В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления федеральное законодательство определяет территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципального образования.

Территориальные основы местного самоуправления - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131, является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации (См. подробнее: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 2007. - С.7.) В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. Следовательно, получается, что в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие - субъекты РФ, второй - деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом. В такой ситуации указанная выше проблема деления полномочий становится особо актуальной. В противном случае произойдет не просто централизация власти (кстати это не самое худшее, что может произойти), а ее ослабление, что уже было в недавнем прошлом Российской Федерации (См. подробнее: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия. - М.: ИД "Юриспруденция", 2005). Так, например, на странице 114 указанной работы А.А. Сергеев отмечает: "Далеко не сразу была правильно понята идея баланса интересов государства, местных коллективов и личности. Сильно выраженный политический характер процесса становления местного самоуправления обуславливался также тем, что различные политические силы искали союзников среди руководителей местной власти, то суля им безграничную самостоятельность, то настаивая на их фактически полной подчиненности Центру. Создание основанной на демократических принципах нормативной правовой базы местного самоуправления шло на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов разного уровня, безответственных политических решений и драматических событий…". Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Однако следует иметь в виду, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъекта Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Первое предполагает разделение территории субъекта Федерации в целях удобства и эффективности осуществления государственного управления, второе - в целях наилучшего решения вопросов местного значения и реализации гражданами права на осуществление местного самоуправления (См. подробнее: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М.: "Формула права", 2005. - С.78-128._

Местное самоуправление действует в границах муниципального образования - территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Отличительными признаками муниципального образования являются:

· население территории;

· осуществление на ней местного самоуправления;

· обособленная муниципальная собственность;

· местный бюджет;

· выборный орган местного самоуправления.

В ст.131 Конституции РФ закреплены три важнейшие нормы, определяющие территориальные основы местного самоуправления:

Ш местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

Ш территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

Ш изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Ст.2 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. соответствует положениям Конституции РФ. Так, например, согласно данной статье муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления.

До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст.12 Конституции РФ. Хотя указанный закон разделил административно-территориальное устройство субъекта федерации и территориальное устройство местного самоуправления, однако продолжала существовать неясность в содержании данных понятий и, как следствие этого, их соотношений.

В связи с этим Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" отметил, что до урегулирования вопроса об установлении общих принципов организации государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством Удмуртская Республика вправе осуществлять это самостоятельно.

Примечательно то, что принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" опирался на правовые позиции Конституционного Суда, определенные по удмуртскому делу. В частности закон закрепил полномочие законодательного органа власти субъекта федерации на установление административно-территориального устройства субъекта федерации. Как следствие этого в таких административно-территориальных единицах как район и город стали создаваться представительные и исполнительные органы государственной власти. Однако публичные органы власти данных административных единиц не получили права решать вопросы местного значения, поскольку согласно положениям Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. они не являлись органами местного самоуправления, а указанные единицы - муниципальными образованиями.

Вообще следует иметь в виду, что до муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований. Таким образом, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. "В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 - муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия." Цит. по: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - С.81.

На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо - американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.

При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы.

Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований. Кроме того, складывавшаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.

На решение всех указанных выше проблем направлен Закон о местном самоуправлении. Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

Ш городского поселения;

Ш сельского поселения;

Ш муниципального района;

Ш городского округа;

Ш внутригородской территории города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований является различным: муниципальный район в отличие от поселения решает задачи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч.1 ст.10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам. Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. указаны критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа:

Ш территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;

Ш территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

Ш территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

Ш в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

Ш в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

Ш в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

Ш сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

Ш в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

Ш на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

Ш административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

Ш границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;

Ш территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

Ш территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

Ш территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

Ш границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

Ш территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Особым видом муниципального образования является городской округ. Согласно Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городскими округами в силу прямого указания Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. стали закрытые административно-территориальные образования, что касается последнего вида муниципального образования - внутригородской территории города федерального значения, - то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

1.2 Предоставление участков из муниципальных земель

Ш Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 настоящего Кодекса.

Ш Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ш Утратил силу с 1 сентября 2006 года. - Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ.

Ш Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев:

· изъятия земельных участков из оборота;

· установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;

· резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Ш Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Ш Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в соответствии с настоящей статьей земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается настоящим Кодексом.

Глава II. Особенности оформления межевого плана при выделении земельных участков из земель муниципальных образований

2.1 Что такое межевой план