Регламентация делопроизводства в законодательных актах дореволюционной России

18

Оглавление

Введение

1. Организация делопроизводства

1.1 Приказное делопроизводство

1.2 Коллежское делопроизводство

1.3 Министерское делопроизводство

2. Изменения в порядке делопроизводства в ходе петровских реформ

Заключение

Библиография

Введение

В настоящее время регламентации делопроизводственных процессов уделяется особенное внимание: разрабатывается законодательная база, нормативные документы, создатели которых стремятся, как можно более отчётливо отразить принципы работы с документами, избрав своей целью выработать свод единых правил документирования деятельности того или иного учреждения.

Изучение современных принципов регламентации делопроизводства невозможно без единой, неразрывной связи с историей её возникновения в XVIII веке. С его началом связывается зарождение современных принципов делопроизводства, немалое значение в возникновении которого принадлежит разработке правил регламентации, так характерной для всего времени петровских реформ.

Н.И. Павленко утверждает, что “…В XVII веке как правительственные учреждения, так и должностные лица не располагали документами, определяющими их права и обязанности… Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низших были наделены инструкциями и регламентами”. Регламентация всех сфер жизни, в том числе и делопроизводства - явление наиболее характерное для XVIII века.

Авторы учебного пособия «История развития делопроизводства в СССР» под редакцией В.А. Цикулина и Я.З. Лившица История развития делопроизводства в СССР / МГИАИ; под ред. Я.З.Лившица, В.А. Цикулина. - М., 1974. - 169 с., как и К.Г. Митяев, акцентировали внимание на развитии делопроизводства. Вопросы истории делопроизводства в дореволюционной России были рассмотрены и в работах М.П. Илюшенко Илюшенко, М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: учеб. Пособие / РГГУ. - М., 1993. - 79 с.; Илюшенко, М.П. Возникновение и развитие делопроизводства на Руси (XIV - XVIII вв.) // Делопроизводство. - 1998. - № 2. - С. 71 - 74..

Анализируя работы по истории дореволюционного делопроизводства, можно отметить, что данные проблемы поднимались в трудах исследователей начала XX в. Интересны статьи Н.Бондаренко Бондаренко, Н. История делопроизводства в России // Система и организация. - 1924. - № 2. - С. 17 - 19, № 3. - С. 14-16, № 6. - С. 15 - 17., посвященные изучению приказного и коллежского делопроизводства.

Цель курсовой работы - рассмотреть регламентацию делопроизводства в законодательных актах дореволюционной России.

В связи с этим представляется необходимым решить следующие задачи:

- рассмотреть историю регламентации делопроизводства и ее изменения в порядке делопроизводства в ходе петровских реформ;

- истоки реформирования делопроизводства;

Источниками по исследуемому вопросу служат законодательные акты властных учреждений Российской империи, относящиеся к XVIII веку, а также различные законодательные акты, отразивших равным образом как работу с документами, так и принципы оформления документов.

1. Организация делопроизводства

Организация делопроизводства в России складывалась веками и имеет глубокие корни. Выделяют несколько периодов делопроизводства:

1) приказное (столбцовое) - ХV - XVII вв.

2) коллежское (коллегиальное) - XVII -XIX вв.

3) министерское (исполнительное) - XIX -XX вв.

1.1 Приказное делопроизводство

Приказы - административно-судебные учреждения центрального и местного управления в Московском государстве. Становление приказов произошло в конце ХV - начале ХVI вв.

Становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства, порядок которого последовательно закреплялся в Судебнике 1497, 1550 годов, Соборном уложении 1649 года.

Приказная система прошла в своем развитии ряд стадий:

- приказа как разового поручения

- приказа как постоянного поручения

- приказа - "избы" (канцелярии)

- приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.

Необходимо отметить, что делопроизводство как система возникает вместе с образованием аппарата государственного управления, который нуждается в документировании своей деятельности и в обмене документированной информации между составными частями по вертикали и горизонтали (царь, боярская Дума, приказы, годовые воеводы, приказные избы и т.д.).

Структура приказов

Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного числа приказов росло. На местах были такие органы, как земская изба, губная изба, которые возглавлялись старостами, городничими. В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей - знатоков своего дела, со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов. Производство дела в приказах начиналось либо с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. Документы, относящиеся к одному делу, подклеивались один к другому, места склеек заверялись дьяком с оборотной стороны подписью. Чтобы ознакомиться с делом, необходимо было развернуть столбец, а читая, сворачивать его. От такого обращения документы быстро ветшали. Документы этого периода имели форму свитка, длина свитка часто была весьма значительной.

Сложился определенный порядок составления документа в приказе. По указанию дьяка проект документа - "черное письмо" - составлял подъячий "средней руки", дьяк "чернил" его, т.е. исправлял, а "молодший" подъячий "белил", т.е. писал начисто. Беловик сверяли с черновиком, "старый" подъячий "справлял" переписанный документ, удостоверял своей подписью. Подпись растягивалась во всю ширину документа с целью охраны от подделки. В период приказного делопроизводства зачастую документы проходили множество ненужных инстанций, подолгу задерживались без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению.

В период приказного делопроизводства царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры.

Характерной чертой данного периода делопроизводства было то, что оно в основном регулировалось не законодательным порядком, а основывалось на нормах обычного права, традициях, обычаях, переносимых из поколения в поколение служивыми людьми.

Приказная система с ее централизацией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок.

1.2 Коллежское делопроизводство

Коллегии - в России центральные отраслевые органы управления, созданные в первой четверти XVIII в.

Начало этого периода в истории отечественного делопроизводства соотносят с реформами Петра. Именно он создал российскую бюрократическую систему, определившую работу с документами.

В начале XVIII века в России, в период царствования Петра, происходит реформа приказного делопроизводства. Складывается новый тип государства - абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточивание в одних руках законодательной и исполнительной власти. Монарх - осуществляет управление через центральные органы государства, т.е. суть реформы государственного управления сводится к его централизации.

Взамен устаревшей системы приказов в 1717-1718 было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. В 1720 г. был подготовлен и подписан Петром 1 "Генеральный регламент", который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий - основного звена высших органов государственного управления. В этом документе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также выделяется отдельная глава о секретарском чине.

В "Генеральном регламенте" 1720 г. давались общие правила составления документов, устанавливались требования к написанию отдельных реквизитов.

Для многих документов были установлены официальные бланки и разработан формуляр - правила расположения реквизитов на листе бумаги.

Изменилась и форма документов. Были отменены столбцы, они заменялись тетрадями. Появилось понятие "гербовая бумага", на которой изготовлялись документы для высших органов управления. В "Генеральном регламенте" были подробно описаны правила удостоверения отдельных документов, на пример было указано, что протоколы подписываются всеми членами коллегии. Также им был установлен порядок пользования печатями.

Коллежское делопроизводство было более прогрессивно по сравнению с приказным делопроизводством. Появились упорядоченные системы регистрации. Регистрация документов велась в специальных журналах.

Для учета входящих документов велось две книги: в книгу "С" записывались документы поступившие от вышестоящих инстанций (царя, Сената), а в книгу "Д" - документы других коллегий и местных учреждений. При регистрации исходящих документов использовали книги "А" и "Б". В книге "А" регистрировались документы адресованные царю, в книге "Б" - отправляемые в другие коллегии, губернские учреждения и отдельным лицам.

В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, именно в этот период появилось название "архив". "Генеральный регламент" установил иметь два архива - общий для всех коллегий и специальный архив для коллегий иностранных дел и финансовой.

Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях.

Генеральный регламент подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, он давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий.

Таким образом, "Генеральный регламент" закрепил законодательно порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.

В целом реформы государственного аппарата первой четверти V в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

Губернская реформа Екатерины была направлена на реорганизацию местного аппарата управления, но она мало изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" установил иерархию не только учреждений, но и их документации. Эта иерархия отражалась в видах документов и порядке обмена ими между учреждениями разного уровня. Вышестоящие инстанции "указывали" нижестоящие "доносили" об исполнении указаний. Равностоящие инстанции обменивались между собой предложениями и сообщениями.

Следующий этап реформирования российского государственного делопроизводства наступает в начале в. при Александре.

1.3 Министерское делопроизводство

Министерства (от лат. мinistro - служу, управляю) - в России центральные отраслевые учреждения, созданные в 1802 г., упраздненные после октября 1917 г. и восстановленные в 1946 г.

Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России были созданы первые восемь министерств, взамен существовавших Петровских коллегий:

- военно-сухопутных сил

- военно-морских сил

- иностранных дел

- внутренних дел

- внешних дел

- коммерции

- финансов

- народного просвещения

- юстиции

- государственное казначейство на правах министерства.

Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В некоторых случаях в министерство вошла одна коллегия, в других - несколько.

Между министерствами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в разрешении дел, путаность делопроизводства, не было четкости в организации работы.

25 июня 1811 года был принят закон "Общее учреждение министерств". Закон установил функции, структуру и сферы деятельности министерств, а также единую систему делопроизводства в них. Так же было установлено уже 13 министерств.

Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия - товарищ министра.

Строгая регламентация делопроизводства привела к созданию канцелярий - структурных частей учреждений, где было сосредоточено все "письмоводство".

Согласно Закона весь процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

- порядок вступления дел

- движение (производство) дел

- отправление дел

- ревизия

- отчеты (о крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям).

Согласно Закона - по своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.

Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц.

Инструкциями было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы, отзывы писались на гербовой бумаге. Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа.

Так же был строго регламентирован порядок прохождения документа по инстанции. В каждой инстанции входящие и исходящие документы должны были регистрироваться в журналах: общих в канцелярии и департаментах и частных в отделениях канцелярии и департаментах. Общие и частные журналы состояли из трех частей:

1. для регистрации документов верховной власти;

2. текущих документов;

3. секретных документов.

По срокам исполнения документы делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".

Дела, решаемые в департаментах делились на три категории: неотложные; не терпящие времени; обычные.

Кроме того, законом были определены полномочия и обязанности должностных лиц разных рангов по работе с документами на всех стадиях их прохождения.

"Общее учреждение министерств" продолжал оставаться основным законодательным актом, определяющим существование министерств вплоть до октября 1917 года.

2. Изменения в порядке делопроизводства в ходе петровских реформ

В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях и, прежде всего - в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Пётр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах. “Законодательное оформление неограниченной власти монарха сопровождалось коренной перестройкой всего аппарата управления”, что не могло не сказаться на порядке делопроизводства, первые изменения в котором коснулись формы документа.

С 1699 года стали писать акты на всякого рода частные сделки, челобитные и другие документы, подаваемые в госучреждения, а также всевозможные выписки учреждений для частных лиц на гербовой бумаге”. Гербовая бумага различалась по стоимости, что отражалось в размерах клейма с изображением государственного герба и указанием под клеймом стоимости бумаги. С 1719 года на гербовой бумаге проставлялся год. Это нововведение принесло не только ощутимую пользу казне, но и регламентировало форму и размеры документа, что повлияло и на организацию делопроизводства. В связи с введением гербовой бумаги институт площадных подьячих был ликвидирован, а оформление крепостных актов перешло в приказы.

Другим важным мероприятием, повлиявшим на изменение формы документа, было постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, продолжавшаяся с 1700 года по 1720 год. До этой реформы “документы писались на разрезанных в длину пополам листах бумаги, причём заполнялась лишь одна сторона, а оборотная использовалась для всякого рода помет… Если текст на одном листе не помещался, то его продолжали на другом листе…”. Таким образом, документ представлял собой склеенные полосы листов, свёрнутых в свитки, что было неудобно для их последующего использования и хранения. Столбцы не нумеровались, единственной защитой столбца была подпись дьяка, проставляемая на склейках листа.

Наряду со столбцовой существовала и тетрадная форма делопроизводства, заключавшаяся в записи текста документа в особые книги, причём использовались обе стороны листа и нумерация. Экономичность тетрадной формы делопроизводства по сравнению со столбцовой явилась причиной для отмены с 12 июня 1700 года столбцов и введения тетрадной формы делопроизводства в Поместном приказе, через месяц ограниченного лишь делами по челобитным. Причиной такого ограничения стало то, что в тетрадях текст уже заполнял обе стороны листа. Оружейная палата, ведавшая выпуском гербовой бумаги, указала на убытки, приносимые новым способом ведения делопроизводства государственной казне. В связи с этим Оружейная палата предлагала тетрадную форму ведения бумаг применять только в пределах Поместного приказа.

Однако, несмотря на возникшие трудности, реформа продолжалась, и, с 11 декабря 1700 года тетрадная форма была введена в Сибирском приказе. Он являлся “…очень крупным территориальным ведомством, которому…городовые воеводские власти подчинялись целиком и полностью,…поддерживал переписку только с Сибирским приказом и замена формы делопроизводства не могла здесь внести разнобой в делопроизводство посторонних ведомств”. Постепенно ведомственные противоречия, препятствовавшие реформе, разрешились.

Для каждого вида документа XVIII - начала XIX вв. характерно особое оформление реквизитов (состав реквизитов и их месторасположение на листе), изложение информации (текст) (наличие вводных формул; деление на части, например, констатирующая и распорядительная, форма представления текста: графовая и текстовая).

Употребление видов документов в деятельности учреждений как XVIII в., так и начала XIX в., как правило, было регламентировано законодательными актами.

В делопроизводстве XVIII в. употреблялся исключительно продольный способ оформления реквизитов, возможно, это было обосновано традициями приказного делопроизводства (а именно, оформление реквизитов в строку с текстом, который, как правило, оформляли по ширине листа), которые, как уже нами было отмечено, играли важную роль в процессе становления делопроизводства XVIII в. В начале XIX в. законодательными актами активно внедряется в практику угловой способ оформления реквизитов, но в практике губернских учреждений продольный остается наиболее распространенным.

Издание Генерального регламента (28 февраля 1720 г.) ПСЗ Российской империи. Собрание первое. - Т. VI. - № 3534. сыграло значительную роль в регулировании аспекта работы с документами, а также в становлении формуляра управленческого документа.

В регулировании процессов документирования деятельности местных учреждений особое значение имело принятие законодательного акта «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» ПСЗ Российской империи. Собрание первое. - Т. XX. - № 14392. (7 ноября 1775 г.), который установил принцип иерархии учреждений и документации, циркулирующей в процессе их деятельности.

Нормы комплекса указов XVIII в. Сенатский указ «О сношении Губернаторам между собою письмами и отписками или памятями» от 09 декабря 1715 г. / ПСЗ Российской Империи. Собрание первое. - Т. V. - № 2961. - С. 184; Сенатский указ «О делах по которым Губернаторы должны рапортовать Правительственному Сенату» от 08 февраля 1720 г. / ПСЗ Российской Империи. Собрание первое. - Т. VI. - № 3508. - С. 126 и др. регламентировали отдельные аспекты делопроизводства, например, употребление какого-либо вида документа при переписке группы учреждений. Подобное явление нашло широкое распространение в области регулирования деятельности центральных учреждений, верховной власти; на местном уровне подобного рода норм не издавалось, о чем свидетельствуют результаты исследования распорядительной документации губернских учреждений ГАТО. Ф. 56, 3149 д., 1800 - 1917 гг. Канцелярия Тверского губернатора; Ф. 57, 170 д., 1727 - 1776 гг., Тверская провинциальная канцелярия; Ф. 103, 3271 д., XVI в. - 1929 г., Тверская губернская учетная архивная комиссия.. Изучение документов архива позволяет предположить, что документирование в местных учреждениях строилось по аналогии с центральными, а также основывалось на сложившихся традициях.

Указы, включающие в себя нормы документирования, можно условно разделить на четыре группы, отражающие нормы документирования в определенной области:

указы, закрепляющие обязательность употребления гербовой бумаги;

указы, регламентирующие употребление тетрадной формы при оформлении документов;

указы, регулирующие специфику оформления челобитных;

указы, отражающие видовой состав документов, специфику оформления определенных реквизитов.

Проведенная в начале XIX века реформа системы управления повлекла за собой изменения в порядке документирования деятельности учреждений. Нормы применения видов документов, инструкции по оформлению, как правило, входили в состав законодательных актов, регламентирующих образование и деятельность каких-либо учреждений ПСЗ Российской империи. - Т. XXXI. - № 24686; ПСЗ Российской империи. Собрание первое. - Т. XXXII. - № 24064..

Заключение

В отличие от XVIII в., в начале XIX века можно отметить ярко выраженную тенденцию к изданию смешанных актов, регулирующих делопроизводство в рамках одного ведомства.

В начале XIX в. в учреждениях сложилась определенная система делопроизводства, которая, несомненно, базировалась на законодательных нормах, регулирующих вопросы документирования в высших органах государственной власти и управления.

В результате анализа законодательства XVIII - начала XIX вв. выявлены нормы, направленные на введение единообразия состава документов центральных и губернских учреждений, их оформления, на установление нормативных требований к формулярам и процедурам их прохождения в учреждениях.

В дореволюционной России издавалось значительное количество указов, в которые были включены положения о документировании деятельности центральных учреждений.

Некоторые принципы системы документирования, закрепленные в законодательстве XVIII в., сохранили свое значение в управлении губернских учреждений начала XIX в.

Библиография

1. Автократов В.Н. К истории замены столбцовой формы документа.// Проблемы источниковедения. - М., 1959 - № 7 - С. 275.

2. Алексеева Е.В., Афанасьева П.П., Бурова Е.М, Осичкина Г.А. Архивоведческие аспекты в делопроизводстве: организация документов и дел в пределах архива // Секретарское дело 2000. №4.

3. Анисимов Е. В. “Шведская модель” с русской “особостью“. // Звезда. - 1995 - №1 - С. 140.

4. Бобылева М.П. На пути к информационному менеджменту (вопросы оценки деятельности служб документационного обеспечения управления в условиях автоматизации документооборота) // Делопроизводство 2006. №1.

5. Голикова Н.Б. Кисляева Л.Г. Система государственного управления XVIII века. // Очерки русской культуры XVII века. - М., 1987 - Ч. 2 - С. 74.

6. Документы и делопроизводство: Справ. Пособие/ Т.В. Кузнецова, М.Т. Лихачев, А.Л. Райхцаум; Сост.: М.Т. Лихачев. М.: Экономика, 2001.

7. Кузнецова, Т.В.; Санкина, Л.В.; Быкова, Т.А. и др. Делопроизводство. Организация и технологии документационного обеспечения управления. Издательство: М.: Юнити-Дана, 2004 г.

8. Кузнецова Т.В. Делопроизводство (документационное обеспечение управления). М., ЗАО «Бизнес-школа «Интел - синтез» 2002 - 384 с

9. Павленко Н.И. Пётр Великий. - М., 1998 - С. 537.

10. Указ Петра I о ведении делопроизводства на листовой бумаге. // Воскресенский Н. А. - Указ. соч.- С. 195.

11. Указ Петра I О должности генерал-прокурора Сената. // Воскресенский Н.А. Указ. соч. - С. 307-308.