Аграрные реформы

Институциональный подход в комплексе других методов, позволяет увидеть, что существо основной проблемы сельского хозяйства, так называемого аграрного вопроса, кроется в осознании людьми несправедливости существующей системы распределения земельных ресурсов. «Там, где присутствует осознание несправедливости… -- существует аграрный вопрос», считает А. Медушевский, известный эксперт в области институциональной истории. По версии А. Медушевского, легитимность собственности определяется тремя измерениями -- сегодняшним распределением прав собственности в обществе, способами ее приобретения в прошлом и средствами ее защиты в настоящем.

Несмотря на ряд принятых законов, регулирующих систему землепользования, и сегодня задача обеспечения эффективности сельскохозяйственного предприятия в немалой степени зависит от определения и защиты прав собственности на землю. Для анализа «земельного вопроса» обратимся к не столь давней истории, которая демонстрирует большую эффективность частной собственности на землю по сравнению с общественной (общинной).

«Насаждение и развитие мелкого землевладения в условиях единоличной собственности, независимый труд землевладельца на своем участке, отмежеванном и устроенном в постоянных границах» -- вот те принципы, которые стали основой деятельности Крестьянского банка при продаже земли крестьянам из собственного земельного запаса в 1906-1916 гг. И сегодня задача обеспечения эффективности сельскохозяйственного предприятия в немалой степени зависит от определения и защиты прав собственности на землю.

Сохранение архаичных форм земледелия в России конца XIX века была обусловлена в значительной степени традициями крестьянской общины. Община в России до начала ХХ века являлась поземельным экономическим союзом, важнейшей функцией которого было распределение и использование наделов, и административно-фискальной единицей.

Если в странах Запада культивировалось фермерское отношение к земле как к продукту труда, то в многоземельной России земля считалась даром Божьим, на который у всех, как на воздух, права равны. Это правосознание оправдывало постоянные переделы земли, которые на рубеже веков происходили в среднем раз в 6 лет. Таким образом, община обеспечивала всех крестьян землей, как гарантией выживания. Это было связано в какой-то мере и со слабостью городов.

Обнищавший по тем или иным причинам крестьянин не всегда мог сменить сферу деятельности, уйти в город (тем более с семьей). Забота о бедных - вдовах, сиротах и т.п., ложилось бременем на все «общество». Общинный контроль вплоть до личной зависимости крестьян ограничивал трудовую мотивацию и хозяйственную инициативу.

Уравнительная общинная психология в начале века была одним из факторов устойчиво низкого уровня производительности и доходов крестьян. Например, среднее германское хозяйство имело в два раза меньше посевов и в 2,5 раза большую урожайность, чем наше черноземное, где земля от природы куда плодороднее. Сильно отличались и надои молока: в России в 1913 г. они составляли 850 кг на одну корову, а в США -- 1413 кг.

Периодические переделы земли, особый характер надельного владения землей и землепользования (принудительные севообороты, чересполосица, «дальноземелье»), круговая порука (до 1904 г.), общинная регламентация всего крестьянского быта определяли развитие крестьянского хозяйства. Являясь своеобразным институтом социальной защиты, способствуя выживанию обнищавшей части деревни, община фактически мешала зажиточным крестьянам развивать свое хозяйство на основе новых форм культуры земледелия, практически исключая для них возможность превращения в самостоятельных хозяев-собственников.

Общинная модель российского сельскохозяйственного предприятия в начале ХХ века рассматривалась большинством российских экономистов как наиболее соответствующая принципам эволюционного экономического развития. Однако ее параметры плохо соотносились с критериями эффективности. И, позднее, в период начала коллективизации, советский статистик В.С. Немчинов получил для 1909-1913 гг. следующие данные (табл.1):

Таблица 1

Данные о деятельности различных типов производителей сельскохозяйственной продукции в 1909-1913 г.г., %

Источник: аналитическая записка В.Немчинова.

Из приведенных данных видно, что самая высокая товарность (почти половина) хлеба обеспечивалась в крупных помещичьих хозяйствах. В середняцких и кулацких хозяйствах, производивших 88 % зерна, основная его часть 67,6 % использовалась на внутридеревенское потребление, что значительно превышало его товарную часть.

Заметим, что в России товарный хлеб составлял всего 26%. Его производство на душу населения составляло в конце ХIХ -- начале ХХ века 400-700 кг, в то время как в импортирующих зерно европейских странах оно было ненамного меньше (300-500 кг). Второй крупный экспортер -- США (4 млн. т в 1909-1913 гг. против 10 млн. т экспорта у России) --производил 900-1100 кг зерна на душу населения. Хлебный экспорт России приходится за счет недоедания собственного населения и малого количества собственных городов, которые надо было кормить.

К тому времени - конец XIX века - стало очевидным, что механизированное и агрономически культурное хозяйство, ориентированное на высокую товарность, не нуждается в том же количестве живого труда, что и мелкое крестьянское хозяйство. По выборочным расчетам А. Чаянова о распределении времени и степени напряженности работы, треть деревни составляли по существу «лишние руки». Это способствовало развитию сельских кустарных промыслов и отходничества, особенно в Нечерноземье, где Москва и Петербург были самыми мощными притягательными центрами.

В подобных условиях обострился вопрос о возможности сохранения общинного землевладения и землепользования как разумной альтернативы высокотоварному типу организации производства, представ как конкретизация исконного для России аграрного вопроса.

Здравый смысл отечественных экономистов заставил признать, что консервация старых порядков привела бы к истощению земель и к торможению капиталистического развития, подорвала бы усиливающуюся тенденцию индустриализации Российской империи.

Вопрос о предоставлении отдельным крестьянам права выхода из общины на уровне правительства впервые был поставлен министром финансов С.Ю. Витте в 1898 г. В 1902 г Николай II назначил С.Ю. Витте председателем вновь созданного Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Главным предложением этого Совещания было предложение о свободном выходе из общины для всех желающих. Параллельно этот же вопрос с начала ХХ века рассматривался в трех министерствах: финансов, внутренних дел и земледелия. Разразившаяся революция, массовые крестьянские выступления осенью 1905 года ускорили проведение аграрной реформы.

Одним из важнейших мероприятий реформы стала деятельность государственного Крестьянского поземельного банка. Этот банк был учрежден еще в 1882 г. для выдачи крестьянам долгосрочных ссуд под залог купленных у частных владельцев земель. Срок выдаваемых банком ссуд первоначально устанавливался от 24,5 до 34,5 лет; с 1894 г. -- от 13 до 55,5 лет (13, 18, 28 лет, 41 год, 55,5 лет). Ссуда не должна была превышать 80-90 процентов оценки покупаемой земли. Ссудный процент равнялся 7,5-8,5% годовых. В отличие от других ипотечных банков, выдававших нецелевые ссуды, кредит Крестьянского поземельного банка имел строго определенное назначение -- только на покупку земли. Средства для выдачи ссуд Банк аккумулировал за счет выпуска ипотечных облигаций (свидетельств Крестьянского банка) и продавал их через Государственный банк на фондовом рынке.

Оценивая роль Крестьянского банка в мобилизации земельной собственности в конце XIX -- начале ХХ века, нельзя не принимать в расчет замечание известного экономиста начала XX века Б. Бруцкуса, что «в вопросе о надлежащем подборе покупщиков свободная мобилизация имеет несомненные преимущества по сравнению с передачей земли из рук в руки в виде государственно-правового акта в целях удовлетворения потребительских нужд. Мобилизационный процесс посредством Крестьянского банка привел к переходу земли из рук плохих хозяев (помещиков) не в руки каждого случайного крестьянина, а в руки тех, кто брался отвечать перед народным хозяйством за ее надлежащее использование».

Таким образом Крестьянский поземельный банк сыграл большую роль в процессе перестройки земельных отношений в период Столыпинской реформы. Конечно, это было только начало той огромной работы, которой не суждено было завершиться. Ценный опыт Крестьянского банка несомненно может быть использован при переустройстве современной деревни.

Обратный ход в истории «земельного вопроса» дал Декрет II Всероссийского съезда Советов «О земле» 1917 г. Собственность государства на землю была в дальнейшем закреплена в Декрете ВЦИК «О социализации земли» 1918 г., в Земельном кодексе РСФСР 1922 г., а также в более поздних законах и редакциях Конституции СССР.

Превратившись в общенародную собственность, земля утратила прежнюю реальную цену, а вместе с ней и саму ценность. Следствием этого стали значительные потери продуктивных земель, их необоснованное изъятие из сельскохозяйственного оборота и перевод под промышленные объекты и объекты силовых ведомств, затопление обширных территорий для создания искусственных водохранилищ. Последняя мера является весьма сомнительной с экономической -- и тем более с экологической -- точки зрения (так, в настоящее время власти Ярославской области серьезно обсуждают вопрос об осушении Рыбинского водохранилища).

Грандиозную кадастровую и землеустроительную работу, проводившуюся земствами, после 1917 г.а, государство, национализировавшее землю, посчитало ненужной затеей -- вопреки существующей практике землепользования. Право на землю, провозглашенное новой властью, обернулось в дальнейшем бесправием работавших на земле.

В данном аспекте важно рассмотрение юридической оформленности права собственности на землю. В современной правовой литературе споры о содержании этого права особенно интенсивны в странах, где необходимость решения аграрного вопроса совпадает с необходимостью пересмотра основ конституционного права. К различным аспектам права собственности на землю относят вопрос о фундаментальности и естественности данного права наряду с высшими ценностями демократического общества и другими основными конституционными правами и характер ее приобретения. Далее идут вопросы о характере приобретения и применяемых способах защиты земельной собственности и договорные отношения. Определение трех основных измерений легитимности земельной собственности, по мнению А. Медушевского, позволяет выявить возможно упущенные альтернативные стратегии решения аграрного вопроса к середине XIX века.

Многие из этих альтернатив актуальны до сих пор, тем более, что некоторые политики всерьез говорят о возможности и необходимости восстановления монархии.

Первая модель основана на представлении, что политическая стабильность Российского государства исторически была связана с экономическим и социальным могуществом, связанным с владениями земельными ресурсами. Политическая стабильность Российского государства исторически связывалась с экономической и социальной властью землевладельца.

Вторая модель -- введение наследственной аренды на землю для крестьян, которая определила контуры последующих реформационных инициатив (от Сперанского и Мордвинова вплоть до реформы управления государственными крестьянами П. Киселева). Ее появление ознаменовало поиск выхода из жесткой формулы служилого государства. Модель решения аграрного вопроса, предложенная проектом А. Поленова, -- одна из наиболее проработанных. Записка Поленова была написана в рамках конкурса, объявленного Вольным экономическим обществом в 1767 году по теме о поземельной собственности крестьян. Это произошло по инициативе императрицы Екатерины II в условиях созыва депутатов для сочинения Нового Уложения и начала активных дебатов по данной проблеме в обществе. Назначенная премия была дана малоизвестному иностранному автору -- Беарде-де-л'Абею (ум. 1771), который в своем сочинении выступал против сохранения рабства и за преимущества свободы, однако приходил к выводу о необходимости отложить решение проблемы: «должно приуготовить рабов к принятию вольности прежде, нежели дана будет им какая собственность».

Третья модель -- постепенное освобождение крепостных с сохранением традиционных форм собственности и традиционных общинных институтов и наделения крестьян землей в течение длительного переходного периода. Это стало бы, по сути, российским изданием шведской земельной реформы.

Четвертая модель -- преодоление правового дуализма путем распространения гражданского права на сферу действия обычного крестьянского права (проект Гражданского Уложения Российской империи, разработка которого завершилась к 1904 году).

Пятая модель -- перераспределение земельных ресурсов с гарантией имущественных прав землевладельцев (проект Конституционно-демократической партии). В данной модели реализована идея социальных функций права и социального государства с целью конституционного решения аграрного вопроса. Рассмотрение данной неолиберальной модели (особенно важной в перспективе современных преобразований) включает три основных блока проблем: теоретический подход либерализма к разрешению фундаментального социального конфликта; программа разрешения аграрного вопроса, ее содержание и разработка; политическая стратегия, вытекающая из этой программы.

Шестая модель -- уравнительное распределение государственного земельного фонда в соответствии с единой трудовой нормой, включая проекты социалистов-революционеров и их реализацию в советском законодательстве. Данная модель стремится решить проблему в соответствии с утопическими представлениями крестьян, что видно на материалах, предложенных на обсуждение Учредительному собранию 1918 г.

Седьмая модель -- экспорт аграрной революции (которую можно определить как проект Коминтерна) -- есть не что иное, как попытка компенсировать отсутствие позитивной стратегии преобразования аграрных отношений распространением их экстенсивной формы на другие страны.

Восьмая модель -- приватизация земли -- выражает доминирующую тенденцию постсоветского периода регулирования аграрных отношений. Введение частной собственности на землю -- острая проблема, по которой отсутствует консенсус в обществе -- разрешается путем различных моделей интерпретации соответствующих конституционных принципов. Радикальным нововведением Конституции РФ 1993 года стали нормы, регламентирующие эту сферу правового регулирования. Земля и другие природные ресурсы могут (в соответствии со ст. 9, ч. 2) «находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Безоговорочное закрепление права частной собственности на землю, казалось, завершает длительную и изнурительную борьбу демократических сил России за один из основных принципов свободы, рыночной экономики и правового государства. Со времени принятия Конституции, закрепившей право частной собственности на землю (п. 1. ст. 36), и до последнего времени реализация этой нормы была затруднена отсутствием соответствующего правового механизма (предусмотренного конституцией федерального закона, определяющего «условия и порядок пользования землей»). До сих пор в обществе и среди юристов нет единого мнения по вопросу о содержании и реализации данных конституционных норм. Введение земли в гражданский оборот путем конституционного признания частной собственности на нее столкнулось с неразработанностью законодательства, обеспечивающего устойчивость данного права и регламентирующего его реализацию (например, продажу, наследование, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования).

Девятая модель решения аграрного вопроса -- проведение интенсивных рыночных реформ с одновременным усилением авторитаризма власти и лавирования ее между силами традиционализма и модернизации. Она не реализовалась в России (ввиду слабости среднего класса), однако ее проявления и отдельные элементы присутствовали в периоды всех крупных аграрных реформ.

Развитие системы прав собственности на землю и сложившейся на данный момент практики их реализации позволяет, на наш взгляд, переосмыслить российский опыт аграрных отношений и реформ в рациональных категориях частного и публичного права, очистив его от чрезвычайно устойчивых идеологических стереотипов, постоянно воспроизводимых в историографии. Тем самым для научной дискуссии освобождается то пространство, которое прочно удерживают представители различных политизированных направлений в духе исторической романтики (неославянофильства, неонародничества, неокоммунизма).

Результатом данного подхода становится, прежде всего, новое понимание существа аграрного вопроса в контексте легитимности существующих форм поземельных отношений. Конфликт при его решении находят выражение в многочисленных противоречиях сущего (позитивного права) и должного (тех правовых форм земельной собственности, которые рассматриваются преобладающей частью общества как наиболее справедливые и разумные), что тормозит процессы повышения эффективности землепользования и роста сельскохозяйственного производства.

Недовольство существующими аграрными отношениями может иметь место в любом типе общества и в каждую эпоху. Однако это не должно сдерживать экономической активности владельцев земли и работающих на ней, давая им все обычно наличествующие в гражданском обществе правовые гарантии. Они обеспечивают не только защищенность экономических параметров жизни сельхозпроизводителей и владельцев земли, но делают возможным широкий выбор возможностей в аграрном секторе.

ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА

Анфимов А. М. Крестьянское хозяйство Европейской России. 1881-1904. М., 1980.

Бердяев Н.А. (1918, 1921) Русская идея: основные проблемы русской мысли ХIХ века и начала ХХ века. Судьба России. М.: «Сварог и К», 1997. 512 с.

Ленин В.И. Империализм как высшая стадия капитализма. ПСС. Т. 26. М.: Политиздат, 1967.

Личное крестьянское землевладение в Московской губернии в 1907-1912 гг. Москва. 1913.

Медушевский А. Стратегии решения аграрного вопроса в России.

Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (ХVIII-начало ХХ в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. СПб.: Дмитрий Буланин, 1999. Т. 1. 548 с. Т. 2. 566 с.

Проблемы агропродовольственного сектора / научн. рук. Е. Серова. М.: ИЭПП, 2002/ www.iet.ru.

Сталин И. На хлебном фронте / Из беседы со студентами Института красной профессуры, Комакадемии и Свердловского университета 28 мая 1928 г.

Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство: Избранные труды. М., 1989.