Зміст та юридична природа координації фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст та юридична природа координації фінансового контролю

Важливе значення для організації та здійснення фінансового контролю, розмежування методів та форм координації фінансового контролю, має визначення змісту та юридичної природи координації, що у свою чергу передбачає з'ясування її мети, завдань, видів та принципів.

Фінансовий контроль здійснюють відповідні контролюючі суб'єкти. Професор Л.А. Савченко поділяє органи, що здійснюють фінансовий контроль на дві групи: органи загальної компетенції, до яких належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та органи спеціальної компетенції, які складаються з Міністерства фінансів України, Рахункової палати, ДПС України, ДКРС України, Державного казначейства України. На жаль із такої класифікації незрозуміло до якої групи автор відносить органи місцевого самоврядування, які здійснюють як фінансову діяльність так і наділені відповідними повноваженнями в сфері фінансового контролю, а також інші органи й організації, що проводять перевірки, наприклад аудиторів. Але навіть при наявності такої великої кількості органів, які здійснюють фінансовий контроль, тобто контролюючих суб'єктів, проаналізувавши ситуацію, що склалася в сфері фінансової діяльності, можна зазначити, що не зменшилася кількість правопорушень, які завдають суттєву шкоду фінансовим інтересам держави. Так, у звіті Рахункової палати України за 2006 зазначається, що аналіз результатів проведених впродовж 2006 року контрольно-аналітичних заходів свідчить, що більшість бюджетних правопорушень продовжують мати системний характер, вони повторюються з року в рік.

У своїй більшості правопорушення, що вчиняються в сфері фінансової діяльності, одночасно можуть бути спрямовані на порушення як бюджетного чи банківського або валютного законодавства так і нормативно-правових актів в сфері оподаткування. Отже з метою їх належного, швидкого, ефективного попередження, виявлення та недопущення вчинення в подальшому, необхідно скоординувати діяльність різних органів, які наділені контрольними повноваженнями.

Наприклад, на виконання доручення уряду, було проведено позапланові перевірки державних підприємств - холдингів, що мають стратегічне для функціонування держави значення, спільно працівниками ДКРС України, ДПС України, Антимонопольного комітету, Міністерства економіки, тощо, в ході яких зафіксовано величезну кількість порушень фінансового законодавства, які призвели до збитків на суму майже мільярд гривень. Виявити такі значні фінансові порушення вдалося завдяки об'єднанню зусиль різних контрольних органів. Координація посилить і профілактичну спрямованість фінансового контролю, дозволить перейти від контролю, що носить каральний характер, за результатами якого застосовуються певні заходи впливу до правопорушників, до контролю, що спрямований на попередження вчинення цих правопорушень і відповідно попередження нанесення шкоди фінансовим інтересам держави, органів місцевого самоврядування. Такий контроль на сьогодні прийнято називати аудитом, основною метою якого має бути попередження вчинення правопорушень у фінансовій сфері. У результаті координації фінансового контролю зміцнюється фінансова дисципліна, вимоги якої поширюються як на підприємства, установи, організації так і на державні органи, органи місцевого самоврядування.

З розвитком суспільних відносин, розширюється сфера фінансової діяльності і відповідно зароджуються нові правопорушення, які в подальшому, якщо їх своєчасно не попередити спільними зусиллями різноманітних органів, які наділені контрольними повноваженнями, можуть набути широкого масштабу. Варто погодитися з тезисом О.В. Мелкадзе, викладеним у 1986 році, який не втратив своєї актуальності на сьогодні, що недостатня координованість контролю позбавляє його гнучкості, чим очевидно можна пояснити і орієнтацію окремих підрозділів системи на просту фіксацію порушень, ніж на їх викорінення. До речі, як зазначає автор, досліджуючи координаційну функцію органів народного контролю, проблема координації діяльності контрольних органів не є новою, ще у 1924 році тринадцятий з'їзд РСП у резолюції «О работе контрольных комиссий» визнав необхідним покласти на певні органи обов'язки розробки заходів по сконцентруванню в руках контрольних комісій і відповідних органів практичного узгодження їх контрольних і ревізійних дій та роботи по вивченню держапарату.

Як відмічає М.Я. Азаров і його позицію можна підтримати, що після набуття незалежності Україна досягла значного прогресу в розвитку своєї системи фінансового управління і контролю, хоч вона певною мірою розвивалася стихійно, без наявності плану, в якому б визначалися її потреби, а потім намічалися заходи по створенню найбільш сприйнятної моделі забезпечення функціонування. Сьогодні існує значна кількість державних органів, що відповідають за фінансовий моніторинг і певною мірою дублюють один одного, що призводить до неекономного використання фінансових ресурсів держави. Отже, зазначене дозволяє зробити висновок, що на всіх етапах розвитку нашої держави незалежно від її форми правління, державного устрою, державного режиму тощо, необхідним і невід'ємним елементом управлінського процесу була і залишається координація.

Разом з тим, важко сприйняти твердження відносно того, що фінансові кошти, які український платник податку довіряє уряду, знаходяться в надійних руках, а управління ними, як правило, здійснюється належним чином із дотриманням вимог економічності і ефективності використання цих ресурсів, оскільки матеріали Рахункової палати вказують на інше. Так, проведені впродовж 2006 року Рахунковою палатою контрольно-аналітичні заходи свідчать про наявність у 2006 році випадків неефективного використання коштів державного бюджету: внаслідок необґрунтованих управлінських рішень; шляхом тривалого їх утримання без використання; через відсутність обґрунтованого прогнозування і планування; на сплату відсотків і штрафних санкцій за залученими кредитами та заподіяння втрат державного бюджету від сплати різного виду зборів та платежів тощо. Крім цього, у той час як нормативно-правове поле використання коштів резервного фонду державного бюджету у 2006 році було достатньо врегульоване для забезпечення їх ефективного і цільового використання та обсяг видатків резервного фонду державного бюджету, визначений для вирішення питань щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, задовольняючи потреби, Міністерство економіки, Міністерство фінансів України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Мінбуд допускали порушення чинного законодавства. Підготовка проектів рішень Кабінету Міністрів України з питань виділення коштів з резервного фонду державного бюджету проводилася без вивчення ситуації на місцях, що створювало умови для безпідставного виділення коштів. Навіть самим Міністерством фінансів України у 2006 році допущено неефективне управління коштами резервного фонду державного бюджету.

Можна погодитися з експертом проекту Тасіс «Аудит державних фінансів» паном Андрієм Литвином, що розвиток як законодавчої основи, так і безпосередньо діяльності органів державного фінансового контролю був не скоординованим, ні в часі, ні в понятійних підходах, ні в концепції розподілу їх функцій і повноважень. Він виділяє риси, що притаманні аудиту державних фінансів, серед яких недостатній рівень співробітництва і довіри між Рахунковою палатою та урядовими структурами фінансового контролю. Збіг значної частки функцій і повноважень зовнішнього і внутрішнього контролю і аудиту при перевірках використання коштів державного бюджету на практиці є результатом недосягнення найбільш прийнятного розподілу завдань, а дублювання і навіть конкуренції під час реалізації функцій перевірок законності використання коштів.

Оскільки метою фінансового контролю, і органів, що його здійснюють, незалежно від того до якої групи вони належать чи кому підпорядковуються, як зазначалося вище, є забезпечення законності у фінансовій і господарській діяльності, недопущення правопорушень у фінансовій сфері, їх попередження, виявлення та припинення, особливо якщо вони призводять чи можуть призвести до значних втрат фінансових ресурсів, то важливого значення набуває об'єднання їх зусиль - це сприятиме дієвості і ефективності фінансового контролю та забезпечить тотальний контроль. З іншої сторони, фінансовий контроль вважатиметься дієвим лише тоді, коли він позитивно впливатиме на зміст діяльності підконтрольного суб'єкта. Від ефективності фінансового контролю залежить і соціально-політична, фінансова стабільність держави, її економічний розвиток, так як критеріями ефективності є його результативність й економічність. Чим менше зусиль і засобів буде витрачатися на досягнення позитивного результату тим вищою буде ефективність фінансового контролю. А цього можливо досягти лише при координації фінансового контролю, яка в свою чергу сприятиме зменшенню витрат на його проведення. У той же час координація фінансового контролю повинна відповідати вимогам сьогодення. Нажаль існують причини, які не сприяють координації фінансового контролю: недосконалість чинного законодавства, в якому по-різному визначено види, форми, а в основному методи фінансового контролю, нечіткість визначення стадій процесу фінансового контролю, їх початок і закінчення, різноманітність актів, що приймають органи фінансового контролю, за результатами контрольних дій, невизначеність та відсутність систематизації фінансових правопорушень і санкцій, які застосовуються за їх вчинення, не розмежування об'єктів, щодо яких здійснюються контрольні дії, тощо і звичайно не достатня розробленість теоретичних питань стосовно координації фінансового контролю.

Необхідною умовою з'ясування юридичної природи координації фінансового контролю є розкриття сутності поняття «координація». Щодо визначення поняття «координація», то в літературі можна зустріти різні позиції вчених. В основному про неї йдеться як про управлінську функцію та визначається її місце в системі цих функцій і в самій системі управління. Хоча позиції науковців щодо її місця серед функцій управління дещо розходяться. Деякі вчені вказують на те, що координація є функцією управління, її змістом є забезпечення взаємозв'язків між організаціями тощо, з метою узгодження дій щодо реалізації рішень, об'єднання спільних зусиль при вирішенні загальних завдань. Інші відмічають, що координація властива будь-якій функції управління, а це означає, що вона не має самостійного статусу, а є допоміжною, або інакше додатковою функцією. З такою позицією важко погодитися, оскільки кожна функція управління має свою мету, завдання, призначення тощо. Більш прийнятною є точка зору науковців, які вважають, що координація є самостійною функцією управління. Координація, як функція управління, означає узгодження, впорядкування діяльності, покликана забезпечити правильне співвідношення дій різних учасників, суб'єктів.

Професор О.М. Бандурка також відносить координацію до управлінських функцій. В.І. Махінін відмічає, що координація є методикою здійснення функцій управління. Файоль А. у своїх працях приділяв увагу координації як складовій єдиної адміністративної функції. Зарубіжні вчені стверджують, що сутність координації полягає саме у створенні умов для виконання певних дій з метою досягнення мети, яку ставить перед собою відповідна організація.

Питанням координації діяльності правоохоронних органів присвячене дисертаційне дослідження В.Т.Білоуса, в якому координацію визначено як спеціальну систему теоретико-методологічних і праксеологічних засад інтерпретації методів і методик, упорядкування і взаємоузгодження організаційно-управлінської діяльності, правоохоронних та інших державних і недержавних органів і організацій з метою створення ефективної організаційно-управлінської і правової системи перманентного контролю за криміногенними процесами у сфері економіки та превентивної протидії економічній злочинності. Приділяючи увагу характеру, формам координації в управлінні правоохоронними органами по боротьбі з економічною злочинністю професор вживає як термін «координація» так і «взаємодія». Але не чітко вказує на співвідношення координації і взаємодії, що на нашу думку не дозволило розмежувати ці категорії.

Цікаво трактується поняття «координація дій правоохоронних органів» - діяльність, погоджена метою, часом, місцем, виконавцями і програмами дій, у навчально-методичному посібнику «Координаційна функція прокуратури України».

В Юридичній енциклопедії є досить вдале, на наш погляд, визначення поняття «координація» - узгодження, поєднання, приведення до певного порядку чи відповідно до поставлених завдань складових частин чогось. Вона є функцією соціального управління, яка полягає в узгодженні, впорядкуванні різних частин системи управління. Координація у державному управлінні - одна з основних управлінських функцій, зміст якої полягає у забезпеченні впорядкування взаємозв'язків і взаємодій між учасниками процесу державного управління з метою узгодження дій та об'єднання зусиль на вирішення загальних завдань.

У чинному законодавстві нашої держави немає як визначення поняття координації як функції управління взагалі, так і поняття координації фінансового контролю зокрема. Якщо звернутися до Глосарію міжнародних термінів контролю, що розроблений у 1989 році в рамках ІНТОСАІ - міжнародної організації вищих органів фінансового контролю та містить основні терміни і вираження, які використовуються при зовнішній ревізії державного сектору, то в ньому теж не дається тлумачення цих понять. У той час він містить визначення поняття «скоординована ревізія», в якому йдеться про координацію між внутрішньою і зовнішньою ревізіями.

У нормативних актах, що стосуються організації чи здійснення фінансового контролю, лише вживається слово «координація». Так, у Плані заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005-2009 роки вказується на створення у Міністерстві фінансів України спеціального підрозділу з питань реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки ефективності функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, спрямування та координації централізованого внутрішнього аудиту і відповідно очікуваний результат - координація централізованого внутрішнього аудиту. У самій Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю визначається понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю, але нажаль про координацію лише згадується при визначенні поняття «централізований внутрішній аудит» як про функцію, яку здійснює Міністерство фінансів України.

Про координацію дій чи діяльності певних державних органів або їх підрозділів йдеться у багатьох нормативно-правових актах. Наприклад, у Законі України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» зазначено, що ДКРС України координує свою діяльність з місцевими радами народних депутатів та органами виконавчої влади, фінансовими органами, ДПС України, іншими контролюючими органами; у постанові Кабінету Міністрів України «Про здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю» від 22.05.2002 №685 підкреслюється, що за координацію діяльності контрольно-ревізійних підрозділів центральних органів виконавчої влади відповідає ГоловКРУ України), але тлумачення поняття «координація» не дається.

У деяких нормативно-правових актах безпосередньо в їх назві можна зустріти слово «координація»; Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю), хоча в більшості вживається термін «взаємодія». Нажаль не зрозуміло, який зміст вкладається суб'єктами, що займаються правотворчістю, у поняття «координація» чи «взаємодія», оскільки в назві нормативного акту вживається одне слово, а в його тексті може йтися про інше. Крім цього, інколи в назві нормативно-правових актів міститься слово «взаємодія», а в відповідних пунктах, де зазначається мета його прийняття чи впровадження йдеться про координацію. Наприклад у п. 1.2 Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби з контрольно-ревізійними підрозділами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів при здійснення планових та позапланових контрольних заходів зазначено, що метою впровадження цього порядку є налагодження координації роботи ДКРС та контрольно-ревізійних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів при здійснення планових та позапланових контрольних заходів у суб'єктів господарювання. У «Загальних положеннях» Інструкції про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні відмічається, що Інструкція призначена для вдосконалення взаємодії, координації зусиль та розмежування функцій на кордоні Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державного митного комітету, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Головного управління командуючого Національною гвардією, Міністерства транспорту, Міністерства закордонних справ, Міністерства охорони здоров'я, Міністерства сільського господарства і продовольства, Міністерства охорони навколишнього середовища. Зрозуміло, що в Інструкції поєднано два поняття «координація» та «взаємодія». Детальний аналіз нормативно-правових актів, які врегульовують питання координації і взаємодії, буде проведено у другому розділі дисертаційного дослідження.

Підтримуємо позицію практиків, що контроль у контрольному органі хоч і є тавтологією, але не є каламбуром, адже будь-який контролюючий орган не може обійтися без комплексної та дієвої системи контролю за власною діяльністю. Без такої системи навряд чи вдасться забезпечити належну об'єктивність та ефективність контрольних заходів.

Важливе значення має координація фінансового контролю, яка має назву - горизонтальна, що здійснюється відносно суб'єктів, які наділені контрольними повноваженнями і не підпорядковуються один одному. Такій координації властиві рівноправність суб'єктів, які на договірних засадах реалізують спільні програми, плани. Вона полягає в узгодженні діяльності з рівними за правовим статусом контролюючими суб'єктами, чітко визначена нормативними актами, що видаються спільно і передбачають наприклад, механізм проведення спільних контрольних дій, постійний обмін інформацією, відповідними нормативними документами тощо. Досить часто у науковій літературі та нормативно-правових актах під такою координацією розуміється взаємодія.

Враховуючи зазначене можна умовно виділити види координації: координація - субординація та координація - взаємодія. У той же час слід зазначити, що координація - це не підпорядкування, а спільні дії.

Із викладеного вище можна зробити висновок, що координацію фінансового контролю можна розуміти у двох значеннях. У широкому розумінні координація фінансового контролю охоплює взаємовідносини між органами, що здійснюють фінансовий контроль, які не підпорядковуються один одному. Координація фінансового контролю у вузькому розумінні - це так звана галузева координація, яка не виходить за межі системи відповідного контролюючого суб'єкту.

Контакти, що виникають в процесі контрольної діяльності різноманітні і багатогранні. Вони притаманні кожній самостійній системі контролю, в якій всі частини взаємодіють між собою та властиві різним контрольним системам та контрольним функціональним органам з однієї сторони і всім іншим державним і громадським органам, що наділенні контрольними повноваженнями з іншої. Робочі контакти і зв'язки всередині самостійних контрольних систем та інших органів, що виникають з приводу контролю - це відносини взаємної допомоги, підтримки, які при необхідності можуть бути підкріплені зобов'язанням підпорядкування нижчестоящих органів, вищестоящим, зобов'язанням виконання вказівок. Що ж стосується взаємовідносин між різними самостійними контрольними системами, ними й іншими органами, що здійснюють фінансовий контроль, то для них характерні виключно засади взаємної допомоги, співпраці і підтримки при відсутності елементів одностороннього керівництва чи контролю відносно один одного. Взаємодія між цими групами органів будується на основі рівноправності і самостійності учасників спільних контрольних дій.

Враховуючи зазначене, аналізуючи визначення координації, що містяться у працях вчених, інтерпретуючи ці тлумачення координації до умов сьогодення можна дати наступне визначення координації фінансового контролю - система форм і методів впорядкування, узгодження і встановлення доцільного співвідношення дій контролюючих суб'єктів, що передбачає розробку правових засад та спільних планів їх діяльності, спрямованих на досягнення мети фінансового контролю, забезпечення суб'єктів, що наділені контрольними функціями єдиною інформаційною, методологічною базою, зосередження зусиль на пріоритетних напрямках контролю і відповідно оцінку результативності дій, скорочення кількості контрольних заходів та недопущення необґрунтованого втручання у фінансову і господарську діяльність підконтрольних суб'єктів, визначення напрямків реорганізації фінансового контролю, шляхів його розвитку та вдосконалення.

У свою чергу взаємодія - це поєднання зусиль суб'єктів, що наділені повноваженнями чи мають відповідні права щодо здійснення фінансового контролю, які не знаходяться у підпорядкуванні один одного з метою ефективного виконання поставлених перед ними завдань. Якщо здійснюється безпосередньо взаємодія між різними суб'єктами, що наділені контрольними повноваженнями, то слід чітко визначити її межі, об'єм тощо.

При координації фінансового контролю функції координуючого суб'єкта може виконувати спеціально створений з цією метою орган чи вони можуть бути покладені на будь-якого контролюючого суб'єкта, що бере участь у контрольних заходах і про це має бути зазначено у відповідних нормативно-правових актах. Наприклад, відповідно до Порядку координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів органом на який покладено функцію координації, є відповідний орган ДПС України, з яким контролюючий орган погоджує плани-графіки щодо одночасного проведення планових виїзних перевірок. Щодо взаємодії, то особливості її здійснення контролюючі суб'єкти визначають у спільних нормативно-правових актах.

Якщо ж функція координації покладена на якийсь контролюючий суб'єкт, то необхідно більш конкретно закріпити його права і обов'язки в чинному законодавстві. Так, в Законі України «Про Рахункову палату» міститься норма із змісту якої слідує, що Рахункова палата здійснює організацію контролю, але в даному нормативному акті чітко не визначено повноваження цієї інституції при її здійсненні, що призводить до невизначеності дій. На нашу думку, законодавці під поняттям «організація» розуміли саме координацію, а це вказує на необхідність тлумачення даного поняття.

Саме координація фінансового контролю дозволяє об'єднати зусилля всіх суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, для його ефективності і дієвості, при цьому дотримуються права координаційних органів, підтримується ініціатива тих органів і організацій, що підлягають координації, враховується їх досвід, знання. І дійсно координація не самоціль, а засіб об'єднання зусиль, органів, що займаються контролем.

Координація фінансового контролю повинна сприяти усуненню дублювання в діяльності суб'єктів, що наділені контрольними повноваженнями, створювати можливості для об'єднання їх зусиль з метою досягнення ефективності, дієвості, результативності контрольних дій, забезпечувати правильність вибору форм і методів контролю. У свою чергу важливе значення для координації фінансового контролю має визначення її форм та методів.

фінансовий контроль орган оподаткування

Размещено на Allbest.ru