Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

В современных условиях важную роль играют институты государственного и муниципального управления землей, ведь от того, насколько успешно они функционируют, напрямую зависит качество земельных отношений. Неэффективная система управления землей зачастую становится препятствием для формирования эффективного собственника земель сельскохозяйственного назначения.

Цель исследования: проанализировать действующую систему государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, выявить недостатки и проблемы в ее функционировании.

Материал и методы исследования. Информационную базу исследования составили материалы Федеральной службы государственной статистики, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия, законодательные акты и другие нормативно-правовые документы РФ и РМ. В процессе исследования использовался метод функционального анализа.

Результаты исследования и их обсуждение.

Термин «управление землями сельскохозяйственного назначения» имеет двойственный характер: с одной стороны - это воздействие на землю, а с другой - воздействие на лиц, использующих ее или реализующих иные права по поводу земли. Иными словами, под управлением землями сельскохозяйственного назначения понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти, муниципальных органов, собственников, владельцев и пользователей земельных участков по организации рационального использования земли сельскохозяйственного назначения в целях обеспечения интересов, как всего общества, так и отдельного человека.

Субъектами управления являются федеральные и региональные органы государственной власти, муниципальные органы, собственники, владельцы и пользователи земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Объектом управления выступают земли сельскохозяйственного назначения, то есть земли, находящиеся за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения представляют наибольшую ценность и выступают как основное средство производства продуктов питания, кормов, сырья, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площадей, предотвращения развития негативных процессов и повышение плодородия почв.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции [1, ст. 77].

Рисунок 1. Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям земель на 1 января 2011 г.

Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за 1998-2009 гг. представлена в таблице 1. Из этой таблицы видно, что, несмотря на то, что за последние годы доля земель сельскохозяйственного назначения в общем земельном фонде возросла, количество сельскохозяйственных угодий с каждым годом уменьшается.

Таблица 1. Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за 1998-2010 гг., тыс. га.

Управление землями сельскохозяйственного назначения является целенаправленным действием. Многофункциональность земли в народном хозяйстве обуславливает сложность системы управления землями сельскохозяйственного назначения (рисунок 2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2. Основные элементы системы управления землями сельскохозяйственного назначения

Нынешней особенностью сельскохозяйственных угодий является не только их общее уменьшение, но и качественное ухудшение, уменьшение как биологического, так и экономического плодородия.

Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

Осуществление государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения возложено на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации [2].

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан, для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие решения принимают наделенные соответствующими полномочиями государственные органы, ведущие надзор за использованием земель и их охраной.

Предоставленные в систему сбора статистической информации непосредственно сельскохозяйственными товаропроизводителями данные во многих случаях не являются достоверными и не отражают реальное состояние земель, что подтверждается результатами обработки Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года. Вследствие недостаточного количества агрометеорологических станций невозможно оценивать все необходимые параметры сельскохозяйственного производства.

Обширные территории, занимаемые сельскохозяйственными землями, довольно сложно контролировать из-за отсутствия в цифровом виде карт сельскохозяйственной освоенности территорий с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, неразвитой сети пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в том числе и метеорологических, отсутствия авиационной поддержки ввиду высокой стоимости ее содержания. На этих землях в силу различного рода природных процессов и хозяйственной деятельности человека происходит постоянное изменение границ посевных площадей, условий вегетации сельскохозяйственных культур, свойств почвенного плодородия, развитие негативных процессов.

Во многих регионах Российской Федерации отсутствие актуальной картографической основы не позволяет решать поставленные задачи мониторинга. Имеющиеся в большинстве субъектов Российской Федерации топографические карты относятся к середине 80-х-началу 90-х годов прошлого века. Темпы работ по централизованному обновлению карт существенно снизились, при этом за последние годы состояние агроландшафта существенно изменилось, особенно в интенсивно развивающихся регионах.

Государственный надзор (контроль) за использованием и охраной земель является одним из важнейших механизмов управления землями сельскохозяйственного назначения, который обеспечивает соблюдение требований земельного, гражданского, природоохранительного, градостроительного и иного законодательства в сфере земельных отношений.

Проведение государственного земельного надзора (контроля) предусмотрено статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно пункта 1 указанной статьи под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований земельного законодательства посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства.

Свою работу по осуществлению надзора (контроля) за использованием и охраной земель на территории Республики Мордовия осуществляют Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Мордовия, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Мордовия, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Мордовия на основе «Положения о государственном земельном контроле» утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 г. № 689 и в соответствии с достигнутыми соглашениями по осуществлению государственного и муниципального земельного контроля.

Государственный земельный надзор (контроль) проводится в соответствии с требованиями нормативно-правовых актов Российской Федерации: Кодексом РФ об административных правонарушениях, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным приказом Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 N 318.

Задачей государственного земельного надзора (контроля) является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Государственный земельный надзор (контроль) осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внеплановые проверки проводятся:

- для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

- в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Приоритетной задачей государственного земельного надзора (контроля), является то, чтобы каждый землепользователь, землевладелец, собственник земли строил свои отношения по использованию земли в строгом соответствии с требованиями земельного законодательства.

Органы государственного земельного надзора (контроля) осуществляют тесное взаимодействие с органами муниципального земельного контроля. Информация, полученная органами местного самоуправления, эффективно используется органами государственного земельного надзора (контроля) в целях выявления и пресечения земельных правонарушений землепользователями. Такое взаимодействие позволяет более эффективно использовать земельные ресурсы Российской Федерации, делать прозрачным учет и контроль землепользования.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Должностные лица органа муниципального земельного контроля, непосредственно осуществляющие земельный контроль, имеют статус муниципальных инспекторов.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль на территории муниципальных образований, остается низкой. Причинами низкой эффективности являются:

- отсутствие органов муниципального земельного контроля в отдельных городских и сельских поселениях муниципальных районов республики;

- отсутствие в составе органов муниципального земельного контроля инспекторов, освобожденных от исполнения иных обязанностей;

- недостаточное число включаемых в планы проведения муниципального земельного контроля проверок.

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Государственный кадастр недвижимости представляет собой систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

В Республике Мордовия ведение государственного кадастра недвижимости (ГКН) осуществляется по единой технологии ведения государственного кадастра недвижимости, применяемой на всей территории Российской Федерации, и представляет собой последовательные действия по сбору, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. ГКН функционирует на основе действующих федеральных законодательных актов и нормативно-правовых документов, регламентирующих процессы ведения кадастрового учета и формирования Государственного кадастра недвижимости.

Организацию и контроль за ведением государственного кадастра недвижимости на территории Республики Мордовия осуществляет Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Мордовия.

Ведение кадастра недвижимости играет определяющую роль по отношению к другим функциям управления землями сельскохозяйственного назначения, поскольку кадастр недвижимости включает в себя всю информацию, необходимую для использования и охраны земель, установления платежей за землю, формирования земельного рынка, защиты прав собственников земли, землепользователей, арендаторов.

Вопросы развития землеустройства освещены в Федеральном законе от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» и в Постановлении Правительства Республики Мордовия от 25 марта 2002 года № 149 «О наличии и распределении земель по категориям, угодьям и формам собственности в Республике Мордовия в 2001 году».

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», землеустройство определяется как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Результатом землеустроительных работ являются федеральные, республиканские и районные прогнозы, программы использования и охраны земельных ресурсов. Они предназначены для взаимосвязанного решения проблем планирования и организации рационального использования и охраны земель всех категорий в комплексе с другими природоохранными мероприятиями.

Землеустройство является основой управления земельным фондом государства и реализуется через схемы и проведением различного рода проектно-изыскательских работ. Порядок выполнения мероприятий по землеустройству регламентирован Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» в силу статьи 3 землеустройство, которое требует обязательного проведения в случаях:

- изменения границ объектов землеустройства;

- выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

- проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457, Росреестр

- осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, контроль за проведением землеустройства;

- организует проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти, подготовку землеустроительной документации для делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации, а также для установления границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований;

- проводит государственную экспертизу землеустроительной документации.

Уменьшение объёмов инвестиций, большой износ основных фондов привели к разрушению материально-технической базы сельскохозяйственных предприятий. Нерациональное распоряжение земельными ресурсами можно постоянно наблюдать в виде сокращения посевов на пахотных землях, беспланового самовольного строительства различных объектов, порчи и захламления, саморазрастание древесно-кустарниковой растительности. Всё это и многое другое ведёт к увеличению доли несельскохозяйственных угодий. На выведение из строя сельхозугодий воздействует и такой фактор, как незавершённость приватизации земель, в частности формальная передача их в собственность в виде земельного пая без указания его местонахождения, качественной оценки, затрудняющая возможность распорядиться им по усмотрению собственника.

В полной мере бороться с деградацией сельскохозяйственных угодий не позволяет низкий объем мелиоративных работ в нашей стране. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» предусматривает осуществление мелиоративных работ за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет средств собственников, владельцев и пользователей мелиорируемых (мелиорированных) земель, кредитов банков и других не запрещенных законом источников. В настоящее время осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъектов Российской Федерации.

Отдельные мероприятия в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ. Комплекс мер по поддержанию почвенного плодородия реализуется в рамках Федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 (ФЦП «Плодородие»).

В рамках ФЦП «Плодородие» средства федерального бюджета выделяются только на субсидирование компенсации части затрат на приобретение средств химизации под ограниченный перечень культур. Такие агрохимические мероприятия, как известкование кислых почв, фосфоритование почв с низким естественным плодородием, гипсование солонцовых почв, внесение органических удобрений должны в соответствии с законодательством выполняться за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Однако в связи с сокращением средств бюджетов субъектов Российской Федерации на мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, а также из-за отсутствия финансовых средств у сельскохозяйственных товаропроизводителей агрохимические мероприятия ежегодно выполняются в крайне недостаточных объемах, отрасль мелиорации очень сильно сократилась, а ее техническая база пришла в негодность. Выделяемые в последние годы средства бюджета являются достаточными только для того, чтобы поддерживать эксплуатационные системы в работоспособном состоянии. Реконструкция мелиоративных объектов ведется лишь в очень небольших объемах, а строительство новых практически не осуществляется.

В целях продолжения реализации мероприятий по сохранению и восстановлению плодородия земель в 2014-2020 годах Минсельхозом РФ разрабатываются проекты государственной программы Развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы и концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на период до 2020 года». На основе последней будет реализовываться соответствующая государственная программа. Аналогичные программы должны быть подготовлены и на уровне субъектов Федерации.

При этом в новой Госпрограмме предлагается расширить формат механизмов и направлений государственной поддержки, обеспечивающих решение задач по качественному обновлению мелиоративного фонда страны и сохранению плодородия почв. Прежде всего, это относится к расширению направлений поддержки в системе мелиорации на всех уровнях (федеральном, региональном и внутрихозяйственном). Будет ли эффективной новая государственная программа - покажет практика. Однако уже сейчас с полной ответственностью можно заявить, что решить вопрос формирования рационального и эффективного землепользования в аграрной сфере можно только при условии комплексного подхода к проблеме, активного использования как финансовых, так и нормативных, административных рычагов управления.

В условиях перехода к рыночной экономике особое значение приобретает механизм экономического регулирования управления землями сельскохозяйственного назначения, реализуемый через соблюдение экономических интересов государства, землевладельцев и землепользователей.

Обобщая вышеизложенное, следует сделать вывод, что под управлением землями сельскохозяйственного назначения понимается целенаправленная деятельность по организации рационального использования земли сельскохозяйственного назначения и включает в себя планирование использования земель; ведение государственного земельного кадастра; государственный надзор (контроль) за использованием и охраной земель; землеустройство и мониторинг земель. В рамках управления землями сельскохозяйственного назначения активно используется программно-целевой метод регулирования.

Полномочия по управлению землями сельскохозяйственного назначения разделены между разными органами исполнительной власти, главный орган исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами реформировался восемь раз, при этом так и не удалось избежать дублирования функций, распыления полномочий, повышения ответственности за принимаемые решения и их реализацию. Отсутствие комплексности в осуществлении функций управления наиболее сильно проявляется в потере актуальности планово-картографических материалов, материалов почвенных и геоботанических обследований, что резко снижает достоверность кадастровой информации. Разрушение целостности системы земельного кадастра, отсутствие прогнозных и проектных разработок снижают эффективность систем экономического стимулирования и контроля за использованием земель, порождают большое количество земельных споров.

Список литературы

сельскохозяйственный земля угодия муниципальный

1. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Российская газета. - 2001. - № 211-212.

2. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - ст. 2983.

Размещено на Allbest.ru