Аграрная реформа в Кыргызстане

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аграрная реформа в Кыргызстане

Сельское хозяйство в большинстве стран СНГ остается отраслью, наименее затронутой экономическими реформами. Этот регион давно и прочно вошел в мировую зону сельскохозяйственной депрессии. Устранение государственного регулирования и значительное уменьшение поддержки аграрного сектора в сочетании с сохранением существенных пороков, свойственных советскому сельскому хозяйству, резко обострили продовольственную ситуацию. Снижается плодородие почв, выходят из строя и не восполняются основные фонды, растут долги и неплатежи. Не избежал этих негативных явлений и Кыргызстан. Между тем аграрные преобразования способны придать мощный импульс развитию всей экономике, переживающей переходный период. Достаточно вспомнить, что экономическое возрождение Южной Кореи и Японии, Китая и наиболее развитых в хозяйственном отношении стран Латинской Америки началось благодаря одному из условий - решению в той или иной форме земельного вопроса.

Этапы аграрных преобразований. В 2001 г. исполняется 10 лет с начала реформирования сельского хозяйства Кыргызской Республики. Ее опыт подтвердил, что нет общих законов переходного периода, и каждая из постсоциалистических стран демонстрирует своеобразный характер и последовательность экономических преобразования, хотя по ряду направлений имеются определенные сходства, вытекающие из общего социалистического прошлого. Аграрные преобразования имели для Кыргызстана особое значение. Во-первых, исходя из аграрно-индустриального профиля его экономики. На селе проживает более 60% населения страны, а в сельском хозяйстве (по данным на 1999 г.) производится 46,2% ВВП (в промышленности - 11,1%). Во-вторых, в советский период эта отрасль была хронически убыточной. Так, в 1989 г. из 718 млн. рублей, которые Кыргызстан получал для сбалансирования республиканского бюджета из централизованного союзного фонда, 43% направлялось на выплату дотаций сельским производителям. После распада СССР поддержание такого уровня государственного субсидирования оказался непосильным для республики, что ускорило структурную реорганизацию сельского хозяйства и процесс разгосударствления на селе. В-третьих, своеобразие начавшихся в 1991 г. реформ аграрной сферы республики во многом определялось ограниченностью пригодных для обработки земельных ресурсов. Кыргызстан - страна гор, где показатель наличия обрабатываемых земель на душу населения относительно невысок - 0,3 га (для сравнения в России он составляет 0,9 га, в Австралии - 2,7 га). Здесь остро стоит проблема ирригации. Наибольший дефицит орошаемых земель ощущается в Джалал-Абадской, Баткенской и Ошской области, на которые приходится более половины сельского населения и только четвертая часть орошаемых площадей. Учитывая полуаридный характер основной части территории страны, становится очевидным, насколько велика здесь зона рискованного земледелия. Аграрные преобразования происходили по двум главным направлениям: решение земельного вопроса и реформирование социально-экономических форм организации производства.

С определенной долей условности этот процесс можно разделить на два этапа: начальный период (1991-1993 годы) и современный, протекавший с 1994 г. до настоящего времени. В основе аграрной реформы лежало преобразование отношений земельной собственности. Начало созданию новой правовой базы в этой области положил Закон о крестьянских хозяйствах от 15 февраля 1991 г. Главной его целью было преодоление отчуждения крестьян от земли, их возвращение на землю в качестве хозяина. Суть изменения земельно-правового строя состояла в разделе земли, находящейся в пользовании колхозов и совхозов, на земельные доли и передаче их части на конкурсной основе в долгосрочную аренду тем крестьянам, которые решили организовать индивидуальные хозяйства. Члены коллективных хозяйств получили право выйти из колхоза или совхоза, получив свою земельную долю и имущественный пай. Кроме того, в соответствии с принятым в том же году Законом о земельной реформе, в каждом районе создавался Специальный земельный фонд (СЗФ), куда были включены все неиспользуемые или в недостаточной степени используемые сельскохозяйственные площади. Земли из СЗФ выделялись тем индивидуальным и кооперативным хозяйствам, фермерским ассоциациям, которые создавались лицами, не являвшимися членами колхозов и совхозов Президентскими декретами 1991 и 1992 годов была начата реструктуризация убыточных колхозов и совхозов. На Госкомимущество Кыргызстана возложена обязанность определения их экономической состоятельности и последующей приватизации нерентабельных хозяйств, на базе которых создавались акционерные общества, сельские кооперативы и фермерские ассоциации. В дополнение к СЗФ был создан Национальный земельный фонд (в 1995 г. он преобразован в Фонд перераспределения земли - ФПЗ - под эгидой Министерства сельского хозяйства и водных ресурсов), куда вошли 50% лучших, орошаемых площадей, сдаваемых в аренду на конкурсной основе. аграрный реформа сельскохозяйственный кыргызский

Первый этап реформ характеризовался стремительным ростом числа крестьянских (фермерских) хозяйств, пользовавшихся сильной государственной поддержкой. К концу 1991 г. было создано около 4,6 тыс. хозяйств, получивших 5% всех сельхозугодий. К началу 1994 г. насчитывалось уже свыше 18 тыс. фермерских хозяйств, распоряжавшихся 3,3 млн. га земли, половина из которой составляла пашня. Государство обеспечивало их льготными кредитами, на два года освобождало от уплаты всех налогов, снабжало сельскохозяйственной техникой и удобрениями по заниженным ценам. В таких условиях многие фермеры смогли добиться подлинной независимости от еще оставшихся на селе форм хозяйствования, унаследованных от социалистического прошлого.

Однако, несмотря на определенные успехи в деле трансформации прежней модели сельского хозяйства, к середине 90-х годов стала все более остро ощущаться не-обходимость корректировки процесса реформ. Старый механизм административно-командного управления аграрным производством уже не действовал, а инструменты рыночного регулирования были все еще очень слабы. Значение отмеченного выше роста численности индивидуальных крестьянских хозяйств снижалось тем, что часть из них существовала лишь на бумаге, поскольку многие формально выделившиеся из колхозов и совхозов хозяйственные единицы продолжали функционировать в составе 3 прежних структур. Новые формы организации производства не могли остановить спад аграрного производства как в силу их невысокого удельного веса в стране, так и слабости кооперационных связей, перебоев с государственными поставками новой техники.

В этих условиях руководство страны решило усилить роль государства в проведении аграрной реформы, придать этому процессу более целенаправленный и организованный характер. Президентский декрет от 22 февраля 1994 г. «О мерах по ускорению земельной и аграрной реформы в Кыргызской Республике» положил начало современному этапу преобразований в сельском хозяйстве. Прежде всего была изменена институциональная структура руководства реформой. На смену Госкомимуществу как главному координатору пришло Министерство сельского хозяйства и продовольствия, впоследствии переименованное в Министерство сельского хозяйства и водных ресурсов. Вся текущая работа должна была выполняться в специально созданном внутри министерства Республиканском центре земельной и аграрной реформы (РЦЗАР). Этот центр, в свою очередь, сформировал областные и районные Центры земельной и аграрной реформы (ЦЗАР).

В соответствии с новой концепцией реформы все без исключения колхозы, совхозы, а также племенноводческие и семеноводческие хозяйства (последние ранее не рассматривались в качестве объекта реструктуризации), должны разделить свои фонды на земельные доли и имущественные паи. Проживающие на территории данного хозяйства лица имеют право получить земельный участок, а занятые в нем работники - определенную часть остального имущества. Разделу не подлежат лишь пастбища. По согласованию с местными властями и ЦЗАР новые пайщики наделяются правом либо вести индивидуальное хозяйство, либо объединить паи и организовать коллективное хозяйство. Принципиальное значение имело то, что подобное перераспределение земли получило правовое оформление - в виде получаемых крестьянами Удостоверений на пользование землей на срок в 99 лет (сначала этот период был ограничен 49 годами, но затем продлен - в том числе под давлением Всемирного банка, осуществлявшего финансовую и аналитическую поддержку земельной реформы в Кыргызстане).

Еще одним новым компонентом реформы стало введение норм землепользования. Для всех сельских хозяйств, выпускающих товарную продукцию, устанавливался нижний предел находящихся в их распоряжении земельных участков - 10 га. Максимальный размер земельных площадей в расчете на одну семью не мог превышать 30 га в зонах пастбищного сельского хозяйства и 20 га в районах интенсивного земледелия. Пастбища по-прежнему принадлежали юрисдикции местных сельских органов власти. Изменения в налоговой системе должны были стимулировать процесс интенсификации аграрного производства и поддержать производителей, работающих в районах, удаленных от рынков сбыта и менее охваченных транспортной сетью. В 1997 г. был введен налог на использование для ирригации водных ресурсов и новый земельный налог, при расчете которого учитывалась рентабельность хозяйства, расстояние до потребителей и высота над уровнем моря (последнее связано с горным ландшафтом многих областей страны). Что касается проблемы задолженности аграрного сектора, то, несмотря на давление аграрного лобби, правительство Кыргызстана твердо отстаивало принцип возвратности кредитов, который при социализме был фактически предан забвению.

В 4 течение 15 лет коллективные хозяйства должны вернуть 75% ранее накопленных долгов, а госхозы (прежние совхозы - 50%). На фоне активной государственной политики аграрных преобразований в республике долгое время сохранялся унаследованный от прежнего режима земельноправовой строй, основанный на национализации земли. Право частной собственности на землю не признавалось вплоть до конца 1998 г. Такая ситуация была вполне объяснима: слабость традиции частного землевладения, нежелание достаточно влиятельной прослойки общества терять контроль над земельными ресурсами и ограниченность пригодных для ведения сельского хозяйства площадей - все это тормозило денационализацию даже тех земельных участков, которые уже были переданы в аренду индивидуальным и коллективным хозяйствам. Только в октябре 1998 г. путем проведения всенародного референдума была одобрена поправка к Конституции о преобразовании Удостоверений на право пользование землей в документы о праве собственности. В июне 1999 г. парламент Кыргызстана утвердил новый Земельный кодекс, в котором были закреплены три вида земельной собственности: государственная, коммунальная (или муниципальная) и частная. Одновременно кодекс вводил пятилетний мораториум на продажу земли новыми собственниками. Формальным поводом для введения подобного ограничения были опасения относительно возможности концентрации ограниченных земельных ресурсов в руках наиболее состоятельных граждан. Однако свободная купля и продажа земель сельскохозяйственного назначения началась - в ограниченных масштабах - уже в 2000 г., когда в трех районах Кыргызстана приступили к проведения эксперимента по организации реального рыночного оборота земель. Тем самым, по мнению экспертов, в республике начал действовать, хотя и в ограниченных масштабах, земельный рынок.

Реформа завершена? Еще в 1995 г. руководители Министерства сельского хозяйства заявили представителям Всемирного банка, что аграрная реформа в стране закончена. Стремление, опережая события, рапортовать о достигнутом вполне понятно, однако тот факт, что реформа растянулась еще на 5-6 лет, отнюдь не умаляет ее значения, и руководителей Кыргызстана вряд ли стоит упрекать за ее медленные темпы. Напротив, ценность национальной модели реформ состояла как раз в том, что «отступление» государства и поддерживаемых государством структур из аграрной сферы не носило панического характера. Данный процесс в целом был эволюционным, постепенно повышал автономию и децентрализацию производства, возрождал конкуренцию в сельском хозяйстве.

На официальном уровне аграрную реформу планируется завершить в 2001 г., когда будут упразднены Центры земельной и аграрной реформы, и главной задачей государства станет совершенствование созданного хозяйственного механизма, повышение технического и технологического уровня аграрного сектора. Таким образом, настало время подвести некоторые итоги трансформации сельского хозяйства Кыргызстана в постсоветский период. Главное достижение прошедшего десятилетия - возникновение и динамичное развитие новых форм социально-экономической организации агарного производства, а также серьезные сдвиги в решении земельного вопроса. Если в 1991 г. практически всеми сельхозугодиями распоряжались государство и 518 колхозов и совхозов, то в 2000 г. в стране насчитывалось уже около 67 тыс. частных хозяйств, а производственные объединения старого типа были представлены лишь немногочисленными семеноводческими и племенноводческими фермами. Сначала индивидуальные частные хозяйства создавались теми немногими членами колхозов и работниками совхозов, которые рискнули расстаться с привычным образом жизни и труда и «уйти в свободное плавание». После 1994 г. главным побудительным мотивом роста численности частных фермстала реструктуризация уже самих старых хозяйств.

Отсутствие статистической информации, очевидно, свидетельствует о том, что в эти годы данные типы хозяйств еще не возникли.

Параллельно шел процесс становления коллективных форм хозяйствования, возникших на месте прежних совхозов и колхозов. Таблица 1 демонстрирует значительные колебания численности сельских кооперативов и акционерных обществ, что говорит о нелегком поиске наиболее оптимальных форм организации производства в данной отрасли. Стабильный рост ассоциаций крестьянских хозяйств -АКХ, а именно они составляют основную часть включенной в таблицу группы «другие виды объединений», показывает, что эти объединения способны успешно конкурировать с сельскими кооперативами традиционного типа. В АКХ крестьянин пользуется большей автономией, сохраняет за собой социальные и экономические преимущества, на которые он имеет право как индивидуальный сельскохозяйственный производитель. Перераспределение земельных угодий неотвратимо вело к образованию огромных диспропорций в размерах земельных участков, находящихся в распоряжении различных типов хозяйств. Как явствует из таблицы 2, соотношение площадей, приходящихся в среднем на один госхоз и одно индивидуальное хозяйство составляло в 1999 г. примерно 300:1 по всем угодьям и 100:1 по орошаемым землям. Только одно индивидуальное хозяйство и 10 крестьянских ферм имели в своем распоряжении более 100 га земли. В то же время 51% из первой группы частных хозяйств и 14% из второй имели менее 5 га каждое. Различия в размерах землепользования определяются не только разными масштабами производства в существующих типах хозяйств, но и таким пережитком прежних времен как сохранение основной части пастбищ в собственности или распоряжении государственных и коллективных хозяйств.

Размещено на Allbest.ru