Теоретичні і методичні основи оцінки ефективності державного фінансового контролю

Сумський державний університет

Теоретичні і методичні основи оцінки ефективності державного фінансового контролю

І.В. Басанцов, доц.

ВСТУП

Ефективність фінансового контролю - складна економічна категорія. Вона характеризується визначеними критеріями і показниками.

Звичайно, коли розглядають питання про ефективність управлінської діяльності, насамперед мають на увазі відповідність досягнутих у процесі її здійснення результатів визначеним цілям, ступінь наближення результату до мети з одночасним обліком виробничих затрат (часу, матеріальних засобів і грошових коштів, трудових ресурсів і т.д.).

Із врахуванням цього становища критерієм ефективності фінансового контролю буде співвідношення результату до поставленої мети, досягнутого органом, що контролює.

У широкому розумінні такими напрямами для державного фінансового контролю будуть: зростання темпів розвитку економіки, забезпечення стабільності фінансової системи, збільшення прибуткової частини державного бюджету й економія коштів у його видатковій частині. Методологічною проблемою встановлення критеріїв за цими цілями є визначення "внеску" фінансового контролю до рівня досягнення мети. Але в принципі це можливо.

У вузькому значенні метою фінансового контролю є скорочення кількості й обсягів правопорушень в економічній сфері. Визначення цього критерію з методичної точки зору не є складним.

ПОСТАНОВлення ЗАВДАННЯ ТА РЕЗУЛЬТАТИ

Таким чином, кінцевий результат, тобто сукупність об'єктивних наслідків фінансового контролю, - це головний критерій визначення його ефективності. Отримання даних про такий результат вимагає знання конкретного змісту діяльності органу, що контролює, реакції на його дії суб'єкта контролю, змін, що відбуваються під впливом контролю в управлінській діяльності. Неможливо висловлювати думки про підсумки контролю без виявлення практичних результатів, якими він вплинув на характер діяльності суб'єкта, чи посадовця, які перевіряються. Облік наслідків контролю для управлінської діяльності необхідний, тому що під ефективністю контролю мається на увазі досягнення не будь-якого позитивного результату, а тільки такого, який є метою контролю. Якщо контрольний орган виявив якісь недоліки або порушення, з'ясував, хто в них персонально винен, він зобов'язаний не тільки вжити заходів до порушників закону, але насамперед зазначити шляхи і способи покращання роботи, як і хто повинен усунути виявлені недоліки або порушення, встановити для цього визначений термін, а потім перевірити виконання.

Однак результати фінансового контролю будуть неточними, якщо не враховувати витрати, які супроводжують проведення контролю : тривалість перевірок, кількість осіб, що беруть участь у перевірках, різні витрати (на транспорт, відрядження) при виїзді на місце і т.п. Витрати на проведення контролю можуть бути значними або невеликими і повинні порівнюватися з його результатами. Ступінь ефективності фінансового контролю тим вища, чим менше зусиль і коштів затрачаються на досягнення позитивного результату мети. У зв'язку з цим одним із критеріїв ефективності фінансового контролю є його економічність.

Поняття ефективності фінансового контролю тісно пов'язане з поняттям його результативності, оскільки результативність є її головним критерієм.

Від критерію результативності невіддільний критерій дієвості фінансового контролю, який визначає той позитив, яким фінансовий контроль впливає на зміст діяльності органу, що перевіряється, або особи, її якість, уміння того, хто контролює, виправити становище: забезпечити своєчасне і повне виконання підконтрольним суб'єктом своїх рекомендацій, вказівок і пропозицій, а за необхідності домогтися їхнього виконання, використовуючи надані законодавством повноваження.

Критерії ефективності фінансового контролю - результативність, дієвість, економічність - дозволяють робити про неї висновки тільки в загальній формі. Конкретно оцінювати практичні результати фінансового контролю допомагають напрацювання і використання стійких, постійних вимірів - показників. Якщо критерії досягнення мети контролю мають загальний характер, то для показників характерне розкриття внутрішнього змісту контрольної роботи, вирізнення складових частин, з яких складається отриманий позитивний результат, що і дає можливість оцінювати якість контролю. Показники відіграють подвійну роль: з одного боку, свідчать про рівень роботи органу,що контролює,основою оцінки його роботи, а з іншого - виявляють і усувають порушення, що виникають в підконтрольних суб'єктах. Показники завжди повинні містити в собі кількісну оцінку проведеної контрольним органом роботи.

Критерії ефективності фінансового контролю мають більшу жорсткість і стійкість, ніж показники. Це закономірно, оскільки показники набагато численніші і різноманітніші, визначають різницю завдань конкретних перевірок, специфіку діяльності органів управління різними галузями економіки.

Таким чином, якщо критерії ефективності фінансового контролю характеризуються єдністю, загальним характером, то для показників ефективності притаманні конкретність, множинність і розмаїтість.

Показники, що відображають ступінь впливу фінансового контролю на діяльність підконтрольного суб'єкта або особи, його вплив на зміст управлінської діяльності, її стиль,розподіляються на кількісні і якісні. Ті й інші характеризують діяльність органів управління вже після перевірки за тими або іншими питаннями.

Не доводиться заперечувати, що чим більша кількість органів управління і посадових осіб систематично контролюється, тим надбувається ширша інформація про позитивні і негативні боки їх діяльності. А відтак компетентні органи своєчасно вживають заходів щодо усунення недоліків і помилок.

При використанні таких показників, як кількість проведених перевірок, прийнятих за ними і реалізованих рішень, є впевненість, що пропозиції контрольного органу ґрунтовні, а завдання перевірок визначені правильно. При встановленні дієвості фінансового контролю цей критерій у поєднанні з іншими дозволяє робити висновок про силу впливу фінансового контролю на якість управління.

Звичайно, ефективність контролю не може вимірюватися тільки кількістю проведених перевірок, охоплених контролем об'єктів, кількістю ухвалених за матеріалами перевірок рішень. Перебільшення ролі кількісних показників може призвести до захоплення контролеманією, формалізму, при якому велика кількість перевірок не супроводжується фактичним усуненням недоліків і порушень. Разом з тим це не означає, що такий показник треба зовсім відкинути, оскільки він свідчить про систематичність контролю, завантаженість контрольного органу, що контролює його активність та ініціативу.

Правильна оцінка результатів діяльності контрольних органів пов'язана з виявленням і обліком показників, що характеризують витрати, пов'язані із здійсненням контролю. Вони враховують кількість працівників, які готують матеріали з органу, що перевіряється і число перевіряючих, витрачений тими та іншими ......, загальна кількість учасників перевірки.

Вивчення подібних показників дозволяє встановлювати відповідність зроблених витрат і реальних результатів контролю. У ряді випадків зіставлення витрат і досягнутих результатів показує, що контроль проводився постійно або, навпаки, було витрачено багато часу, залучено значну кількість людей, а результати виявилися мізерними. Практика показує, що при правильній організації витрати на фінансовий контроль зазвичай є відносно невеликими.

Виявлення і напрацювання показників ефективності фінансового контролю, їх систематизація, установлення взаємозв'язку і взаємозалежності між різними показниками контролю і його результатами - непрості завдання. Для його проведення необхідна цілеспрямована методична робота.

При всій складності виділення критеріїв ефективності фінансового контролю в загальній ефективності управлінської діяльності їх визначення все-таки можливе при використанні певних методичних підходів.

Спочатку ми повинні чітко встановити структуру ефективності фінансового контролю. Вона, на нашу думку, складається з двох частин: по-перше, з макроефективності державного фінансового контролю і, по-друге, проміжної ефективності діяльності органу державного фінансового контролю.

Макроефективність - це сума ефектів, отриманих від проведення фінансового контролю, які можна класифікувати таким чином:

- соціальний ефект;

- організаційний ефект;

- економічний ефект.

Соціальний ефект фінансового контролю полягає в тому, що за його результатами вживають заходів до осіб, що допустили порушення фінансового законодавства, враховуючи їх звільнення і притягнення до кримінальної відповідальності. У результаті фінансового контролю поліпшується соціальна структура колективів, керівні посади обіймають більш кваліфіковані, відповідальні люди.

Таким чином, у суспільстві в цілому створюється більша довіра до влади, оскільки воно (суспільство) бачить дієвість влади, а це є однією з основ соціальної стабільності в державі.

Крім того, фінансовий контроль при виконанні бюджету не дозволяє відволікати кошти, передбачені на соціальні програми, на інші цілі, а відтак забезпечує розвиток таких соціальних інститутів, як освіта, охорона здоров'я, житлово-комунальне господарство, пенсійне забезпечення та інші.

Організаційний ефект полягає в тому, що за підсумками проведених контрольних заходів пропонуються і реалізуються заходи щодо поліпшенню структури державної виконавчої влади, в результаті підвищується керованість у державі, скорочуються зайві ланки або створюються нові, необхідні для економіки, підвищується оперативність управління.

Економічний ефект досягається в результаті поліпшення діяльності органів державної виконавчої влади в частині економії бюджетних і позабюджетних коштів, підвищення рентабельності виробництва, зниження собівартості продукції і т.д.

Проміжна ефективність діяльності органу державного фінансового контролю - це співвідношення економічних результатів виконання подань і розпоряджень (повернення коштів до державного та місцевих бюджетів, враховуючи штрафні санкції; повернення коштів на бюджетні рахунки підприємств і т.д.), і витрат на утримання органу державного фінансового контролю.

Кількісна оцінка макроекономічної ефективності фінансового контролю може бути визначена за такою формулою:

Ееф = (Ес + Ео + Ее)/З,

де Ееф - економічна ефективність;

Ес - грошове вираження соціального ефекту;

Ео - грошове вираження організаційного ефекту;

Ее - грошове вираження економічного ефекту;

З - затрати на утримання органу фінансового контролю.

Як показує формула, не всі показники і не завжди можна оцінити кількісно й у грошовій формі, тому в практичній діяльності найбільш прийнятний спрощений розрахунок економічної ефективності:

Е еф = (Еб+ Ес)/З

де Еб - кошти, повернуті на бюджетні рахунки й до державного та місцевих бюджетів;

Ес -кошти, отримані в результаті поліпшення діяльності об'єкта контролю.

Проміжна ефективність діяльності органу державного фінансового контролю розраховується за формулою

Ееф = Е б / З

Розрахунок економічної ефективності фінансового контролю в контрольно-ревізійній службі становить в середньому 6-8 гривень на одну гривню витрат. Але це без обліку всіх названих ефектів. Експертна оцінка цих ефектів дозволяє зробити висновок, що при їх обліку ефективність фінансового контролю значно вища.

Для посилення ефективності фінансового контролю необхідно, по-перше, підвищувати якість роботи ревізорського складу, який повинен виявляти максимально можливу кількість порушень, по-друге, знижувати собівартість контрольної роботи.

Слід зауважити, що в цій діяльності можуть бути і певні обмеження, які викликані такими причинами: обсяг виявлених порушень може знижуватися залежно від підвищення результативності контролю, а скорочення собівартості контрольної роботи обмежуватися необхідним рівнем її якості. В ідеалі фінансовий контроль повинен призвести до зменшення порушень, тобто в перспективі він повинен набути характеру профілактичного, але це, звичайно, в ідеалі.

Спираючись на викладені вище теоретичні положення, блочно сформулюємо критерії і показники ефективності державного фінансового контролю.

Критерії, як було зазначено вище, це:

- результативність;

- дієвість;

- економічність.

Кожний з названих критеріїв може бути оцінений кількісно, і це досить важливо для оцінки як ефективності контрольної роботи в цілому, так і за окремими підрозділами. У зв'язку з цим пропонуються розширені критерійні показники ефективності фінансового контролю.

Критерій результативності враховує показники:

- виявлений обсяг коштів, використаних з порушеннями законодавства;

- виявлений обсяг неефективно використаних коштів;

- виявлений обсяг коштів, використаних не за цільовим призначенням;

- кількість підготовлених подань і розпоряджень.

Критерій дієвості враховує показники:

- кількість виконаних подань і розпоряджень;

- обсяг коштів, повернутих до державного і місцевих бюджетів і на бюджетні рахунки організацій;

- кількість структурних перетворень в економіці, міністерствах, відомствах і на підприємствах, здійснених за поданнями фахівців;

- збільшення прибуткової частини бюджету або економії його видаткової частини, отримані за поданнями фахівців;

- кількість поправок до чинного законодавства;

- кількість постанов Уряду, ухвалених за поданням фахівців;

- кількість рішень (накази, розпорядження, нормативні акти), ухвалених за поданнями фахівців;

- кількість кримінальних справ, заведених за матеріалами проведених ревізій та перевірок.

Критерій економічності містить у собі показники:

- обсяг коштів, витрачених на здійснення фінансового контролю;

- обсяг коштів, витрачених суб'єктом контролю, що перевіряється, на підготовку матеріалів для перевірників;

- рівень економічності - співвідношення отриманого економічного ефекту від реалізації подань до витрат на утримання органу, що контролює.

Крім названих критеріїв і їх показників, що визначають саме ефективність фінансового контролю як дії, доцільно використовувати ще два критерії, що оцінюють діяльність органу, що контролює.

Такими критеріями є:

a) критерій інтенсивності діяльності, що враховує показники:

- кількість контрольних заходів (на одного фахівця, відділ, аудиторський напрямок, орган, що контролює);

- обсяг перевірених коштів (одним фахівцем, відділом, аудиторським напрямком, органом, що контролює);

- кількість перевірених об'єктів (одним фахівцем, відділом, аудиторським напрямком, органом, що контролює).

b) критерій динамічності діяльності, що враховує показники:

- рівень результативності контрольних заходів: співвідношення кількості подань (розпоряджень) до кількості контрольних заходів;

- рівень ефективності контрольного заходу: співвідношення обсягу коштів, використаних з порушенням діючого законодавства, до загального обсягу перевірених коштів;

- рівень жорсткості контролю: відношення обсягу прийнятих санкцій до обсягу коштів, використаних не за цільовим призначенням;

- рівень дієвості подань (розпоряджень): співвідношення кількості виконаних подань (розпоряджень) до загальної кількості направлених подань (розпоряджень);

- рівень ефективності подань (розпоряджень): співвідношення обсягу коштів, повернутих до бюджету і на бюджетні рахунки, до загального обсягу коштів, використаних не за цільовим призначенням; співвідношення кількості прийнятих поправок, постанов, нормативних актів до кількості надісланих пропозицій поправок до законів, постанов, нормативних актів;

- рівень макроефективності контрольної діяльності: співвідношення додаткових надходжень до бюджету (економії) бюджетних коштів до витрат на утримання контрольних служб.

В експертно-аналітичній діяльності також доцільне визначення критеріїв і показників ефективності. Такими критеріями і показниками будуть:

c) критерій результативності, що включає показники:

- кількість прийнятих експертиз (Верховною Радою, Урядом);

- кількість прийнятих аналітичних матеріалів;

- кількість ініціативних матеріалів;

d) критерій дієвості, що включає показники:

- кількість організаційних і структурних перетворень в економіці, галузях, міністерствах і відомствах;

- збільшення обсягів прибуткової частини бюджету (економія видаткової частини), економія матеріальних, трудових, природних ресурсів;

e) критерій економічності доцільно визначати співвідношенням ефекту, отриманого від реалізації експертно-аналітичної діяльності, до витрат на утримання експертно-аналітичних підрозділів;

f) критерій інтенсивності діяльності включає показники:

- кількість проведених експертиз (співробітником, підрозділом);

- рівень результативності експертно-аналітичної роботи: співвідношення прийнятих експертиз, аналітичних матеріалів до загальної їхньої кількості;

- рівень ефективності експертно-аналітичної діяльності: співвідношення економічних результатів, отриманих від експертно-аналітичної діяльності, до витрат на утримання експертно-аналітичних служб.

Таким чином, пропоновані методичні основи визначення ефективності державного фінансового контролю дозволяють оцінити ефективність фінансового контролю як управлінської дії (функції), так і діяльності органу фінансового контролю. Крім того, вони дають можливість наскрізної оцінки, тобто прийнятні на різних рівнях управління органу фінансового контролю (від ревізора до контрольної служби в цілому), а також кількісно визначені, що дозволяє оцінювати діяльність органу фінансового контролю в динаміці .

Ще однією методичною проблемою оцінки ефективності фінансового контролю є оцінка ефективності використання бюджетних коштів і діяльності підконтрольних суб'єктів - міністерств, відомств, організацій. У цій сфері досить великий спектр критеріїв і показників, що вимагають спеціального вивченя і великої методичної роботи.

Ефективність роботи органу фінансового контролю залежить, у першу чергу, від ефективності роботи ревізорського складу, тому розглянемо деякі методичні аспекти оцінки ефективності роботи фахівців.

Для оцінки ефективності роботи ревізорського складу може бути використана така методика. Визначаються показники, використані при розрахунках, що повинні охоплювати основні результати діяльності ревізорського складу. Це:

- обсяг перевірених коштів (Оп.);

- кількість проведених контрольних заходів (Кк.);

- обсяг нецільового використання коштів державного бюджету, виявлений при проведенні контрольного заходу (Он.);

- кількість подань, підготовлених за підсумками контрольних заходів (Кп.);

- обсяг коштів, повернутих до державного бюджету за підсумками контрольних заходів (Окд.).

Розрахунок коефіцієнтів ефективності роботи фахівця:

- коефіцієнт інтенсивності роботи фахівця (КИК): КИК = Кк / Кф, де Кф -кількість контрольних заходів, проведених в цілому за структурним підрозділом;

- коефіцієнт результативності контролю (КР): КР = Он / Оп;

- коефіцієнт реалізації контролю (КРК): КРК = Кп / Кк;

- коефіцієнт дієвості контролю (КДК): КДК = Окд / Він;

- коефіцієнт окупності роботи (КОР): КОР = Окд / Озк,

де Озк. - обсяг затрачених коштів на утримання фахівця.

ВИСНОВКИ

Пропоновані методичні підходи можуть використовуватися для кількісної оцінки ефективності роботи фахівців, підрозділів, аудиторських напрямків, контрольних служб.

На нашу думку, вивчення і використання пропонованих теоретичних і методичних підходів до оцінки ефективності державного фінансового контролю необхідно закріпити на законодавчому рівні, внести дані пропозиції до проекту Закону України "Про державний фінансовий контроль", що дозволить значно підвищити відповідальність за результативність контролю і підніме на новий ступінь ефективність діяльності служб, що контролюють.

список літератури

1. Довідник працівника державної контрольно-ревізійної служби ТЗ.-К.: Дія, 2002.- 582 с.

2. Деметьев В.В. Предмет и механизм социалистического контроля// Социалистический контроль: Методы и проблемы. - Киев: Наукова думка, 1985.

3. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бух. Учет.- 1991. - №3.

4. Мітюков І.О. Бюджетна реформа й основні напрями удосконалення бюджетної політики // Фінанси України. - 2001. - №8. - С.16-23.

5. Маркіна І.А. Методичні питання ефективності управління // Фінанси України. - 2000. - №6. - С.24-32.

6. Журнал "Фінансовий контроль" Інформаційно-аналітичне, науково-практичне видання державної контрольно-ревізійної служби України №1-3 2003р.