Проблеми відведення та використання земель для потреб дорожнього господарства

*За даними Державної служби геодезії, картографії та кадастру

За п'ять років, починаючи з 1 січня 2012 року, структура земельного фонду помітно змінилась. Зокрема, площа сільськогосподарських земель зменшилася на 50,5 тис. га, на 21,8 тис. га збільшилися площі лісів і лісовкритих територій, забудованих земель стало на 2,7 тис. га більше, з них для транспорту та зв'язку - на 1,7 тис. га. Указані зміни в структурі земельного фонду держави в значній мірі спричинені задоволенням суспільних інтересів у зміні цільового призначення частини земель.

Протягом останніх тридцяти п'яти років протяжність автомобільних доріг майже не збільшувалася (рис. 1), їх щільність значно менша, ніж у розвинених країнах.

Рис. 1. Зміна довжини автомобільних доріг України за період 1980-2016 рр., тис км*

*За даними Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор) **Без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим, м. Севастополя та частини зони проведення антитерористичної операції

Незадовільним є стан автомобільних доріг, зокрема 51,1% доріг не відповідають вимогам до рівності; 39,2% - до міцності. Середня швидкість руху на автомобільних дорогах у 2-3 рази нижча, ніж у західноєвропейських державах. Потребує реформування система управління залізничним, морським та автомобільним транспортом і дорожнім господарством. Низьким є рівень безпеки перевезень. Значно гірші, порівняно з країнами ЄС, показники аварійності на автомобільному транспорті.

Одним з основних принципів Транспортної стратегії держави до 2020 року є узгодження планів розвитку транспортної інфраструктури з Генеральною схемою планування території України, планами використання земельних ресурсів. Ключові позиції реалізації Стратегії пов'язані з додатковим відведенням земель для цілей дорожнього господарства при проведенні нового будівництва та реконструкції дорожніх об'єктів. За даними Державного агентства автомобільних доріг України, загальна потреба в додаткових площах земель, необхідних для будівництва та реконструкції автомобільних доріг, становить близько 10 тис. га. Тому очікувані результати від реалізації Стратегії перебувають у безпосередній залежності від оперативного з'ясування питань збільшення землекористування дорожнього господарства [6].

Автомобільні дороги, як звичайно, проектуються протяжністю в десятки або й сотні кілометрів. Земельні ділянки для потреб дорожнього господарства відводяться за рахунок земель сотень власників землі та землекористувачів на території десятків адміністративно- територіальних одиниць. При цьому кожна земельна ділянка потребує погодження з місцевими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також згоди кожного власника ділянки та землекористувача в цілому для всієї автомобільної дороги.

У процесі оформлення права користування земельними ділянками під існуючими автомобільними дорогами та іншими об'єктами дорожнього господарства, а також при відведенні земельних ділянок для розміщення, будівництва, реконструкції та експлуатації нових об'єктів дорожнього господарства у служб автомобільних доріг виникає низка серйозних проблем. Серед основних з них є накладка меж земельних ділянок, переданих у приватну власність і наданих у користування (зокрема в оренду) фізичним і юридичним особам на земельні ділянки, що містяться в смугах відведення автомобільних доріг. У переважній більшості це пов'язано з низьким технічним рівнем оформлення прав на землю для значної кількості автомобільних доріг. У цілому в усіх службах автомобільних доріг областей право постійного користування на землю під автомобільними дорогами державного значення оформлено лише на 74,53% (61169 га з 83410 га загальної площі), а під дорогами місцевого значення - на 52% (143118 га з 275198 га загальної площі). Усереднений показник оформлення права постійного користування земельними ділянками в службах автомобільних доріг під дорогами загального користування становить 57,25% [3].

Крім того, більшість із наявних державних актів на право постійного користування земельними ділянками були виготовлені наприкінці 1990-х - на початку 2000-х років на шляхово-будівельні організації і підприємства, адміністрації автомобільних доріг, яких нині не існує.

Кадастрові номери земельним ділянкам не присвоювались, а тому в автоматизованій базі державного земельного кадастру немає відомостей про такі земельні ділянки. Унаслідок цього в процесі відведення суміжних зі смугами відведення автомобільних доріг земельних ділянок фізичним і юридичним особам землевпорядні організації припускаються помилок, розміщуючи такі земельні ділянки в межах смуг відведення автомобільних доріг або не враховуючи їх межі.

Складними є відновлення та встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок під об'єктами дорожнього господарства на підставі виданих державних актів. Це пояснюється випадками браку координат у землевпорядній документації взагалі або ж наявністю їх у багатьох не пов'язаних між собою місцевих системах координат.

Розв'язання та запобігання проблеми виникнення накладок меж можливе через проведення повної інвентаризації земельних ділянок дорожнього господарства відповідно до Порядку проведення інвентаризації земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, від 23.05.2012 р. №513 їх державної реєстрації в державному земельному кадастрі з присвоєнням кадастрових номерів [4].

У випадках, якщо суміжні землевласники (землекористувачі) ще не мають право встановлювальних документів на землю, можливим варіантом розв'язання проблеми є коригування меж земельних ділянок без зміни їх площі згідно з актом погодження меж земельних ділянок. Коли ж згода не досягається та не погоджується внесення змін, питання слід з'ясовувати в судовому порядку.

Не обґрунтованою є вимога землевпорядних органів про розробку проектів відведення земельних ділянок під уже існуючими автомобільними дорогами. Слід мати на увазі, що смуга відведення цих автомобільних доріг визначена відповідно до стандартів і норм у процесі їх проектування та будівництва і зафіксована в паспортах автомобільних доріг. При цьому не відбувається зміна цільового призначення земельних ділянок. Згідно із статистичною звітністю з обліку земель вони обліковувалися як землі транспорту. При цьому в дійсності відпадає необхідність погодження землевпорядної документації із санітарно-епідеміологічними, природо-охоронними органами та органами архітектури й охорони культурної спадщини. Оформлення права користування такими земельними ділянками можна проводити через розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку.

Складним питанням є отримання нотаріально посвідчених згод (незгод) власників земельних ділянок при вилученні (викупі) земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності. Землевласники, які не погоджуються з викупом належних їм земельних ділянок, часто відмовляються письмово про це повідомляти, що призводить до затягування процесу викупу. Процедура примусового відчуження (в судовому порядку) земельних ділянок та нерухомого майна, що на них розміщене, як відомо, не розпочинається уповноваженими органами без письмової відмови землевласника.

Стримується укладання договорів земельного сервітуту. Служби автомобільних доріг в областях надсилають до власників об'єктів дорожнього сервісу та рекламоносіїв, які будували такі об'єкти до 2005 року на землях суміжних зі смугами відведення автомобільних доріг та мають під'їзди (виїзди) з автомобільних доріг загального користування, листи щодо укладання договорів земельного сервітуту. Однак вони часто ігноруються.

Згідно з положеннями Закону України „Про регулювання містобудівної діяльності” проектні роботи проводяться після отримання містобудівних умов та обмежень, які видаються при наявності правовстановлюючих документів на земельну ділянку. Отже, ця проблема полягає в тому, що згідно із вказаним законом необхідно спочатку відвести земельну ділянку, здійснити державну реєстрацію права на земельну ділянку, отримати державний акт на право постійного користування земельною ділянкою і тільки потім подати до органів архітектури та містобудування пакет документів для отримання містобудівних умов та обмежень. Лише після цього можна приступати до проектних робіт [3].

Однак при будівництві та/чи реконструкції автомобільних доріг дані вимоги виконати неможливо у зв'язку з тим, що відвести земельну ділянку в постійне користування можна лише після того, як будуть виконані проектні роботи в частині ухвалення рішень з планового розміщення смуги відведення автодороги та підрахунку обсягів земляних робіт. Ці роботи, у свою чергу, виконуються після проведення геодезичних і геологічних вишукувань. На практиці, спочатку видається завдання на проектні роботи, виконуються вишукувальні роботи, розробляються основні проектні рішення, визначаються необхідні площі земельних ділянок під смугу відведення автомобільної дороги (постійне користування), місця та площі розміщення будівельних майданчиків, ведеться розрахунок необхідної кількості ґрунтового матеріалу, визначається площа резервів ґрунту (тимчасове користування (оренда, земельний сервітут) - на період будівництва). Ці матеріали є основою обґрунтування площі необхідних земель і подаються до органів виконавчої влади та/чи органів місцевого самоврядування для отримання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок.

Необхідність будівництва об'єктів дорожнього господарства визначається фахівцями дорожньої галузі, загальнодержавною та регіональною містобудівною документацією, про що вносяться пропозиції до виконавчого органу країни - Кабінету Міністрів України. При потребі Кабінет Міністрів України вносить свої пропозиції до законодавчого органу країни - Верховної Ради України для ухвалення відповідних рішень і включення вартості будівництва таких об'єктів до Закону України „Про Державний бюджет України” на наступний рік.

На підставі розпорядчих документів, виданих органами виконавчої влади, установи автодорожнього господарства визначають проектні та будівельні організації, які будуть залучатися до проектування та будівництва об'єкта.

Якщо траса проходження автодороги може порушувати права та інтереси жителів населених пунктів або власників земельних ділянок, то необхідно передбачати проведення громадських слухань для зняття гострих соціальних питань та усунення конфліктних ситуацій.

Окрім економічного та соціального складника Транспортної стратегії України на період до 2020 року, слід ураховувати також і екологічний складник розвитку транспортної мережі України. Саме ця проблема є пріоритетною в оприлюдненому Проекті Національної транспортної стратегії України на період до 2030 року, який представлений 10 квітня 2017 року Міністерством інфраструктури України та розроблено за участі експертів ЄС у межах другого компонента проекту технічної допомоги ЄС «Підтримка імплементації Угоди про асоціацію та Національної транспортної стратегії в Україні» для забезпечення комплексного бачення глобальних пріоритетів трансмодальної політики і визначення напрямів розвитку галузі на період до 2030 року [5].

У Проекті вищевказаної стратегії наголошено про необхідність урахування заходів зменшення негативного впливу транспортної інфраструктури на довкілля через урахування об'єктів екологічної мережі (ключових, сполучних, буферних), міграційних шляхів, забезпечення збереження і єдності об'єктів, і природних екосистем при плануванні, проектуванні, і будівництві транспортних шляхів та інфраструктури, будівництво спеціальних переходів і захисних огороджень у місцях міграції диких тварин.

Висновки. Україна посідає 30-те місце серед країн світу за протяжністю автомобільних доріг та 11-те - серед європейських країн. Недостатньою є розвиненість транспортних зв'язків України з Європою. Інтеграція транспортної системи України до транс'європейської через приведення транспортної мережі у відповідність до норм і стандартів ЄС, ефективного забезпечення зовнішньоекономічних зв'язків, залучення транспортних потоків країн Європи та Азії через територію України є одним із нагальних завдань Концепції створення і функціонування міжнародних транспортних коридорів.

Для функціонування транспортної системи земля є єдиним необхідним просторовим базисом, основою, яку не можна замінити будь-яким іншим ресурсом. Структурні проблеми у сфері землекористування транспорту полягають не в надлишку територій, а в недостатності розвитку мережі транспортних комунікацій, що обумовлює відведення та освоєння додаткових площ земель як для нового будівництва, так і для реконструкції, передусім автомобільних доріг.

Землі автомобільного транспорту та дорожнього господарства є складником окремої категорії - земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, і одночасно самостійним видом даної категорії, яка раніше не посідала окремого місця в земельному законодавстві. Земельним кодексом України закріплено два самостійні правові режими цих земель: правовий режим земель автомобільного транспорту та правовий режим земель дорожнього господарства.

Для розміщення, експлуатації та обслуговування автомобільних доріг постійне користування землею є основною, переважаючою формою землекористування в межах смуги відведення. Значна частина об'єктів за межами смуги відведення також функціонує на праві постійного користування земельними ділянками.

Землі дорожнього господарства та автомобільного транспорту мають істотні відмінності між собою. Правовий режим землекористування дорожнього господарства базується на складниках автомобільних доріг, що мають самостійне правове регулювання (закони про автомобільні дороги, про дорожній рух, про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг тощо). За землі дорожнього господарства автомобільних доріг загального користування, відповідно до Податкового кодексу України, не сплачується податок за землю.

Ухвалення 25 жовтня 2001 р. нового Земельного кодексу, інших законів України створило необхідну правову базу для науково обґрунтованого з'ясування питань перерозподілу земельних ресурсів, надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок. Однак вказана база недостатня для з'ясування комплексу питань щодо відведення земельних ділянок, зокрема для потреб транспорту, немає необхідних нормативно-технічних документів як на загальнодержавному, так і на галузевих рівнях.

Норми щодо відчуження земель, висвітлені у статті 14 Закону України „Про автомобільні дороги”, не кореспондуються з нормами чинного закону щодо викупу земельних ділянок для суспільних потреб або їх відчуження з мотивів суспільної необхідності. Окремо повинні бути розроблені методичні підходи та порядок викупу земельних ділянок для будівництва (реконструкції) автомобільних доріг. Доцільно встановити, що розміри і конфігурація охоронних зон визначаються у складі проектної документації на будівництво (реконструкцію) автомобільних доріг, а їхні межі зазначаються в містобудівній документації, документації із землеустрою та на кадастрових планах.

Слід запровадити резервування земель для спорудження автомобільних доріг, здійснити комплекс робіт щодо підтвердження прав на раніше надані земельні ділянки та з відведення нових площ для будівництва та реконструкції автодоріг.

Література

1. Гармонізація транспортної системи У країни з вимогами ЄС сприятиме економічному зростанню: рекомендації звіту Європейського Союзу та Програми розвитку ООН (30/06/2010) / Представництво Європейського Союзу в Україні.

2. Міжнародна база даних економічної статистики про країни, ринки і компанії (StatInfo.biz)

3. Новаковський Л. Землекористування дорожнього господарства: сучасний стан та шляхи удосконалення правового регулювання / Л. Новаковський, О. Бредіхин, І. Новаковська, М. Олещенко // Землевпорядний вісник. - 2014. - №10. - С. 29-33.

4. Про затвердження Порядку проведення інвентаризації земель: Постанова Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 р. №513 // База даних «Законодавство України» / ВР України.

5. Проект Національної транспортної стратегії України на період до 2030 року

6. Про схвалення Транспортної стратегії України на період до 2020 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2010 р. №2174-р. // База даних «Законодавство України» / ВР України.

Размещено на Allbest.ru