московських фахівців, а автори праць з теорії та практики управління відчували незручність перед читачами за те, що змушені торкатися цієї нестерпно нудної, неприємної, але необхідної теми [7, с. 6]. Загалом, роль того, що ми зараз називаємо документаційним забезпеченням управління, традиційно зводилася до канцелярсько-копіювального обслуговування адміністративних рішень, відтак на цю ділянку роботи звертали увагу в останню чергу. Тому, за словами А. Красавіна, у цій справі необхідна не лише структурна перебудова, але й психологічна трансформація теоретиків і практиків управління. Вони мають усвідомити, що «саме скорочення надлишкової документації, на створення і обробку якої витрачаються значні матеріальні та трудові ресурси, є першочерговим завданням служб ДЗУ» [5]. Служба документаційного забезпечення управління (ДЗУ) має спиратися на принцип: максимум інформації - мінімум документації.

Нині у зв'язку з розвитком теорії керування документаційними процесами проблема діловодства вже не є суто технічною і малозначущою, тим не менш, епохальних або помітних обнадійливих зрушень майже не спостерігаємо. Звертатися до проблеми «бюрократичної параної» - обтяжливого механізму паперового формалізування найменших дрібниць управління, інтелектуальної творчості, викладання та будь-якого робочого процесу змушує те, що в канцелярській практиці панують явища, які складно назвати раціональними. І з цього приводу відчутно бракує аналітичної рефлексії та контекстуального осмислення української канцелярської сфери.

Так, одним із поширених явищ у системі документування і діловодства залишається формальна норма, а за її браком - неписана традиція - вимагати посиленої автентифікації документів та додаткових верифікацій і підтверджень. З цієї вимогою до нас звертаються працівники різноманітних державних та комунальних служб, організацій та установ. Йдеться, звісно, не про електронний цифровий підпис, а про творення ієрархії автентифікацій у вигляді додаткових документних клаузул: сигнатур, печаток і штампів. Зазвичай вони мають розташовуватися в такий спосіб, щоб «посилювати» юридичну силу одна одної, а тому процедура їх нанесення поділена на чітко структуровану хронологію (хто, коли, за ким підписує і «погоджується» з попереднім підписантом). Інколи йдеться не про внесення відповідних клаузул до тексту одного документа, а про створення численних «паперів», поява яких в канцелярській системі слідує один за одним за принципом взаємного породження.

Для пробудження критичної рефлексії над бюрократичним ритуалом варто нагадати, що за цим криється. Нерідко йдеться лише про елементарний правовий нігілізм посадовців і, як наслідок, відсутність законних підстав вимагати додаткових «завірень». Зазвичай, процедура додаткової автентифікації не вимагається ані

Типовою [13], ані локальною інструкцією з діловодства, а функціонує як неписане правило, своєрідна «традиція», яку невідомо хто і коли впровадив. Секретом описаного бюрократичного абсурду може бути й «кругова порука» або колективна відповідальність. Ми не будемо пірнати надто глибоко і вказувати на її гіпотетичний зв'язок з «общинною» ментальністю Російської імперії чи залишками «табельно-рангового» мислення. Але очевидно, що така практика набула особливого поширення упродовж 20-30-х років ХХ ст., коли проводилися масові чистки, до реалізації яких система прагнула залучити якомога більшу кількість відповідальних. Сталін, як відомо, змушував підписувати «розстрільні списки» усіх членів Політбюро. Чим більша кількість «відповідальних», тим нижчим є ступінь персональної відповідальності кожного з них, тим більшою є міра безвідповідальності, і тим менша вірогідність покарання тих, хто дійсно винен. Підписанти стають ніби заручниками і «гарантами» один одного. Ще один варіант пояснення: з практики всеосяжної «батьківської» опіки над підданим випливала недовіра як до громадянина- просителя, так і до рядового виконавця, який має ніби компенсувати свій низький ієрархічний статус у системі додатковими «поважними» сигнатурами. На це наважувалися вказувати навіть радянські документознавці, які вбачали в цьому головну причину зростання фізичного обсягу документації в СРСР [5].

Звичка до багаторазового завірення виявляється сильнішою за нормативи і раціональну аргументацію. Здебільшого це стосується незбагненної практики засвідчення внутрішніх довідково-інформаційних документів не лише підписом відповідальної особи, але й відділом кадрів, який ніби проводить експертизу автентичності сигнатури підписанта. При цьому кабінети підписанта і того, хто вимагає «засвідчення», можуть знаходитися по сусідству і, здавалося б, ніщо не заважає переконатися в автентичності підпису, лише зазирнувши до сусіда або скориставшись телефоном чи електронною поштою. «Чому сьогодні канцелярська бюрократія перетворилася на ритуал, що примушує нас при здоровому глузді робити своє життя нестерпним?» - це питання радше філософське і риторичне.

Однією з найбільш формалізованих лишається освітня галузь. Так, у багатьох закладах вищої освіти існує нічим не виправдана практика інформаційного дублювання документів, які «контролюють» навчальний процес: робоча навчальна програма дисципліни існує в електронній формі (у локальній мережі) і паперовому вигляді. Її завіряє сам автор програми, а також завідувач кафедри, начальник навчального відділу, голова навчально-методичної комісії зі спеціальності та проректор. Більша частина «завірювачів» не мають відповідної кваліфікації, щоб провести реальний фаховий аналіз програми. Чи можна тоді вважати, що підписи проставляються формально? І хто ж, урешті, відповідальний? Окрім робочої навчальної програми, сам «процес викладання» підтверджується розкладом занять та документами, які багаторазово дублюють ідентичну інформацію: технологічна карта, навчальне навантаження, додаток до індивідуального плану викладача зі щоденним обліком проведених занять, журнал обліку занять академічної групи тощо.

Брак чітких, раціональних правил документування навчального процесу, які б його не обтяжували паперовими процедурами, а навпаки - звільняли би час для інтелектуальної праці, лишається системною вадою української вищої школи. З точки зору формальних принципів освітньої системи, хорошим є той викладач, який добре веде навчальну документацію, вчасно і ефектно звітується, а не той, що вчить студентів критично мислити і продукує нові знання. Чому? В першу чергу тому, що феномен творчості проблематично верифікувати за допомогою паперово-бюрократичних параметрів. Чи впливає посилення дріб'язкового бюрократичного нагляду за науковою роботою на підвищення якості цієї роботи? Звісно ні, оскільки зміцнення внутрішнього відомчого контролю над інтелектуальним процесом майже завжди пропорційне зниженню його якості і призводить до формалізації. До того ж, контролю підлягають тільки кількісні показники, які легко імітуються. Якість науки - це вже проблематика суспільного дискурсу, тривалих структурних змін, спричинених продуктами людського інтелекту, або, щонайменше, сфера відповідальності спеціалізованого експертного середовища. бюрократичний формалізм діловодство канцелярський

У функціонування системи масової просвіти закладено не менш прикру проблему: виробництво планово-звітної документації, яка має засвідчувати в абсолютних величинах, як правило, з оптимістичними показниками, кількість користувачів та кількість звернень до бібліотечного фонду. Нікому не спадає на думку провести докорінний перегляд ідеологічно-мотиваційного підґрунтя усталеної документаційної практики. Мова йде про механізми керування масовим читанням, запущені більшовиками ще в 20-ті роки ХХ ст., які імпліцитно містили тезу, що розбудова комунізму супроводжується інтенсивним «поро- зумнішанням» радянської людини. Вона має читати все більше і ходити до бібліотеки все частіше. Штучна ідеологізація відірваного від життя кількісного «барометру» прогресу нині усе ще дається взнаки.

В контексті виявлення «реліктів» віджилої бюрократії варто згадати рештки тотального контролю над сімейним та особистим життям громадян у вигляді довідки про склад сім'ї. Вона видається житлово-експлуатаційним комітетом або квартальним уповноваженим для надання інформації до інших державних чи комунальних структур. Її оформлення здійснюється на підставі таких документів (у м. Дніпрі з 20 червня 2018 р.): заява, копія посвідчення особи, завірена копія свідоцтва про народження дитини, завірені копії паспортів усіх зареєстрованих на житловій площі осіб. Крім того, потрібно принести ще й оригінали вказаних документів для проведення звірення з копіями. Тут виникає питання: навіщо звіряти, якщо є завірені нотаріусом копії? Відповідь очевидна: для посилення автентифікації або «про всяк випадок» [10]. Тут діє правило, яке не скорочує, а збільшує обсяг документного масиву: кілька документів про склад сім'ї породжують новий документ, який містить ту саму, але узагальнену інформацію і теж засвідчує склад сім'ї. То чому б не обмежити засвідчення сімейного складу першим етапом? І чому паспорт, свідоцтво про народження і одруження засвідчує склад сім'ї гірше, ніж довідка, видана на основі цих документів?

Можна вказати на такий логічний абсурд бюрократичного «Паноптикуму» як довідка про несудимість. Звісно, така довідка - це не суто український і навіть не радянський винахід, її вимагають навіть у низці європейських країн, наприклад, у Німеччині - батьківщині модерної бюрократії, що, утім, не нівелює факт її раціональної сумнівності. Всі люди поділяються на дві категорії: ті, що мають довідку про судимість, і ті, що не мають такої довідки. Обидві довідки видає держава громадянам, щоб ті - громадяни у свою чергу інформували державу про те, судимі вони чи ні. Хоча держава й так про це знає. Виходить зачароване коло циркулювання одного й того ж повідомлення. Держава інформує сама себе про статус громадянина, а самого громадянина використовує як посильного. Звучить ніби дивно, але це реалії щоденного життя. Колишній радник міністра економічного розвитку і торгівлі Яніка Мерила зізнається, що була буквально цим шокована: «Навіть у деяких міністерствах, якщо є якась база, вона не «спілкується» з іншими базами. І виходить, що я можу бути в одній базі, у другій, у третій, і в мене завжди держава питає знову: покажи паспорт, скажи якусь адресу і т.д. Я вже в одному міністерстві десь сказала, де я живу. Чому ви знову в мене питаєте? Моя улюблена довідка - це довідка про несудимість. У мене держава вимагає довідку про те, що я не судима, замість того, щоб подивитися у своїй базі. Чому ви вимагаєте, щоб я питала про це у вас і вам би давала би цю довідку. Це взагалі абсурдно. Довідка про несудимість - це ідеальний приклад довідки, яка не потрібна. Треба, щоб було так: держслужбовець, якщо це йому потрібно, просто дивиться в базі і все бачить» [15]. Однак офіційні чинники вбачають проблему лише в надмірній тривалості і складності процесу надання довідки про несудимість, але не мають сумнівів у необхідності самої довідки [1]. Спрощення процедури її отримання - це вже добре, але першою пострадянською державою, яка відмовилася від довідки, стала Грузія.

Ще один приклад бюрократичного абсурду «прописка». Вона з'явилася ще до революції 1917 року, поступово ставала дедалі жорсткішою, зокрема у 20-ті роки за її допомогою влада боролася з «трудовим дезертирством», коли селяни втікали у міста у пошуках порятунку від терору, голоду та інших експериментів. У 30-ті роки «прописка» була і засобом відстеження «неблагонадійних елементів», і інструментом «привілеювання», і механізмом нового закріпачення. Анахронічність цього інституту в епоху електронного «Великого Брата» стає щодалі очевиднішою, враховуючи прогрес технологій стеження через веб-камери, супутники, IP-адреси, смартфони і т.п. Тим не менш, за наявності усіх цих прогресивних інструментів ніхто не поспішає звільняти громадян від «славних традицій». У результаті ми маємо сьогодні тисячі типових історій громадян, які розповідають про митарства колами бюрократичної системи з наміром «прописатися», підтвердити «прописку», «виписатися», когось «прописати» і т.п. [4].

Приклади з найрізноманітніших ділянок суспільного життя можна наводити до безкінечності, однак час підводити підсумки нашим міркуванням.

Діловодно-канцелярська практика Російської імперії і СРСР базувалася на презумпції злочинних намірів «просителя», який апріорно підозрювався в намаганні обдурити державні органи і прошмигнути зі своїм крамольним задумом крізь щілини недосконалої владної машини. Щоб не допустити такого прикрого перебігу подій, життя «просителя» максимально ускладнювалося за допомогою канцелярських перешкод. Його «процес» міг тривати місяцями й роками або, що найбільш оптимально, не вирішитися зовсім. У такий спосіб держава захищала себе як самодостатню замкнуту корпорацію.

Україна є спадкоємцем доволі прикрих традицій адміністрування, які не сприяють поступу демократії, відкритості та прозорості. Релікти «канцелярської ментальності» ХІХ ст. зустрічаємо на кожному кроці, але ми звикли сприймати їх як належне, як вимушену необхідність - «норму» життя. На жаль, спроби концептуальної ревізії отриманого спадку в українському документознавстві трапляються рідше, ніж хотілося б. Можливо ця проблема не на часі, судячи з того, що документознавці ніяк не завершать дебати на тему: «Що ж таке, врешті- решт, Документ?»

Список використаних джерел

1. Бездрабко, ВВ., 2008. `Сучасне документознавство в Україні', Український історичний журнал, 6, с.165-182.

2. Гельман-Виноградов, КБ., 2009. `Особая миссия документов', М.: ВНИИДАД, 184 с.

3. Красавин, АС., 1989. `Проблемы документационного обеспечения управления', Унификация систем документации: история, современное состояние, перспективы, М.: ВНИИДАД, с.126-133.

4. Кулешов, СГ, 2012. `Загальне документознавство', К.: Києво-Могилянська академія, 123 с.

5. `Курс для высшего управленческого персонала', 1970, М., 807 с.6. Кушнаренко, НН., 2008. `Документоведение', К.: Знание, 459 с.

7. Столяров, ЮН., 2013. `Документология', Орел: Горизонт, 370 с.

8. Ясаи Энтони, де., 2008. `Государство', М.: ИРИСЭН, 410 с.

Анотація

Розглядається питання про пережитки бюрократичного формалізму в системі діловодства, зокрема, йдеться про традицію посиленої автентифікації документів та суспільних статусів в адміністративно-канцелярській практиці. Аналізується система надання адміністративних послуг, висвітлюються проблеми штучно створеного «механізму» документаційного забезпечення, надлишкового документаційного формалізму в канцелярській практиці, а також з'ясовується потреба докорінного реформування традицій в управлінсько-організаційній системі.

Ключові слова:документ, документаційне забезпечення, бюрократія, канцелярщина, паперова комунікація, статус документа, автентифікація, традиції адміністрування, реформування радянського діловодства.

The article deals with the issue of enhanced authentication of documents and social statuses in administrative-clerical practice. The system of providing administrative services is analyze, the problems of artificially created «mechanism» of documentation support, excessive documentary formalism in the practice of the office are highlighted, as well as the need for radical transformation of traditions in the management and organizational system is revealed.

Keywords: document, documentation, bureaucracy, stationery, paper communication, document status, authentication, tradition of administration, reform of Soviet office work.

Размещено на Allbest.ru