Крупные сельскохозяйственные предприятия заслуживают проведения в отношении их избирательной политики. Они должны получать кредиты по строго целевому назначению, с обязательным контролем за использованием выделенных средств и исключением практики огульного списания полученных ссуд. Средства предприятиям должны выделяться в рамках специальных программ на конкурсной основе. В этих условиях средства получат те хозяйства, которые и в нынешних трудных условиях «держатся на плаву», те, которые могут обеспечить использование этих средств с наибольшей отдачей. Это примерно четверть всех сельхозпредприятий, производящих ныне подавляющую массу товарной продукции.

В отношении большинства убыточных предприятий, кроме экономически безнадежных, следует применять процедуру внешнего управления, подбирать наиболее эффективные варианты реорганизации хозяйств, дающие возможность использовать производственные фонды и рабочую силу, изменить применительно к местным условиям специализацию производства, найти более квалифицированных руководителей и т. п.

В отношении крестьянских (фермерских) хозяйств основной задачей на ближайшие годы становится не столько создание новых хозяйств, сколько повышение устойчивости и подготовка условий для их последующего роста и развития. Видимо, в течение ряда лет процессы формирования новых крестьянских хозяйств и их ликвидации будут протекать относительно вяло и уравновешивать друг друга. Однако многое здесь будет зависеть от аграрной политики и бюджетных возможностей.

Особым направлением любого аграрного реформирования, его центральным звеном является земельная реформа. Земельные преобразования призваны обеспечить рациональное использование и охрану земель как важнейшего природного ресурса, создание условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, равноправное развитие различных форм хозяйствования на земле.

Достижение стабилизации и развитие АПК включают и решение социальных проблем. За прошедшие с начала аграрного реформирования годы расширены земельные права граждан. Немало селян увеличили землепользование, а горожане стали владельцами садово-дачных земельных участков. Миллионы сельских жителей, где условно, а где фактически, стали владельцами земельных паев. Наряду с этим возросла сельская безработица, как официально зарегистрированная, так и скрытая, на селе усилилась социальная дифференциация селян по доходам, снизилась гарантированность, общая надежность оплаты труда и выплаты пенсий, происходит свертывание сети объектов социальной сферы и ухудшение их состояния.

Глава 2. Субъекты и процесс государственного управления агропромышленным комплексом

2.1 Федеральные органы государственного управления агропромышленным комплексом

Специалисты, анализирующие глубокий кризис отечественного агропрома, называют в качестве одной из его главных причин потерю управляемости. Произошло это вследствие быстрого демонтажа административно-командной системы, за которым не последовало продуманных мероприятий, направленных на поддержание управляемости агропромышленного комплекса как единого объекта. Системное единство управления было утрачено в результате акционирования большинства предприятий и даже целых отраслей. А эффективные координирующие структуры, необходимые для налаживания тесных хозяйственных связей и согласования интересов, сами собой так и не сформировались в недрах стихийного рынка. В череде бессистемных управленческих реорганизаций просматривалось лишь стремление устранить некоторые последствия непродуманных действий. Так, бесплодными оказались попытки присоединения к Министерству сельского хозяйства и продовольствия (ныне Министерство сельского хозяйства РФ) Комитета по рыболовству, а также создания Министерства по земельной реформе, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, окончившиеся лишь новыми организационными перетрясками [7].

За нескончаемой чередой реорганизаций потерялся их изначальный смысл -- поиск оптимальных управленческих решений. Каждая новая структурная модернизация лишь усугубляла путаницу. Параллелизм и дублирование функций в деятельности разных ведомств стали обыденной практикой после изъятия у Минсельхоза основных властных рычагов в сфере государственного управления АПК. Это министерство утратило права на контроль за реализацией аграрной политики и соблюдением федеральных законов, на самостоятельное применение мер экономического воздействия в области ценообразования, лишилось полномочий по финансированию и кредитованию агропромышленного производства, по формированию госзаказов, обеспечивающих производителям гарантированный сбыт продовольствия и остальной продукции сельскохозяйственной отрасли, а также некоторых других существенных прерогатив. Большинство основных функций оказалось рассредоточенными по разным ведомствам, в той или иной мере причастным к управлению АПК, перейдя к министерствам экономики, финансов, науки, Госкомимуществу, Госкомитету по антимонопольной политике, а кроме них -- к ряду крупных акционерных обществ (Росагроснаб, Росхлебопродукт, Росптицепром) и объединений (Агропромсоюз России, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов -- АККОР).

В еще большей мере оказались рассредоточены функции, касающиеся контроля и надзора за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Они разделились между Министерством здравоохранения (Департамент госсанэпиднадзора), Министерством торговли (Департамент государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей), Государственным комитетом по стандартизации, Государственной хлебной инспекцией и Госкомалкогольмонополией. Причем и другие ведомства -- Госналогслужба и Торгово-промышленная палата (Союзэкспертиза) -- также заявляли о своем горячем желании пополнить ряды государственных контролеров. Между тем опыт многих развитых стран из ЕС, США, Японии свидетельствует, что для выполнения указанных функций вполне достаточно одной-двух контролирующих инстанций, например Министерства (Департамента) сельского хозяйства и Министерства (Департамента) здравоохранения [14].

Напряженную ситуацию, связанную с общей ведомственной разобщенностью и дублированием функций, отчасти смягчило Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 года, которым определялся правовой статус Минсельпрода. Министерство признавалось головным органом по управлению АПК, продовольственным обеспечением страны и землепользованием включая мелиорацию земель, на него была возложена ответственность за разработку общих и частных вопросов аграрной политики, координацию действий в различных отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Однако сколько-нибудь существенного перераспределения реальных полномочий в пользу Минсельхозпрода Постановлением не предусматривалось. Весь властный инструментарий основного разработчика программ в рамках аграрной реформы сохранен за Министерством экономики, которое выступает оппонентом нынешнего Минсельхоза. Последнее, в свою очередь, выпускает в адрес Минэкономики немало критических стрел -- прежде всего за неправильное распределение централизованных кредитных ресурсов под инвестиционные проекты в отраслях АПК, при котором используются показатели и критерии, относящиеся к промышленности страны и не отражающие специфики сельского хозяйства. По этой причине разработанные для АПК проекты не получают приоритета и остаются нереализованными.

Таким образом, анализ современного состояния системы управления позволяет констатировать, что в региональном агропромышленном комплексе как объекте управления произошли существенные изменения.

Во-первых, существенно деформировалась организационная структура АПК. Сложившаяся в дореформенный период интегрированная система (сельское, лесное, рыбное и водное хозяйство, агросервисное обслуживание, сельское строительство и другие отрасли народного хозяйства) утратила свою целостность.

Во-вторых, произошло рассогласование производственно- экономических интересов не только за пределами, но и внутри АПК. Речь идет, прежде всего, об интересах сельских товаропроизводителей, с одной стороны, и переработчиков их продукции и агросервисных структур, с другой. В ходе приватизации во многих случаях контрольный пакет акций перешел к перерабатывающим и агросервисным предприятиям, которые диктуют сельскохозяйственным товаропроизводителям свои условия.

В- третьих, происходит ускоренное разгосударствление ряда крупных структур, в продукции и услугах которых нуждаются федеральный и региональные рынки. Анализу современного состояния системы управления АПК посвящены работы ряда экономистов-аграрников. Основной вывод, который делают исследователи, сводится к тому, что к началу 1990-х годов начался процесс потери управляемости АПК. Этим во многом объясняются кризисные явления в агропромышленном производстве. Органы государственного управления существенно ослабили свое регулирующее воздействие, в результате стали развиваться негативные тенденции [15].

Для усиления роли государства в регулировании экономических процессов необходимо выделение АПК в единый объект управления. Ныне основными причинами слабой управляемости экономическими процессами в АПК являются:

- устранение государства от функций регулирования, особенно от воздействия на межотраслевые отношения и эквивалентность обмена между сельским хозяйством и промышленностью;

- неадекватность фактически сложившейся системы управления требованиям рыночной экономики и региональной специфики;

- отсутствие этапности в осуществлении преобразований в аграрном секторе, недооценка социальных факторов.

Как известно, основная цель АПК - производство с наименьшими издержками конечной продукции в объеме и ассортименте, необходимом для удовлетворения потребностей населения региона. В соответствии с этим основными функциями государственного управления АПК как на федеральном, так и на региональном уровне являются: реализация общих принципов проводимой аграрной политики прогнозирование и выработка общей стратегии развития АПК; регулирование производства и сбыта сельскохозяйственной продукции; создание необходимого ресурсного потенциала; обеспечение соответствующей финансовой поддержки товаропроизводителей; внешнеэкономическая деятельность. К числу других функций относятся:

?индикативное планирование;

?разработка и реализация специальных программ развития комплекса;

?координация научных исследований в системе АПК, подготовка и повышение квалификации специалистов;

?организация и координация деятельности государственных служб и органов управления;

?экономическое регулирование производственных и социальных процессов через цены, кредитно-финансовый механизм, налоги, таможенные пошлины;

?поддержка новых форм индивидуального и коллективного хозяйства, сельскохозяйственных кооперативов;

?привлечение иностранных инвестиций для осуществления федеральных программ;

?проведение земельной реформы и рационализация землеустройства, создание земельного кадастра;

?регулирование процессов экологии, санэпиднадзора;

?осуществление информационно-консультативной деятельности и аудита в АПК.

На региональном уровне эти функции имеют свое продолжение, но в условиях разделения полномочий центра и субъектов Российской Федерации они приобретают относительно самостоятельное значение, «корректируя» общую систему государственного управления АПК с учетом местных условий и особенностей. Функции на региональном уровне сосредотачиваются в одном управленческом органе субъекта Российской Федерации и далее реализуются в управлениях сельского хозяйства районных АПК. Причем многие принципиальные управленческие решения осуществляются через постановления глав областных (краевых) и районных администраций [6].

В системе управления на региональном уровне происходит более предметное разграничение функций государственного и хозяйственного управления, причем органы последнего отличаются большим многообразием. Особенно это относится к разного рода ассоциациям, союзам, акционерным обществам, создаваемым на добровольных началах по инициативе самих товаропроизводителей. Соответствующие управленческие структуры выполняют функции как отраслевого, так и межотраслевого взаимодействия хозяйствующих субъектов.

В региональной системе управления АПК происходит конкретизация целевых программ развития отраслевого и межотраслевого характера, в формировании и реализации которых обычно сочетаются функции хозяйственного и государственного управления, хозяйственной инициативы, государственного регулирования и поддержки за счет финансовых ресурсов региона. Особое значение в связи с этим приобретает разработка и реализация региональных моделей реформирования и функционирования АПК с адекватной управленческой системой. К числу таких моделей можно отнести области с теми или иными подходами к реформированию сельского хозяйства, применению новых решений в регулировании и стимулировании производства, разного рода интегрированные аграрные компании, корпорации, финансово-промышленные группы, внебюджетные фонды.

В каждой области разрабатываются системы ведения агропромышленного производства, которые включают организационно- экономические, технологические, технические, экологические и социальные мероприятия [18].

Вся система управления региональным АПК «узаконивается» соответствующими органами федеральной государственной власти и в принципиальных вопросах ее элементы не должны противоречить федеральному законодательству. В своих работах ученые разграничивают понятия «государственное управление» и «государственное регулирование». Управление как экономическая категория может выступать в двух формах: прямое и косвенное (рис. 2.1.). Прямое не может простираться дальше рамок государственной собственности. Косвенное же государственное управление укладывается в понятие «государственное регулирование» и предполагает воздействие на социально-экономические процессы экономическими методами.

Однако в рыночных условиях, уже в переходный период, начинает действовать принцип разграничения и тесного взаимодействия хозяйственного и государственного управления. По мере развития рынка должен усиливаться приоритет хозяйственно-экономического управления, разумеется, в сочетании с экономическими методами государственного управления. При этом различия между понятиями «государственное регулирование» и «государственное управление» практически нивелируются, если последнее осуществляется преимущественно экономическими методами [19].

В процессе создания эффективной системы государственного управления АПК можно выделить три узловые проблемы.

Первая проблема - определение и четкое разграничение функций государственного управления на всех уровнях, включая непосредственных товаропроизводителей с учетом их организационно-правового статуса (государственные предприятия, кооперативы, акционерные общества, крестьянские (фермерские) хозяйства).

Вторая проблема - создание системы хозяйственного управления в виде преимущественно ассоциаций и отраслевых союзов сельскохозяйственных товаропроизводителей.



Рис. 2.1. Система государственного управления в АПК

Третья проблема - рациональное сочетание всех видов управления АПК: государственного, хозяйственного и местного. Создавая современную систему управления агропромышленным производством, особое внимание следует уделить специфике, закономерностям и тенденциям развития отрасли. Первостепенная задача реформирования аграрной сферы заключается в восстановлении управляемости, и, прежде всего, в совершенствовании организационно-экономического механизма государственного регулирования регионального АПК на базе адаптивного подхода.

При этом важным представляется усиление вертикали государственного управления в АПК, в том числе по осуществлению контрольных функций, реализации федеральных целевых программ, информационному обеспечению рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитию материально-технической базы [17].

В соответствии с вышеизложенным в числе ближайших задач преобразования системы управления агропромышленным комплексом определяющее значение имеет формирование государственных органов управления, способных решать задачи по выводу АПК из кризисного состояния. Сложившаяся структура органов управления АПК на федеральном и региональном уровнях, их функции, полномочия и ответственность должны быть пересмотрены с учетом соблюдения следующих основных принципов:

- соответствие целям и задачам деятельности

- охват всех уровней АПК

- вертикальная соподчиненность органов управления по вопросам, входящим в компетенцию Федерации

- обслуживающий характер деятельности

- наличие необходимых для выполнения поставленных задач финансовых ресурсов

- четкая социальная направленность целей и задач

- недопущение параллелизма и дублирования функций другими органами

- обеспечение высококвалифицированными кадрами и др. Кроме того, для создания новых органов управления, способных осуществлять адаптивные функции, целесообразно создание нового отдела рыночного анализа и ценового мониторинга, обязанности которого состоят не только в предоставлении рыночной информации, но, в большей степени, - в прогнозировании развития рыночной ситуации на основе имеющихся данных.

2.2 Деятельность органов субъекта федерации по управлению агропромышленным комплексом

В программе формирования президентской командой вертикали власти, повышения эффективности народнохозяйственного комплекса значительное место отводится регионам. Как известно, российские регионы весьма различаются по уровню экономического развития, ресурсам и экобиосистемам. Значительные отличия между ними можно найти и в степени "продвинутости" по пути политических и экономических реформ и преобразований. Большинство регионов в экономическом развитии отстает от Москвы и Санкт-Петербурга на 8-10 лет. В этой связи возрастает значение теоретического исследования значения регионов в управлении экономикой.

Регион - целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. Эта система характеризуется высокой размерностью; большим количеством взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями; многоконтурностью управления; иерархичностью структуры; значительном запаздыванием координирующих воздействий при высокой динамичности элементов; неполной определенностью состояний элементов. В функционировании региона определяющую роль играет население, трудовые коллективы. Эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора. Зависимости между элементами этой сложной системы не могут быть описаны линейными функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами. Изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т. е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона [8].

Как социально-экономическая система регион может быть представлен совокупностью пяти основных подсистем (рис. 2.2.).



Рис. 2.2. Социально-экономическая система региона

Главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие указанных подсистем, интегрирующим их в единую социально-экономическую систему, является деятельность людей. Человек - органическая часть каждой из подсистем. Он представляет собой часть природы, основной компонент производительных сил национального хозяйства и через связи и отношения с другими людьми образует собственно социально-территориальную общность.

Следовательно, основываясь на вышеизложенном и не претендуя на законченность исследования, можно принять за основу следующее определение региона.

Регион - это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся комплексностью, целостностью, размещением и специализацией, управляемостью.

Существует типизация регионов России по уровню социально-экономического развития. Так, ученые РАН и специалисты федеральных ведомств России выделяют три группы регионов с качественно различными характеристиками состояния экономики и социальной сферы: развитые регионы с достаточно высоким уровнем производства и жизни людей; регионы со средним экономическим потенциалом; проблемные регионы с низким уровнем социально-экономического развития. В последней группе выделяются депрессивные и отсталые регионы.

Одним из основных признаков регионального определения выступает целостность. Она означает вполне рациональное использование природно-ресурсного потенциала региона, пропорциональное сочетание различных отраслей, формирование устойчивых внутрирегиональных и межрегиональных производственных и технологических связей, наличие особого сообщества людей с определенными традициями и образом жизни.

Комплексность экохозяйства региона означает сбалансированность, пропорциональное согласованное развитие производительных сил региона. Это такая взаимосвязь между элементами хозяйства, когда эффективно выполняется основная народнохозяйственная функция - размещение и специализация региона, не наблюдается значительных внутрирегиональных диспропорций и сохраняется способность региона осуществлять в своих пределах расширенное воспроизводство в условиях ограниченности ресурсов.

Рассмотрим более детально, в чем же специфика и особенность регионального управления АПК. Переход от административно-распределительных методов к экономическим, рыночным отношениям требует принципиальных изменений в системе управления АПК. По мере развития рыночных механизмов возрастает значение самоорганизации производственных систем, учета спроса и предложения продукции, анализа ситуации на рынке продовольствия. Требуют перемен формы и функции как государственного управления, так и экономического регулирования.

Последний кризис (август 1998 г.) обозначил в составе аграрных проблем в качестве ключевой -- отрыв государства от участия в регулировании экономических и социальных процессов деревни на этапе перехода страны к рыночной экономике. Вертикаль управления в России нарушена полностью. Субъекты не подчинены Министерству сельского хозяйства РФ: областные органы сельского хозяйства получают заработную плату из областного бюджета; районы полностью независимы от областных структур [9].

Кризис в агропромышленном производстве в значительной мере связан с тем, что сложившаяся интегрированная система АПК (сельское хозяйство, перерабатывающая промышленность, агросервисное обслуживание, сельское строительство) была сломана, перестала существовать как единое целое. В результате приватизации государственной собственности активы предприятий перешли к их трудовым коллективам. Усилилось экономическое давление на сельскохозяйственных товаропроизводителей со стороны поставщиков ресурсов и услуг, переработчиков и торговли.

Многие нужные функции государственного регулирования АПК до сих пор не приведены в действие, многие -- необоснованно рассредоточены между различными министерствами, ведомствами и соответствующими региональными структурами. Система Министерства сельского хозяйства оказалась отстранена от управления сохранившейся в АПК государственной собственностью, которое в настоящее время осуществляет Мингосимущество Российской Федерации. В отношении АПК нарушен принцип соответствия прав и ответственности органов государственного управления.

Формирование системы управления должно стать составной частью программы выхода агропромышленного производства из кризиса. Темой управления и регулирования занимаются многие отечественные исследователи, которые определили несколько узловых вопросов, в составе которых:

- организационное и экономическое оформление АПК на всех его уровнях как единого объекта управления;

- переориентация государственных функций с вопросов управления отраслями и предприятиями на координацию и экономическое регулирование отраслевых, межотраслевых и территориальных связей;

0 организация хозяйственного управления на всех уровнях АПК;

- рациональное распределение полномочий между федеральными, региональными и районными органами управления АПК;

- централизация функций государственного управления в руках Минсельхоза России;

- усиление действия организационно-распределительных методов, повышение договорной, технологической и исполнительской дисциплины;

- подготовка управленческих кадров, способных работать в условиях рыночной экономики;

- переход на программно-целевые принципы управления.

Основными направлениями деятельности государственного управления АПК должны стать:

- разработка и осуществление стратегии развития агропромышленного производства исходя из задачи продовольственной безопасности страны;

- его регулирование на основе выделения бюджетных средств, дотаций и кредитных ресурсов, поддержания ценового паритета между сельским хозяйством и другими отраслями народного хозяйства, проведения эффективной структурной и инвестиционной политики, формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, организации консультативно-информационного обслуживания товаропроизводителей АПК;

- управление объектами государственной собственности.

На областном и районном уровнях эти направления приобретают относительно самостоятельное значение с учетом местных условий и особенностей.

Противоречивая ситуация в системе государственного управления сложилась на районном уровне. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают три уровня территориального управления -- федеральный, региональный, местный -- и не предусматривают для государственных органов прав на осуществление функций местного управления, ограничивая, по существу, государственное управление областным уровнем. Управления сельского хозяйства районов, являющиеся низовым звеном государственного ведомства федерального уровня, оказались в составе местного самоуправления, куда включены также: государственная инспекция по надзору за состоянием техники, главный ветеринарный врач, государственный инспектор по качеству сельскохозяйственной продукции, другие подразделения и специалисты, выполняющие функции, отнесенные к компетенции государства. На районном уровне сложился в итоге противоречивый симбиоз функций государственного управления, хозяйственного и местного самоуправления.

На содержание функций и задач в управлении районным АПК определяющее влияние оказывают следующие факторы:

- усиление хозяйственного обособления и связанных с этим противоречий экономических интересов сельскохозяйственной, перерабатывающей и обслуживающей сфер АПК;

- расслоение предприятий АПК по уровню и результатам производственно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности;

- развитие в связи с поиском выходов из трудного финансового состояния предприятий диверсификации производства за счет непрофильных видов деятельности;

- образование и устойчивое функционирование полунелегального рынка сбыта сельхозпродукции коллективами, особенно личными подсобными хозяйствами, наносящего ущерб сырьевой, финансовой и налоговой базам района;

- усиление асимметрии цен при расчетах сельскохозяйственных, перерабатывающих и других предприятий с поставщиками ресурсов, посредниками и потребителями продукции АПК.

Основной управленческой структурой районного АПК является управление сельского хозяйства, которое осуществляет прежде всего функции государственного регулирования в АПК и обеспечивает получение максимально возможных объемов продукции и прибыли от реализации, то есть выполняет функции хозяйственного управления [8].

На районном уровне организационные структуры управления АПК могут развиваться по нескольким вариантам:

- сохранение районного управления сельского хозяйства в качестве государственного органа, являющегося низовым звеном единой системы государственного управления АПК в сочетании с различными структурами хозяйственного управления;

- упразднение районного управления сельского хозяйства и делегирование его функций хозяйственным организациям (Агропромсоюзу, кооперативным организациям, АККОР и др.) при сохранении сложившихся государственных контрольно-инспекционных служб;

- создание единой системы управления сельским хозяйством района, его производственной и социальной инфраструктурой на базе органа местного самоуправления.

Для восстановления управленческой государственной вертикали и реализации на этой основе единой аграрной политики целесообразно возвратить районные управления сельского хозяйства в систему органов государственного управления, внеся необходимую поправку в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Цели, принципы и функции государственного регулирования подробно излагаются в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства». На региональном уровне требуется практическое разделение функций государственного регулирования на административные и экономические (рис. 2.3.).



Рис. 2.3. Состав функций государственного управления АПК на региональном уровне

В рыночных условиях новыми задачами районных управлений сельского хозяйства должны являться, наряду с традиционными, информационно-консультационное обслуживание сельских товаропроизводителей, промышленных и других предприятий АПК по вопросам технологии и организации производства, технического сервиса, хранения, переработки и реализации сельхозпродукции, финансово-кредитного механизма, планирования, управления и маркетинга, учета и отчетности, рационального использования земельных ресурсов, охраны окружающей среды; активное участие в создании рыночной инфраструктуры, а также осуществление маркетинговой деятельности - изучение и анализ потребительского рынка сельскохозяйственной продукции и услуг, содействие личным подсобным хозяйствам населения, крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным и другим предприятиям АПК района в нахождении выгодных каналов реализации продукции, организации рекламы сырья и продовольствия [7].

Как показывает анализ структур управления региональным АПК, особое внимание должно быть обращено на необходимость усиления использования экономических методов и рычагов, лучшей координации работы органов государственного и хозяйственного управления. Наряду с сохранением существовавших в то время специализированных органов управления сельским хозяйством и отраслями перерабатывающей промышленности, целесообразно создать новые управленческие формирования, охватывающие деятельность крестьянских (фермерских) хозяйств, предпринимательства и рыночных структур, маркетинга.

Необходима общая ориентация системы управления на более эффективное хозяйствование и решение социальных проблем. Важно создание единой системы государственного и хозяйственного управления региональным агропромышленным комплексом с полным циклом производства, переработки и реализации продукции. По мере развития рынка на уровне регионального АПК, совершенствования и укрепления государственного управления важно в полной мере реализовать функции хозяйственного управления, его ориентацию на принятие решений, которые бы способствовали рационализации использования имеющихся ресурсов, учитывая их общую ограниченность, особенно в условиях нынешнего переходного периода. Решающее значение здесь имеет экономическая свобода, предприимчивость при жестко корректирующей роли государства.

В связи с этим одна из задач управления в регионе и тем более непосредственно в хозяйствующих субъектах состоит в активизации предприимчивости путем вовлечения в управление самих субъектов, особенно, если речь идет о крупных сельскохозяйственных предприятиях. В индивидуальном частном предпринимательстве такая активизация обусловлена самой природой хозяйства: фермер одновременно и производитель, и управленец, что позволяет в полной мере реализовать экономическую свободу в целях достижения наибольших производственных результатов, но при прочих равных условиях.

В аграрном секторе особенно важно реализовать принцип функционального управления. Функциональная организация отличается большей эффективностью по сравнению с линейной. «Функциональная администрация состоит в таком распределении работ по управлению, чтобы каждый служащий, от помощника директора до низших должностей, исполнял возможно меньшее количество функций». Одной из принципиальных особенностей подхода к управлению является изменение психологии руководителя и работника. Если при линейном типе администрирования руководитель требовал выполнить работу, а рабочий исполнял ее для руководства, то при функциональном подходе рабочий работает для себя, а руководитель помогает ему. В данном случае каждый несет только одну функцию, которой он обучен, за которую отвечает [10].

Целым рядом преобразований удалось добиться приведения к функциональной структуре основных органов управления сельским хозяйством в ведущих странах Запада. В России же функциональный принцип организации управления АПК еще не в достаточной степени принимается во внимание. Все это требует пересмотра существующей системы и структуры управления региональным АПК и построения ее по функциональному и программно-целевому принципам, которые во взаимодействии отвечают адаптивному подходу к управлению.

Анализируя практику государственного и хозяйственного управления АПК на региональном и районном уровнях, приходится констатировать, что именно из-за несовершенства экономического механизма, ценового диспаритета, перекосов в кредитно-финансовой и налоговой системах наблюдается подмена органами этого управления функций хозяйственного управления и самоуправления. Главам соответствующих администраций приходится принимать множество постановлений, в которых или преобладают распорядительные методы, или в определенной степени сочетаются административные и экономические методы, то есть вынужденно совмещаются функции хозяйственного и государственного управления, часто при явном преобладании последнего.

Учитывая, что инфраструктура поставок материально-технических ресурсов для села, закупок и распределения сельскохозяйственной продукции в значительной степени была разрушена при реформировании АПК, а бюджетная поддержка должна быть максимально эффективна и контролируема со стороны государственных органов региона, необходим соответствующий механизм координации и управления этой деятельностью. При этом требуется комплексно решить две задачи. Во-первых, формирование самостоятельно хозяйствующего субъекта, несущего полную финансовую и юридическую ответственность за свою деятельность, способного использовать преимущества крупнооптового покупателя и продавца, а во-вторых, обеспечение реальных возможностей регулирования со стороны органов государственной власти региона его снабженческо-сбытовой и тарифно-ценовой политики в соответствии с потребностями развития регионального агропромышленного комплекса.

Обобщая анализ современного состояния управленческой системы АПК на региональном уровне, можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования управления комплексом, изменения и уточнения функций как регионального, так и федерального управления с учетом законов рыночной экономики. Минсельхоз России, региональные органы управления АПК, осуществляя функции управления текущими экономическими процессами, должны стать центрами разработки стратегии развития АПК и адекватного этой стратегии хозяйственного механизма. Это означает, что основным в деятельности системы управления регионального АПК должен стать анализ условий и результатов хозяйственной деятельности предприятий АПК, функционирования аграрных рынков, реальной и потенциальной ситуации в продовольственном хозяйстве России и на мировых рынках, исходя из интересов отечественных товаропроизводителей АПК, их информационного обеспечения.

В ХМАО-Югра устанавливаются два вида местного управления: государственное управление и местное самоуправление. Местное государственное управление обеспечивает выполнение отдельных функций государственной власти на отдельных территориях. Полномочия областных органов государственной власти и управления ограничиваются только осуществлением контроля за соблюдением самоуправляющимися сообществами местного самоуправления, реализацией отдельных государственных полномочий.

На начало 1991 г. в Ханты-Мансийском автономном округе было создано 146 хозяйств. Наибольший их прирост наблюдался до 1994 года, достигнув 1301 (на 1.01.1995 г.). Однако в дальнейшем из-за прекращения государственной поддержки, слабости и ограниченности материально-технической базы, инфляции начался столь же активный процесс их распада. По состоянию на 1.01.2008 г. в округе насчитывается около 200 фермерских (крестьянских) хозяйств.

Основной задачей предприятий агропромышленного комплекса автономного округа всех форм собственности было и остается обеспечение необходимым минимумом малотранспортабельной и скоропортящейся пищевой продукцией (цельное молоко, диетическое мясо, яйца, свежие овощи) социально защищенных групп населения через молочные кухни, больницы, детские дошкольные учреждения, школы. Ориентация на собственное производство основных видов сельскохозяйственной продукции предусматривает не только улучшение качества питания, но и выполняет социальную функцию.

В целях оказания поддержки предприятиям АПК автономного округа с 1992 года из окружного бюджета выделяются субсидии на произведенную и реализованную сельскохозяйственную продукцию. Предприятиям ежегодно предоставляются налоговые льготы по платежам в окружной бюджет.

30.12.2005 г. был принят закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 151-оз “О программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “Реализация приоритетного национального проекта “Развитие агропромышленного комплекса в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре” на 2006-2007 годы” (с изменениями от 01.11.2006 г. № 110-оз), основными направлениями которого определены мероприятия:

- ускоренное развитие животноводства;

- стимулирование развития малых форм хозяйствования агропромышленного комплекса;

- обеспечение жильем молодых специалистов (или их семей) на селе.

В рамках реализации программы за период 2006-2007 г.г. принято 24 нормативно-правовых акта, в том числе 8 законов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Выполнение плана мероприятий по реализации приоритетного национального проекта “Развитие АПК” на территории автономного округа осуществлялось в соответствии с постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.12.2005 г. № 20-п “О региональном проекте развития АПК Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2006-2007 годы”.

По результатам работы предприятий агропромышленного комплекса и ЛПХ за 2006-2007 годы увеличилось производство основных видов сельскохозяйственной продукции. Произведено: мяса в 2006 г. - 5,763 тыс. тонн, в 2007 году - 6,964 тыс. тонн, что составляет к уровню 2005 года соответственно 100,4%, 121,3%; молока в 2006 г. - 20,095 тыс. тонн, в 2007 г. - 20,316 тыс. тонн, что составляет к уровню 2005 года соответственно 103,6%, 104,8%.

1.02.2000 г. было создано Управление агропромышленного комплекса Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, которое является олицетворением попыток осуществления функционального управления АПК на региональном уровне.

Управление агропромышленного комплекса Ханты-Мансийского автономного округа (далее - Управление) создано путем преобразования Управления агропромышленного комплекса Администрации Ханты-Мансийского автономного округа на основании постановлений Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 30.12.99 № 538 "О правопреемстве", от 01.02.2000 № 42 "О структуре органов исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа".

Управление агропромышленного комплекса является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, подчинено Правительству Ханты-Мансийского автономного округа, обеспечивает государственное управление в агропромышленной сфере Ханты-Мансийского автономного округа, непосредственно курируется заместителем Председателя Правительства автономного округа по вопросам агропромышленного комплекса, лесного хозяйства и экологии.

Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Ханты-Мансийского автономного округа, законами Ханты-Мансийского автономного округа, постановлениями и распоряжениями Губернатора и Правительства Ханты-Мансийского автономного округа.

Предметами ведения Управления являются:

- реализация государственной политики в агропромышленном комплексе (сфере) автономного округа в пределах полномочий Управления;

- разработка и реализация мер и направлений по развитию и устойчивому функционированию предприятий сельского хозяйства, рыбной, пищевой и перерабатывающей промышленности;

- участие в формировании и развитии рыночных отношений на основе сельскохозяйственной кооперации, агропромышленной интеграции, всех форм хозяйствования, в том числе малого и фермерского сельскохозяйственного предпринимательства, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- подготовка предложений Правительству автономного округа по созданию организационно-экономических, финансовых и правовых условий функционирования всех отраслей сельского хозяйства, рыбной, пищевой и перерабатывающей промышленности на территории Ханты-Мансийского автономного округа;

- содействие интеграции науки, образования и производства, организации подготовки кадров, технической и технологической оснащенности сельскохозяйственного производства, пищевых и перерабатывающих предприятий;

- разработка предложений Правительству автономного округа по развитию приоритетных направлений развития, технического перевооружения и инвестиционной политики в агропромышленном секторе;

- подготовка и защита предложений Правительству автономного округа по выделению финансовых ресурсов из федерального и окружного бюджетов;

- создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения автономного округа.

Управление обладает следующими полномочиями:

- создает благоприятные условия для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса Ханты-Мансийского автономного округа через реализацию программ;

- осуществляет взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в проведении преобразований в агропромышленном комплексе;

- участвует в подготовке и создании нормативно-правовых актов в пределах задач и функций Управления, в том числе во исполнение федерального, окружного законодательств и программ;

- организует исполнение решений Правительства автономного округа, нормативно-правовых актов в агропромышленной сфере и связанных с ней вопросов и программ;

- осуществляет контроль за исполнением принятых решений, программ, нормативно-правовых актов в агропромышленной сфере, в том числе за их исполнением иными органами исполнительной власти в пределах своих полномочий, а также органами местного самоуправления в части передачи в уставном порядке государственных полномочий в агропромышленной сфере;

- содействует развитию всех форм собственности и хозяйствования, формированию и деятельности рыночных инфраструктур в отраслях агропромышленного комплекса;

- организует проведение технической политики в отраслях агропромышленного комплекса, формирование системы машин и технологий, испытаний технических средств и обеспечение организации агросервиса;

- участвует в разработке тарифных соглашений, отраслевых и коллективных договоров в установленном порядке;

- разрабатывает предложения по регулированию ценовой политики, налогообложению и финансовой поддержке;

- осуществляет государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, предприятий рыбной, пищевой и перерабатывающей промышленности и проводит контроль за целевым использованием выделенных из бюджета автономного округа централизованных, финансовых, кредитных, валютных и материальных ресурсов в том числе на договорной основе;

- участвует в организации научного, инновационного и информационного обеспечения развития отраслей сельского хозяйства, рыбной, пищевой и перерабатывающей промышленности, пропаганде научно-технических достижений;

- участвует в организации семеноводства, племенного дела, испытании и охране селекционных достижений;

- прогнозирует объемы производства продукции сельского хозяйства и продовольствия;

- разрабатывает и осуществляет в соответствии с действующим законодательством вопросы кадровой политики для обеспечения подготовки, переподготовки и повышение квалификации рабочих кадров и специалистов для отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

- принимает участие в формировании проектов окружного бюджета в подведомственной Управлению сфере;

- проводит совещания, семинары и другие мероприятия по вопросам, находящимся в ведении Управления;

- ведет прием граждан по вопросам своей компетенции;

- осуществляет другие функции и полномочия в соответствии с действующим федеральным и окружным законодательством.

Кроме того, Управление имеет право:

- контролировать реализацию нормативных правовых актов в сфере АПК, принятых Губернатором или Правительством автономного округа, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

- запрашивать и получать в установленном порядке от государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, организаций всех форм собственности и предприятий необходимую информацию для выполнения задач и функций по вопросам АПК;

- рассматривать конфликтные ситуации, связанные с реализацией программ, решений, нормативно-правовых актов с выездом по необходимости на места;

- организовывать и участвовать в интересах автономного округа на семинарах, конференциях, форумах, заседаниях по вопросам АПК;

- вносить предложения в установленном порядке о создании и ликвидации предприятий, организаций и учреждений в сфере АПК;

- привлекать в необходимых случаях для разработки вопросов, входящих в компетенцию Управления, научно-исследовательские организации, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, в том числе на договорной основе;

- осуществлять иные полномочия и права для решения своей компетенции АПК.

Управление возглавляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Губернатором автономного округа по представлению заместителя Председателя Правительства автономного округа по вопросам агропромышленного комплекса, лесного хозяйства и экологии.

Управление в своей работе проводит согласованную государственную политику с департаментами, комитетами, управлениями, отделами, организациями и другими хозяйствующими субъектами в сфере государственного управления агропромышленным комплексом.

Таким образом, Управление АПК является субъектом отношений децентрализации и деконцентрации власти в сфере управления АПП, что позволяет повысить эффективность управления данным сектором экономики и, как следствие, повысить собственно эффективность функционирования АПК.

Необходимо заметить, что в некоторых регионах в структуре таких управлений или департаментов созданы отделы продовольственных ресурсов и маркетинга. Прибегая к иностранному слову "маркетинг", не задумываются о коммерческой сути его, противоречащей деятельности государственных органов. Они должны вести обобщение материалов ценового мониторинга, анализ ситуации на рынках сельхозпродукции и продовольствия, но, в первую очередь, в интересах выработки политики, должны влиять на создание цивилизованных рынков и даже участвовать в этом. Конкретные рекомендации по выбору продукции, ее сбыту и сбыт продукции - это задачи самих производителей и коммерческих структур, связанных с производителями.

Администрация муниципального округа является исполнительным органом местного самоуправления и одновременно осуществляет часть полномочий исполнительного органа государственной власти, переданных ей вместе с необходимыми для их осуществления средствами. Осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность и в сфере сельскохозяйственного производства.

Мы считаем, что система консультирования должна стать связующим звеном, обеспечивающим взаимодействие органов управления АПК и сельхозтоваропроизводителей. Изменить роль органов власти и управления АПК путем постепенной передачи вопросов технической помощи хозяйствам всех типов (внедрение прогрессивных технологий, организационно-экономические нововведения и т.п.) информационно-консультационной службе (ИКС).

150 стран мира имеют информационно-консультационные службы с огромной армией специалистов. В Дании служба существует более 100 лет под эгидой государства, только в последние годы 90% услуг оплачивают фермеры и фермерский союз. Во Франции ИКС слились с районными управлениями сельского хозяйства и выполняют контролирующую и консультирующую роль. В Германии, Великобритании, Новой Зеландии и др. ИКС самостоятельные, то есть 80% услуг платные. В Англии консультационная служба базируется на базе государственных органов управления (в МСХ, в графствах, по зонам) и была взята за основу при организации ИКС в России. В США, Канаде, Австралии ИКС существуют при университетах. Используемая там система финансирования берется за основу для внедрения в нашей стране.

Финансирование ИКС за счет бюджета России и субъектов РФ надо рассматривать как одну из необходимых форм поддержки государством аграрного сектора экономики страны.

В связи с тем, что органы управления сельским хозяйством России (АПК в целом) не разобрались в том, что такое ИКС (новая служба в органах управления АПК или их новая функция, либо принципиально новая служба в системе АПК), возникают и остаются неразрешимыми проблемы в определении ИКС и ее финансирования.

2.3 Анализ существующих проблем агропромышленного комплекса

Агропромышленный комплекс (АПК) имеет особое значение в экономике страны. Он относится к числу основных народнохозяйственных комплексов, определяющих условия поддержания жизнедеятельности общества. Значение его не только в обеспечении потребностей людей в продуктах питания, но в том, что он существенно влияет на занятость населения и эффективность всего национального производства.

АПК -- самый крупный из основных (базовых) комплексов в экономике страны. В АПК России в настоящее время занято около 35% всех работающих в сфере материального производства. Здесь сосредоточено более четверти всех производственных фондов и создается почти 15% ВВП. Около 30% отраслей народнохозяйственного комплекса включено в воспроизводственные связи с аграрным сектором. Из сельскохозяйственного сырья производится примерно 70% всего набора производимых в стране предметов потребления. В розничном товарообороте продовольственные товары составляют примерно половину.