Комплексные территориальные кадастры природных ресурсов: опыт разработки и ведения

Комплексные территориальные кадастры природных ресурсов: опыт разработки и ведения

Несколько лет назад разговоры о комплексном территориальном кадастре природных ресурсов принимались с недоумением и раздражением почти всеми федеральными ведомствами. Признавалась только компетенция федеральных служб на их создание и ведение.

1998 год уже прошел под разговоры почти всех ведомств о необходимости комплексного территориального кадастра и о роли муниципалитетов в этом процессе. Времена меняются. Муниципальные власти в городах стали реально управлять своими территориями. Управление территорией предполагает полное владение ситуацией, что означает наличие у органа управления точных комплексных сведений о состоянии управляемого объекта.

Кадастрами природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, состав и категории природопользователей. Данные кадастров лежат в основе рационального использования природных ресурсов, охраны природной среды, на их базе определяется денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды.

Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры представлены по видам природного ресурса. По общим их целям и структуре все они образуют единую экономико-правовую схему. Кадастры бывают двух видов: территориальные и отраслевые.

Территориальные кадастры - это кадастры, которые ведутся в отдельной территории и охватывают все элементы окружающей среды в данной территории. А отраслевые кадастры ведутся уже по отдельным элементам. Примеры отраслевых кадастров:

Земельный кадастр.

По Земельному кодексу РСФСР 1991 г. (ст. 110) земельный кадастр включает в себя систему следующих сведений: количество земель, распределение земель по категориям, качественный состав земель, распределение земель по использованию, собственники земли, владельцы, пользователи, арендаторы. Данные кадастровой оценки земель применяют при планировании использования земель, распределении по целевому назначению, их предоставлению и изъятию, при определении платежей за землю, для оценки степени рационального использования земель.

Ведение земельного кадастра поручено органам Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации.

Кадастр месторождений полезных ископаемых. Характеристика кадастра дается в Законе РФ о недрах (ст. 30, 32). Его ведение поручено Комитету по геологии и использованию недр. Кадастр включает сведения о народнохозяйственной ценности каждого месторождения полезных ископаемых, горнотехнические, экономические, экологические условия их разработки.

Всего выделяют 9 кадастров и реестров.

Система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов (далее КТКПР) формируется для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации.

КТКПР является частью территориальной информационной системы и представляет собой государственный свод системно-организованных данных о природных ресурсах и природных объектах в границах административной территории (субъект Российской Федерации, округ, район), предназначенных для обеспечения процесса принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Комплексность информации в КТКПР достигается путем использования расчетных интегральных показателей, итеративных экспертных оценок на основе анализа кадастровых и других данных по учету отдельных природных ресурсов, а также данных экологического мониторинга и государственной статистики. Информация КТКПР используется органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, общественными объединениями в целях:

разработки стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий и обеспечения экологических приоритетов этого развития;

гармонизации природно-ресурсных отношений между городскими и окружающими их сельскими территориями;

выравнивания уровня социально-экономического развития районов в пределах территории субъекта Российской Федерации;

определение стратегических направлений для государственных и частных инвестиций на территорию субъекта Российской Федерации, гарантирующих не истощаемое использование его природно-ресурсного потенциала;

в других целях, направленных на сохранение окружающей среды и природных ресурсов.

КТКПР создается на основе современных геоинформационных и телекоммуникационных технологий, что означает включение в него систем создания и поддержания цифровых кадастровых карт и планов, баз данных по учету природных ресурсов и загрязнения природных сред, а также технических и программных средств для работы в различных режимах удаленного доступа. Таким образом, КТКПР представляет собой распределенную информационную систему, в которой, с ориентацией на конечного пользователя, можно выделить три подсистемы:

информационно-справочная подсистема;

сопровождающая подсистема;

подсистема расширения.

Назначение информационно-справочной подсистемы - обеспечение структурных подразделений органов государственной власти необходимой информацией по объектам охраны природы и рационального использования природных ресурсов в интересующем их масштабе и с заданной детализацией, представляемой в виде документов установленной формы и средств наглядного представления информации (карт, схем, графиков, и т.д.).

Назначение сопровождающей подсистемы - поддержание в актуальном состоянии баз графической и семантической информации, а также математического обеспечения для работы информационно справочной подсистемы.

Система должна функционировать в рамках региональной вычислительной сети на уровне двух первых подсистем.

Назначение подсистемы расширения - организация пополнения баз графической и семантической информации принципиально новыми слоями и реквизитами, подключение новых математических моделей и организация интерфейса для автоматизированного обеспечения новых моделей данными из ранее созданных баз, исключая дублирование информации. Следует подчеркнуть, что подсистема расширения работает на первые две и является главнейшим элементом обеспечения жизнеспособности столь крупной информационной системы как КТКПР при изменяющихся внешних условиях, начиная с нормативно-законодательной базы и кончая уровнем программных и технических средств

В состав КТКПР на первом этапе входят автоматизированные базы кадастров, ряд из которых уже разработаны и проходят опытную эксплуатацию:

земельных ресурсов;

водных ресурсов;

лесных ресурсов;

геоботанических ресурсов;

животного мира;

месторождений полезных ископаемых;

атмосферных загрязнений и охраны атмосферного воздуха;

промышленных и бытовых отходов.

Информация КТКПР хранится на машинных носителях и адаптирована для пользования лицами, принимающими решения, в области:

-обеспечения управленческих решений в эколого-ресурсной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и ниже;

-проведения функционального зонирования территории для установления экологически обоснованных режимов и регламентации по ее использованию;

-организации и реорганизации размещения производительных сил;

-реализация инвестиционных целевых программ развития отдельных территорий;

-изменения структуры и базы налогообложения в регионе;

-ресурсосбережения, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

-обеспечения санитарной и экологической безопасности;

-разграничения компетенции по распоряжению природными объектами между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

-приватизации природных объектов.

При формировании и ведении КТКПР используются компьютерные системы сбора, обработки, хранения и предоставления кадастровой информации. Вопросы выбора масштабов, программного обеспечения и видов технических средств для применения в целях ведения КТКПР решаются органами государственного управления субъектов Федерации при участии заинтересованных ресурсных ведомств и Федеральной службы геодезии и картографии, исходя из необходимости обеспечения сопоставимости, сопряженности систем управления базами данных и геоинформационных систем, используемых в различных отраслевых и территориальных кадастрах и реестрах.

Данные КТКПР подлежат обязательному применению при установлении и изменении режимов использования территорий, при лицензировании природопользования и проведении экологической экспертизы намечаемой хозяйственной деятельности, а также при формировании налоговой политики в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Содержание КТКПР.

КТКПР содержит предоставляемые или удостоверенные специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды сведения о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их первичной (базовой) социально-экономической оценке во взаимоувязке с экологической ситуацией на территории субъекта Федерации и составляющих его районов.

Сведения о правовом статусе природных объектов (распределение по субъектам владения и пользования) составляют отдельный адресно-правовой раздел информации КТКПР, который формируется в полном соответствии с данными государственного земельного кадастра, других кадастров природных ресурсов, реестров собственности на недвижимое имущество, регистрирующих эту информацию.

Сведения для формирования и ведения КТКПР предоставляются по ресурсам недр, по поверхностным водным ресурсам, по лесным ресурсам, по почвенным ресурсам, по водно-болотным угодьям (в том числе международного значения), по гидробиологическим ресурсам, по ресурсам промысловых видов животных, по ресурсам используемых видов дикорастущих растений, грибов, а также по редким и исчезающим видам биоты, по климатическим ресурсам, по интегральной оценке экологического состояния территории, по особо охраняемым территориям, по природным объектам рекреационного и культурно-исторического значения.

Учет природных ресурсов ведется по объектам и классификационным единицам, принятым для каждого вида природных ресурсов. По мере повышения уровня учета классификационные единицы учета укрупняются в соответствии с задачами по территориальному управлению природопользованием и охраной окружающей среды.

Информация КТКПР должна быть представлена в виде географических карт, таблиц и описаний на электронных и бумажных носителях и унифицирована по масштабам карт, стандартам по сбору данных, родам классификаций, требованиям режимов использования и методикам социально-экономической оценки. Унификация и согласование форм предоставляемых данных осуществляется ведущими отраслевые кадастры природных ресурсов федеральными органами исполнительной власти на основании возложенных на них в соответствии с законодательством Российской Федерации функций.

Перечень обязательных кадастровых показателей по характеристикам каждого вида природного ресурса разрабатывается Минприроды России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и утверждается Минприроды России.

Перечень дополнительных кадастровых показателей, необходимых для территориального управления, устанавливают органы государственного управления субъектов Федерации в зависимости от природно-ресурсной и хозяйственной специфики конкретной территории.

Порядок формирования КТКПР.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют работу по формированию КТКПР на подведомственной территории. Для этих целей они могут создавать территориальные кадастровые центры (государственные предприятия или учреждения - далее ТКЦ).

По решению государственных органов управления субъектов Федерации функциями ТКЦ могут наделяться управления (департаменты) по природопользованию в составе правительств и администраций, комитеты по экологии и природопользованию Минприроды России, другие государственные учреждения и организации, к компетенции которых относятся указанные вопросы.

Финансирование материально-технической части работ по созданию и функционированию ТКЦ в рамках эксперимента осуществляется из бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых субъектами Российской Федерации и входящих в их состав административно-территориальных единиц.

ТКЦ решают следующие основные задачи:

а) классификация природных ресурсов и объектов и определение первоочередных по значимости объектов для включения их в КТКПР;

б) разработка требований к объемам и формам представления отраслевой кадастровой информации по дополнительному перечню кадастровых показателей для решения задач территориального управления;

в) свод и государственная регистрация сведений о природных ресурсах и объектах для ведения КТКПР, а также их первичная социально-экономическая оценка;

г) реализация эксперимента по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала;

д) выбор экспериментальных территорий для реализации пилотных проектов по формированию, ведению и использованию КТКПР;

е) разработка требований к территориальным программам кадрового и технического обеспечения формирования КТКПР;

ж) разработка процедуры принятия решений по природопользованию на основе информации КТКПР;

з) разработка нормативно-правовой документации по природопользованию.

Сведения в объеме Перечня обязательных кадастровых показателей, передаются в ТКЦ субъектов Федерации по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сроки передачи информации при ведении КТКПР определяются в соответствии с установленным в отраслевых кадастрах природных ресурсов порядком обновления сведений. Передача сведений по дополнительным кадастровым показателям, включая их сбор и обработку, а также тиражирование материалов по обязательным кадастровым показателям осуществляются для ТКЦ на договорной основе, исходя из затрат на указанные виды работ федеральных организаций и служб, ведущих отраслевые кадастры.

Минприроды России может делегировать права по ведению кадастров по природным объектам, относящимся к ведению Российской Федерации, территориальным кадастровым центрам с передачей соответствующего финансирования из средств республиканского бюджета Российской Федерации. Механизм реализации в этом случае определяется в Договоре между Минприроды России и исполнительным органом власти субъекта Федерации.

Для определения условий взаимодействия ТКЦ и федеральных отраслевых кадастровых служб органы исполнительной власти субъектов Федерации могут заключать двухсторонние соглашения с соответствующими федеральными органами, ведомствами и службами.

Сведения по обязательному перечню кадастровых показателей, переданных в ТКЦ субъектов Федерации, являются свободными для доступа всех заинтересованных в их получении федеральных органов управления природными ресурсами и охраной окружающей среды.

Порядок использования информации КТКПР для нужд иных пользователей устанавливается решением исполнительных органов власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Финансирование разработок по общеметодическому и нормативно-правовому обеспечению, разработок типовых проектных решений, создания и ведения Единой системы ведения комплексного территориального кадастра необходимо осуществлять из всех возможных финансовых источников -- бюджета, собственных средств предприятий, привлеченных средств.