Аудит використання бюджетних коштів: методика, результати впровадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

202

Національний університет водного господарства та природокористування

АУДИТ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ: МЕТОДИКА, РЕЗУЛЬТАТИ ВПРОВАДЖЕННЯ

Левицька С.О., д.е.н., професор,

Костюкова О.В., ст. 5 курсу ФЕіП

Анотація

аудит бюджетний кошти контроль

Аналізується стан і напрямки подальшого розвитку інформаційного забезпечення для ефективного використання бюджетних коштів. Автор висловлює погляд на удосконалення чинної системи фінансового контролю, що знаходить втілення в аудиторських дослідженнях ефективності управління державними ресурсами.

Annotation

Discussed are the present state and trends future development of the efficient use of budgetary. The article contains the author's view on the perfection of the existing system of financial control, which is realized through auditing the effectiveness of managing the state's resources.

Виклад основного матеріалу

Проведені Державною контрольно-ревізійною службою (ДКРС) у 2006 році контрольні заходи засвідчили, що й надалі спостерігається негативна практика незаконного та нецільового використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни у 2006 році було виявлено більш як у половини перевірених об'єктів контролю.

Найпоширеніші серед них - незаконне та нецільове використання бюджетного фінансування, завищення вартості будівельних і ремонтних робіт.

Торік органи Служби провели 98 державних фінансових аудитів виконання бюджетних програм, за наслідками яких владним структурам, керівникам підприємств, установ і організацій направлено понад 1,2 тис. пропозицій, з яких 925 враховано і в 447 випадках ухвалено управлінські рішення [12].

За період упровадження в роботу органів ДКРС державного фінансового контролю за виконанням бюджетних програм на регіональному рівні прийнято й уточнено близько 500 бюджетних програм, на виконання місцевими бюджетами й підприємствами додатково виділено 212 млн.грн., забезпечена економія 167 млн.грн. При цьому додатково отримано 335 млн.грн. доходів.

Нові реалії суспільного буття в ринкових умовах посилили значення аудиту використання бюджетних коштів. Правове поле аудиторської діяльності в Україні регламентує Закон України „Про аудиторську діяльність”, викладений у новій редакції Законом України № 140-V від 14.09.06р.[4]. Змінено загальні умови проведення аудиту (ст.16) - не забороняється здійснювати аудит виконавчим органам влади. ДКРС має право на здійснення аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ, запровадження якого сьогодні є очевидним у практиці функціонування контрольно-ревізійних органів. Це обумовлено тим, що в процесі здійснення виключно послідуючого контролю функції попередження фінансових порушень належно не реалізуються; наслідки бюджетних порушень після закінчення бюджетного року мінімізувати досить складно, або просто неможливо.

Вагомий внесок у дослідження проблем особливостей суті, функцій та змісту аудиту використання бюджетних ресурсів та його місця у системі наук зробили праці відомих зарубіжних (Р.Адамс, Є.Аренс, Г.Дженік, Ф.Дефліз, Д.Кармайкл, Д.Лоббек, Ж.Рішар, Д.Робертсон, А.Роджер) та вітчизняних вчених (В.Александров, Ф.Бутинець, А.Бутко, П.Германчук, Н.Дорош, В.Завгородній, В.Кравченко, Н.Рубан, І.Стефанюк, Б.Усач).

Дослідженням запровадження аудиту ефективності в Україні присвятили праці науковці: П.Германчук, І.Стефанюк, Н.Рубан, В.Александров, О.Назарчук, Л.Сухарева, І.Дмитренко та інші. Перспективи подальших наукових досліджень полягають у трактуванні, вивченні методики та результатів впровадження аудиту використання бюджетних коштів.

Єдиного підходу до концептуальних визначень аудиту серед працівників органів державного фінансового контролю та керівників бюджетних установ на сьогодні немає, адже у Бюджетному кодексі відсутнє визначення такої форми аудиту. Не змінилася суттєво ситуація і після схвалення колегією Головного контрольно-ревізійного управління (ГоловКРУ) Концепції її запровадження у практику та затвердження постановою Кабінету Міністрів Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ.

Метою дослідження в даній роботі є аналіз особливостей в методиках здійснення зазначених видів аудиту, як якісно нових форм контролю. Проведено науково-практичне узагальнення результатів перших етапів впровадження аудиту використання бюджетних коштів.

Поняття „аудит використання бюджетних коштів” об'єднує терміни, що використовуються у постановах Кабінету Міністрів: “аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ” (АФГД), „фінансово-господарський аудит” (ФГА) та „державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм (аудит ефективності)” (АЕ). Європейська практика вживає слово “аудит” як синонім контролю. Згідно з загальноприйнятими стандартами INTOSAI (Міжнародної організації вищих контрольних органів):

– фінансовий аудит - перевірка правильності або відповідності, що охоплює вивчення та оцінку фінансових записів, аудит фінансових систем і трансакцій, перевірку відповідності названого чинним нормам;

– аудит ефективності (операційний) - аудит адміністративної діяльності (ААД), який вивчає ефективність використання трудових і матеріальних ресурсів з метою надання замовнику рекомендацій щодо досягнення кращих результатів [1, с. 69].

З метою реалізації статті 26 Бюджетного кодексу та відповідно до Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ було розроблено Методичні рекомендації з проведення органами ДКРС аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ (далі - Рекомендацій) [8].

У Рекомендаціях визначено, що об'єктами фінансово-господарського аудиту є управлінські рішення керівництва бюджетної установи з питань її фінансово-господарської діяльності, планові документи, господарські договори, фінансово-господарські операції, бухгалтерський облік, фінансова і статистична звітність та внутрішньогосподарський фінансовий контроль.

Різні джерела наводять дефініції цієї форми державного фінансового контролю, які подано в таблиці. Визначення, наведене у Постанові Кабінету Міністрів № 1777, по суті розкриває кінцеву мету аудиту і визначає головну його відмінність від традиційних ревізії та перевірки.

Уже із самого визначення поняття зрозуміло, що контроль у такій його формі має здійснюватись протягом поточного бюджетного року і закінчуватися з невеликим розривом після складання установою фінансової звітності. При цьому він має бути побудований на партнерських засадах, зацікавленості обох сторін аудиту у попередженні порушень та/або мінімізації їх наслідків.

Це відповідає прийнятим у світі принципам організації контролю, оскільки він має тяжіти не до фіскальності, а бути передусім попереджувальним.

У такій ситуації ГоловКРУ довелося відкинути інші варіанти трактування аудиту фінансової та господарської діяльності - і як контролю суто достовірності публічної фінансової звітності, і як контролю, що проводиться з метою встановлення слабких місць у фінансово-господарській діяльності бюджетної установи. Ці концепції аудиту, в принципі, поглинаються фінансово-господарським аудитом, порядок здійснення якого затверджено Урядом [7].

Таблиця 1

Визначення термінів, які включає аудит використання бюджетних коштів

В основу відмінностей форм аудиту бюджетного фінансування покладено особливості їх методу. Метод аудиту - це спосіб дослідження дій і подій у системі суб'єкта господарювання з метою підтвердження наданої ним фінансової інформації. Методикою аудиту є послідовність і порядок застосування прийомів (методів) аудиту з метою встановлення об'єктивної істини про аудійовану інформацію та доведення цієї істини через аудиторський висновок до користувачів фінансової звітності й аудиту.

В свою чергу, реалізація методики відбувається через аудиторські процедури - відповідний порядок і послідовність дій аудитора для одержання необхідних аудиторських доказів на конкретній ділянці аудиту. В аудиторській фірмі бажано мати апробовані методики аудиторської перевірки, що дає змогу звести до мінімуму ризик перевірки, а також зменшити термін її проведення [6, с. 116]. Для аудиту фінансової звітності такою “теоретично-практичною базою” є міжнародна практика аудиту, Міжнародні стандарти аудиту.

Що стосується бюджетних установ, методика проведення аудиту використання бюджетних коштів затверджується ГоловКРУ. У проекті послідовності здійснення аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ (згідно Постанови ДКРС „Про Концепцію запровадження у роботу органів державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ”) наводиться стандартна схема процесу аудиту використання бюджетних коштів. Вона передбачає здійснення його протягом бюджетного року в п'ять етапів [11].

Перший етап (січень поточного року): вивчення суб'єкта аудиту. Включає ознайомлення без виходу на об'єкт із сферою діяльності та системами бухгалтерського обліку, фінансової звітності і внутрішнього фінансового контролю; аналіз нормативно-правових актів, методичних документів, розрахунків та обґрунтувань, матеріалів попередніх контрольних заходів, публікацій в засобах масової інформації, звернень громадян, інформації суб'єктів господарювання та органів влади щодо використання бюджетною установою коштів і майна.

Другий етап (березень поточного року): планування процесу аудиту. Включає визначення за наявними джерелами суттєвого, встановлення слабих місць в управлінні фінансами та майном, здійснення внутрішнього фінансового контролю, оцінку ризиків та складання програми аудиту.

Третій етап (квітень - грудень поточного року): здійснення контрольних процедур. Включає проведення моніторингу; проведення камеральної, а при необхідності - і виїзної перевірки використання коштів і майна, правильності ведення бухгалтерського обліку; аналіз місячної і квартальної фінансової звітності; оцінку результатів попередніх зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю; встановлення контролю за врахуванням керівництвом бюджетної установи внесених в ході поточного фінансового контролю пропозицій.

Четвертий етап (січень - лютий року, наступного за звітним): здійснення узагальнюючої контрольної процедури. Включає дослідження річної фінансової звітності; оцінку врахування пропозицій, що надавалися протягом попереднього року; складання проекту аудиторського звіту з підготовкою висновків і пропозицій; обговорення проекту аудиторського звіту з керівництвом бюджетної установи; підписання аудиторського звіту; документування розбіжностей; надання аудиторського звіту керівництву бюджетної установи.

П'ятий етап (лютий - березень року, наступного за звітним): реалізація результатів аудиту. Включає інформування при потребі користувачів фінансової звітності про рівень її достовірності, ступінь дотримання законодавства з фінансових питань та стан внутрішнього фінансового контролю користувачів фінансовою звітністю [11].

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” № 1777, фінансово-господарський аудит проводиться протягом бюджетного періоду в такій послідовності:

1. Ознайомлення із сферою діяльності бюджетної установи та системою бухгалтерського обліку, фінансової звітності і внутрішнього фінансового контролю; аналіз нормативно-правових актів, методичних документів, розрахунків та обґрунтувань, матеріалів, пов'язаних з проведенням попередніх контрольних заходів, публікацій у засобах масової інформації, звернень громадян, інформації суб'єктів господарювання та державних органів щодо використання бюджетною установою коштів та майна, інших активів і пасивів.

2. Виявлення можливих недоліків у фінансово-господарській діяльності бюджетної установи та здійсненні внутрішнього фінансового контролю, оцінка ризиків та підготовка програми проведення фінансово-господарського аудиту.

3. Проведення моніторингу фінансової звітності бюджетної установи та, у разі потреби, перевірка використання коштів та майна, інших активів і пасивів, правильності ведення бухгалтерського обліку; аналіз місячної та квартальної фінансової звітності; оцінка результатів попереднього зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю; визначення повноти врахування керівництвом бюджетної установи пропозицій, внесених у ході моніторингу її фінансової звітності та/або перевірки.

4. Дослідження річної фінансової звітності бюджетної установи; оцінка врахування пропозицій, внесених керівництву бюджетної установи протягом звітного року за результатами моніторингу її фінансової звітності та/або перевірки; складання проекту аудиторського звіту з підготовкою висновків і пропозицій; обговорення проекту аудиторського звіту з керівництвом бюджетної установи; підписання аудиторського звіту; надання аудиторського звіту керівництву бюджетної установи.

5. Інформування у разі потреби інших державних органів про рівень достовірності фінансової звітності бюджетної установи, ступінь дотримання її посадовими особами законодавства з фінансових питань та стан її внутрішнього фінансового контролю [10].

Як бачимо, методика, запропонована у Концепції, практично без змін відображена у Порядку №1777. Вона включає не лише аудит ефективності, а й аудит фінансової звітності установи (п.4). При цьому потрібно враховувати, що аудит ефективності значно відрізняється від фінансового аудиту як в теорії, так і в аспектах практичної роботи. Документування результатів АФГД та ДФА практично теж не мають відмінностей. Порівняльну характеристику фінансового та операційного аудиту наведено в таблиці.

Очевидним є управлінське спрямування АЕ та АФГД: в результаті аудиту не тільки формується оцінка правильності, достовірності та об'єктивності об'єкта перевірки, а й обгрунтовується система попередження виявлених недоліків (порушень), заходи по покращенню досліджуваних показників та напрямків діяльності в цілому.

Види аудиторських висновків при проведенні аудиту органами фінансового контролю та незалежними аудиторами (аудиторськими фірмами) ідентичні й визначені в МСА 700 „Аудиторський висновок про фінансову звітність” [3, с.102].

В аудиторському висновку, який є основним розділом аудиторського звіту, має міститися оцінка достовірності фінансової звітності бюджетної установи. При цьому, аудиторський висновок загалом може бути: позитивним - підтверджується достовірність фінансової звітності; позитивним із застереженням - засвідчується, що фінансову звітність можна прийняти, однак є застереження до певних господарських операцій або відображення їх в обліку і звітності; при цьому застереження суттєво не впливають на достовірність звітності; негативним - застерігається, що фінансова звітність бюджетної установи є недостовірною, оскільки виявлені і не усунуті бюджетною установою відхилення, недоліки чи порушення суттєво впливають на достовірність звітності.

До висновків включаються лише ті недоліки і порушення, які були виявлені державним аудитором, але залишилися не усунутими (не відшкодованими) в поданій відповідним органам річній фінансовій звітності [8,11].

Якість аудиту оцінюється ГоловКРУ. На рівні керівництва аналізуються результати аудиту: чи якісно проведений, чи всі моменти досліджено, чи в програмі прописано всі моменти. Адже можлива ситуація, коли аудитор проводить аналіз правильно, але робить невірні висновки. Аудитор має бути досвідченим економістом, вміти правильно використовувати матеріал, який є в його розпорядженні. Рівненські аудитори мають відповідні сертифікати по аудиту виконання бюджетних програм і аудиту фінансового-господарської діяльності.

Масштаби незаконного, нецільового та неекономного використання бюджетних коштів ставлять під загрозу ефективне управління державними ресурсами, тому необхідно вжити заходів для їх усунення. Саме для цього ГоловКРУ розробило, а Кабінет Міністрів України прийняв Постанову „Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією і контролю за використовуванням державного майна і фінансових ресурсів” № 1673, у якій визначено шляхи зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни в державі. Реалізація викладених у Постанові завдань повинна забезпечити, зокрема, ефективність контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів. У Рівненській області майже всі аудиторські дослідження виконання бюджетних програм завершувались прийняттям на рівні голови облдержадміністрації відповідним розпорядженням, що зобов'язує вчинити управлінське рішення, провести певну роботу. Для подальшого вдосконалення таких форм контролю, як інспекція, державний фінансовий аудит в 2006 році прийнято низку ухвал Кабінету Міністрів, інших нормативно-правових і методичних документів [12].

Необхідно внести ряд доповнень до Закону України “Про аудиторську діяльність”, передбачивши аудит ефективності та аудит фінансово-господарської діяльності. Вивчення питань їх якості, елементів планування та документування етапів проведення, розрахунку допустимого аудиторського ризику з урахуванням міжнародної аудиторської практики та вимог вітчизняного правового поля дозволять раціонально проводити таку форму операційного аудиту в Україні, реально оцінити перспективу розвитку затверджених державою бюджетних програм.

Доцільним є приведення у відповідність зазначений в наказі ГоловКРУ № 451 від 19.12.05 р. терміну аудиту фінансової та господарської діяльності до відповідного визначення, затвердженого Постановою ДКРСУ за № 11.

Третій етап фінансово-господарського аудиту згідно наказу ГоловКРУ № 451 варто деталізувати, розбити на третій і четвертий етапи та викласти в наступній редакції: третій етап „Проведення заключного етапу аудиту, документування результатів аудиторських досліджень (підготовка робочих документів аудиту)” та четвертий етап „Підготовка висновку за результатами проведення аудиторських досліджень”. Необхідно також окреслити питання підготовки як програми, так і плану аудиту.

Рекомендуємо конкретизувати порядок здійснення аудиту ефективності, внести зміни до Методичних рекомендацій з питань порядку підпису та реєстрації аудиторського звіту; порядку призначення керівника групи; процедури підготовки направлення.

Доцільним вважаємо також розробку Інструкції про порядок проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм.

Література

1. Аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ: проблеми та шляхи запровадження // Фінансовий контроль. 2005. № 2.

2. Бюджетний кодекс України \\ Відомості Верховної Ради (ВВР). 2001. N 37-38, Ст. 189.

3. Загородній А.Г., Корягін М.В., Єлісєєв А.В., Полякова Л.М. Аудит: теорія і практика: Навч. посібник. 2-є вид., перероб. і доп. Л.: Видавництво Національного університету „Львівська політехніка”, 2004. 456 с.

4. Закон України „Про аудиторську діяльність” № 3125-XII від 22.04.1993 р. (з чинними змінами).

5. Звіт про результати базового відстеження результативності постанови Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 № 1777 „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” від 25.04.2006 р.

6. Кулаковська Л.П., Піча Ю.В. Організація і методика аудиту: Навч. посіб. 2-е вид. К.: Каравела, 2005. 560 с.

7. Левицька С.О. Правове регулювання аудиту ефективності // Економіка України. 2005. № 3. С. 68 - 76.

8. Методичні рекомендації з проведення органами ДКРС аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ, затверджені наказом ГоловКРУ № 451 від 19.12.2005 р.

9. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм” № 1017 від 10.08.2004 р.

10. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” № 1777 від 31.12.2004 р.

11. Постанова ДКРС України „Про Концепцію запровадження у роботу органів Державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ” № 11 від 8.10.2004 р.

12. Про результати роботи державної контрольно-ревізійної служби у 2006 році (офіційний сайт ГоловКРУ): http://www.dkrs.gov.ua/kru/control/publish/category?cat_id=32244 13. Усач Б.Ф. Аудит: Навч. посібник. К.: Знання - Прес, 2002. 223 с.

Размещено на Allbest.ru