Аналіз основ стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351:314-424-2

Аналіз основ стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони

Лобко М. М. кандидат військових наук, доцент, провідний науковий співробітник Центру воєнно-стратегічних досліджень

Устименко О. В. кандидат наук з державного управління, старший науковий співробітник, старший науковий співробітник Центру воєнно-стратегічних досліджень

Хлонь С. Е. кандидат історичних наук, полковник, слухач інституту державного військового управління



У статті проведено аналіз основ стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони, як складової системи управління державою. Розглянуто: положення Конституції та низки законів України на яких будується система стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони; повноваження суб'єктів системи стратегічного керівництва; відмінності між Ставкою Верховного Головнокомандування в колишньому СРСР і Ставкою Верховного Головнокомандувача в Україні тощо.

Ключові слова: стратегічний рівень, стратегічне керівництво, сектор безпеки і оборони, сили оборони



The article analyzes the basics of strategic command of the Armed Forces of Ukraine and other components of the Defense Forces as part of the system of governance. Reviewed: provisions of the Constitution and several laws of Ukraine on which the system of strategic command of the Armed Forces of Ukraine and other components of the Defense Forces; powers of subjects of strategic command; differences between the Supreme Command of the former USSR and Supreme Chief in Ukraine and others.

Key words: strategic level, strategic command, security and defense sector, Defense Forces.



Постановка проблеми та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. У Воєнній доктрині України зазначено, що “на спроможності України щодо адекватного реагування на виклики та ризики воєнній безпеці негативно впливають внутрішні економічні та соціально-політичні фактори”, серед яких “низька ефективність системи державного управління суб'єктами забезпечення національної безпеки України у воєнній сфері, недосконалість механізмів планування розвитку таких суб'єктів” [1]. В Стратегічному оборонному бюлетені [2] проблемами функціонування сил оборони в умовах існуючих та потенційних загроз визначено відсутність чіткого розподілу відповідальності за формування та застосування сил оборони, що негативно позначається на здатності керівництва держави здійснювати ефективне управління у сфері оборони, та відсутність об'єднаного керівництва силами оборони, яке здійснювалося б відповідно до принципів і стандартів, прийнятих державами - членами НАТО.

В умовах здійснення агресії Росією проти України, анексії Криму і окупації частини території Донбасу, проведення антитерористичної операції (далі АТО) потребує вдосконалення як система управління державою так і керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони на стратегічному рівні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій та виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Проведення наукових досліджень щодо проблем воєнної стратегії, стратегічного розгортання, а також управління складовими сил оборони України та їх всебічного забезпечення покладено на Центр воєнно-стратегічних досліджень Національного університету оборони України імені Івана Черняховського (далі - ЦВСД).

Серед напрацювань за згаданою проблематикою можна виділити наступні праці: наукове видання “Сектор безпеки і оборони України: стратегічне планування” містить добірку науково-практичних матеріалів з організації та здійснення стратегічного планування в секторі безпеки і оборони, застосування його сил і засобів у кризових ситуаціях [3]; монографію “Системотехніка оцінки воєнної безпеки та ескізного проектування її стратегії”, яка присвячена методології оцінки воєнної безпеки держави та проектування стратегії воєнної безпеки [4]; статтю “Погляди на планування розвитку в секторі безпеки та оборони України”, в якій фахівцями ЦВСД розглянуто погляди на логіку й організацію планування спільного розвитку функціональних складових сектору безпеки і оборони України [5]; статтю “Консолідація управління”, в якій розглядаються проблемні питання консолідованого державного управління сектором безпеки і оборони [6].

Метою статті є аналіз основ стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Досвід АТО переконливо показує, що діюча система стратегічного керівництва силами оборони є недосконалою, не забезпечує у повному обсязі виконання покладених на неї функцій і тому підлягає реформуванню.

Існуюча система стратегічного керівництва Збройними Силами України викладена в Конституції та низці законів України і є складовою системи управління державою. Вона будується на положенні Конституції України - Президент України є Главою держави і “здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави” (частина третя п. 17 ст. 106) [7]. В цьому контексті слід особливо наголосити, що згідно до ст.106 Конституції України “Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам”. Це дуже важливе положення, яке пояснює чому у Президента України, як у Глави держави, не має віце- президента чи заступників, а такі органи як РНБО України, Ставка Верховного Головнокомандувача й інші є тільки дорадчими органами при ньому. збройний закон оборона керівництво

На чолі системи стратегічного керівництва Збройними Силами України знаходиться Президент України. Він є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Конституція України наділяє Президента України, як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, правом щодо “прийняття рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України” (частина друга п.19 ст. 106 Конституції України) [7].

У розвиток цих положень Конституції низкою законів України визначаються й інші повноваження Президента України щодо керівництва Збройними Силами України, наприклад, (ст.7 ЗУ “Про Збройні Сили України”) встановлено: “Керівництво Збройними Силами України в межах, передбачених Конституцією України здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України” [8].

Слід зазначити, що Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України відповідно до (ст. 4 Закону України “Про оборону України”) - “У разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про ... застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України ...” [9]. Тобто, Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України не здійснює безпосереднє управління операціями (бойовими діями) утворених угруповань військ (сил), а “приймає рішення про застосування Збройних Сил України, інших військових формувань”. Відтак, поєднання посади Президента України і Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України має на меті об'єднати політичне і воєнне керівництво у державі і спрямувати застосування воєнної сили (у війні) на досягнення політичних цілей у відстоюванні національних інтересів держави.

Рада національної безпеки і оборони України (РНБО України) є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

До складу РНБО України за посадою входять Прем'єр- міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України (ст. 107 Конституції України).

Членами РНБО України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади, а також інші особи, визначені Президентом України.

Функціями РНБО України є:

1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони;

2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час;

3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО України здійснює її апарат. Основною організаційною формою діяльності РНБО України є її засідання. Рішення РНБО України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів.

Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади відповідно Закону України “Про Раду національної безпеки і оборони України” [10].

Отже, РНБО України є державним органом, який виконує чотири основні функції: координує і контролює діяльність органів виконавчої влади, надає пропозиції Президентові України та приймає рішення з питань національної безпеки і оборони в масштабі держави. Однак, вона не має владних повноважень (в т.ч. з питань стратегічного керівництва Збройними Силами України) і тому її рішення уводяться в дію указами Президента України, які стають обов'язковими для виконання органами виконавчої влади (в т.ч. й Міністерством оборони України), а відтак, це відноситься й до Збройних Сил України, які перебувають у його підпорядкуванні.

Крім того, РНБО України наділена деякими особливими повноваженнями, наприклад, щодо “залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності” і т.п., що дає їй право залучати Генеральний штаб Збройних Сил України й інші органи військового управління до виконання покладених на неї функцій.

Фактично РНБО України є інструментом за допомогою якого Президент України як Глава держави реалізує визначені йому Конституцією України повноваження щодо керівництва у сферах національної безпеки і оборони держави (оборони держави, а не відсічі збройної агресії, тобто, всього комплексу заходів, які передбачені у (ст. 1 Закону України “Про оборону України”) [9].

Воєнний кабінет Ради національної безпеки і оборони України (далі - Кабінет) є робочим органом Ради національної безпеки і оборони України в особливий період [11].

Кабінет підвищує роль, деталізує та конкретизує повноваження РНБО України з питань збройної боротьби за відсутності Ставки Верховного Головнокомандувача (не уведення правового режиму воєнного стану), в умовах проведення АТО, а також формування і функціонування “структур сектору безпеки і оборони України”. Тому основними завданнями Кабінету є:

обговорення пропозицій щодо:

застосування сил і засобів структур сектору безпеки і оборони України для відбиття збройної агресії проти України;

інших питань щодо забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в особливий період;

розгляд проектів рішень (планів) щодо застосування сил і засобів структур сектору безпеки і оборони України, рішень (планів) командувачів утворених угруповань військ (сил) стосовно підготовки і проведення операцій, бойових (спеціальних) дій для внесення Радою національної безпеки і оборони України Президентові України відповідних пропозицій;

доведення до структур сектору безпеки і оборони України рішень з питань керівництва у сферах національної безпеки і оборони України і т.п.

Головою Кабінету є Президент України. Секретарем Кабінету є за посадою Секретар Ради національної безпеки і оборони України.

Склад Кабінету є розширеним у порівнянні зі складом РНБО України. До складу Кабінету за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, начальник Генерального штабу Збройних Сил України, Голова Державної прикордонної служби України, командувач Національної гвардії України, Глава Адміністрації Президента України, а також за згодою Голова Верховної Ради України.

Кабінет не має владних повноважень, одначе, він надає пропозиції до РНБО України (як сказано вище) і на своїх засіданнях приймає рішення з питань його компетенції шляхом відкритого голосування більшістю від його складу. Прийняті рішення оформлюються протоколами і можуть надсилатися для розгляду центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам військового управління, правоохоронним органам, військово-цивільним адміністраціям. Тобто, Кабінет може здійснювати певні владні повноваження опосередковано стосовно Збройних Сил України через своїх членів - Міністра оборони України і начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України.

Для забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в особливий період може створюватися Ставка Верховного Головнокомандувача (Ставка ВГК) як вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави у цей період (ст. 8 Закону України “Про оборону України”) [9].

Оборона держави серед іншого (тобто, заходів політичного, економічного, соціального, інформаційного і т.п. характеру) включає в себе воєнну складову основним змістом якої є вироблення воєнної політики із забезпечення воєнної безпеки і відбиття збройної агресії проти України. Керівництво відбиттям збройної агресії є особливим видом управлінської діяльності, що потребує спеціальних знань, навичок та досвіду і викликає необхідність утворення окремого органу управління при Президентові України зі специфічними функціями. Таким органом на сьогодні визначено Ставку ВГК (такий орган може мати й іншу назву, головне це його функції).

Ставка ВГК утворюється для забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в особливий період як вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави у цей період (в сьогоднішніх умовах можна говорити про забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони).

Тут необхідно зробити наголос на двох аспектах, що випливають з положень вітчизняного законодавства. Перший - основним завданням Ставки є забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами в особливий період (а не здійснення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами). Другий - Ставка розглядається як вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави, а не керівництва обороною держави в цілому. Тому Ставка ВГК є органом Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України.

Ставка ВГК як вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави в особливий період являє собою інструмент за допомогою якого Президент України реалізовує конституційні повноваження як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України. Саме спираючись на Ставку ВГК він, як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, приймає рішення щодо стратегічного розгортання Збройних Сил України, інших військових формувань, підготовки і ведення операцій, бойових (спеціальних) дій створеними угрупованнями військ (сил) для відбиття збройної агресії проти України, а також організації управління, взаємодії і всебічного забезпечення.

Діяльність Ставки ВГК забезпечує поєднання політичного і воєнного керівництва збройною боротьбою під час відсічі збройної агресії.

Якщо звернутись до історичного досвіду то між Ставкою Верховного Головнокомандування у колишньому СРСР і Ставкою Верховного Головнокомандувача в Україні є суттєві відмінності. Ставка Верховного Головнокомандування наділялась правом прийняття воєнних рішень і постановки завдань військам (силам) на ведення операцій, бойових дій та управління ними, тобто, здійснення безпосереднього керівництва збройними силами Радянського Союзу. У нашому випадку Ставка Верховного Головнокомандувача повноваженнями на прийняття рішень і постановки завдань на застосування Збройних Сил України не наділена, а є дорадчим органом при Президентові України.

Ставка створюється на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України про утворення Ставки Верховного Головнокомандувача, а також її персонального складу та граничної чисельності (ст. 8 Закону України “Про оборону України”) [9]. Зазначені пропозиції подаються на розгляд Президенту України і вводяться у дію його указом.

Визначальним у питанні необхідності створення Ставки ВГК є обсяг завдань із забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами в особливий період.

До складу Ставки у відповідності до покладених на неї завдань мають входити Голова Ставки - Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України та члени Ставки. Заступники Голови Ставки Верховного Головнокомандувача не призначаються.

Членами Ставки ВГК мають бути: Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Міністр внутрішніх справ України, Голова СБУ, начальник Генерального штабу - Головнокомандувач ЗС України, командувач Національної гвардії України, Голова Державної прикордонної служби України та інші визначені Президентом України керівники органів державної влади.

Незважаючи на те, що до складу Ставки ВГК можуть входити більшість членів РНБО України на засіданнях Ставки розглядаються лише питання, які відносяться до її компетенції, тобто, відбиття збройної агресії і забезпечення. Це забезпечує оперативність у прийнятті рішень, а також їх конкретність і діловитість у діяльності Ставки ВГК.

Для підвищення рівня якісного виконання покладених на Ставку завдань за рішенням Голови Ставки ВГК можуть утворюватися консультативні й інші допоміжні органи Ставки (тимчасові комісії, апарат радників, експертів, консультантів тощо), діяльність яких визначається окремими положеннями, що затверджуються Головою Ставки. Крім того, на засідання Ставки за рішенням Голови можуть залучатись визначені особи для участі у обговоренні окремих питань порядку денного.

Для виконання покладених завдань Ставка наділяється правами:

одержувати в установленому порядку від центральних (місцевих) органів виконавчої влади, органів військового управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань;

залучати керівників центральних (місцевих) органів виконавчої влади, органів військового управління, органів місцевого самоврядування, голів рад оборони Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя для розгляду питань на засіданнях Ставки;

заслуховувати керівників центральних органів виконавчої влади, що здійснюють керівництво Збройними Силами, іншими військовими формуваннями, органами спеціального призначення, посадових осіб військового командування стосовно виконання мобілізаційних завдань, підготовки та виконання визначеного обсягу робіт із забезпечення оборони держави;

направляти членів Ставки до органів військового управління (військових командувань) Збройних Сил, інших військових формувань та правоохоронних органів (що задіяні у виконанні завдань оборони держави) для надання допомоги у вирішенні поставлених завдань з підготовки та ведення операцій, бойових (спеціальних) дій і здійснення контролю за виконанням завдань, визначених Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України.

Ставка реалізує свої завдання та повноваження через робочий орган - Генеральний штаб Збройних Сил України.

Основною організаційною формою діяльності Ставки є засідання.

Засідання Ставки проводяться під керівництвом Голови Ставки.

За результатами розгляду на засіданнях Ставки визначених питань Президентом України - Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України приймаються рішення (при цьому, голосування не проводиться).

Прийняті рішення вводяться у дію директивами та наказами Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України і є обов'язковими для виконання.

Таким чином, Ставка є важливим елементом системи управління державою, призначеним для забезпечення стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в особливий період.

Водночас необхідно зауважити, що на сьогодні відсутнє Положення про Ставку ВГК. І це не зважаючи на те, що вперше про Ставку ВГК йдеться в Законі України “Про Збройні сили України” що був прийнятий ще у грудні 1991 року [8]. Тобто за 25 років Положення про Ставку Верховного Головнокомандувача так і не було прийняте. Як її створювати, які її повноваження, як відбувається забезпечення керівництва складовими сил оборони через Ставку Верховного Головнокомандувача? На ці питання немає відповіді.

В цілому ж за нинішніх умов швидкоплинності конфліктів органи управління силами безпеки і оборони повинні бути створені завчасно і здатні відслідковувати та адекватно реагувати на загрози у разі виникнення кризової ситуації, а не створюватися після виникнення кризи [12].

Згідно Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Він “спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади” (ст. 116) [7].

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Президент України може зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Крім того, Президент України є Головою РНБО України, а відтак може впливати на Прем'єр-міністра України надаючи йому доручення як члену РНБО України та на Кабінет Міністрів України для якого рішення РНБО України є обов'язковими для виконання, щодо забезпечення заходів у сфері національної безпеки і оборони.

Слід також підкреслити, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце- прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри та міністри

України (в т.ч. й Міністр оборони України). Посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Верховною Радою України (ст.114 Конституції України). Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, який очолює Прем'єр-міністр України. Тобто, Міністр оборони України є членом Кабінету Міністрів України і підпорядковується Прем'єр-міністру України (тому він не може підпорядковуватись Президенту України як це встановлено в Стратегічному оборонному бюлетені України). Міністр оборони України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України.

Відтак, Міністр оборони України відповідно до вітчизняного законодавства є членом РНБО України, Воєнного Кабінету, інших державних органів, але не як підлеглий Президента України, а як член Кабінету Міністрів України.

В розпорядженні Кабінету Міністрів України знаходяться державні ресурси всіх видів (кошти державного бюджету, природні, людські, матеріальні тощо) і він здійснює їх розподіл і виділення згідно до вимог законодавства. Тому основною функцією Кабінету Міністрів України є ресурсне забезпечення втілення в життя державних програм, планів, заходів і т.і., а також оборони держави, а відтак і Збройних Сил України та інших складових сил оборони. Ось чому основні повноваження Кабінету Міністрів України, що стосується сфери національної безпеки та обороноздатності, (ст. 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”) починаються у переважній більшості словами “здійснює, забезпечує, вирішує, вживає заходів тощо” [13]. Наразі, Прем'єр-міністр України є членом всіх важливих органів державної влади (РНБО України, Воєнного кабінету РНБО України, а також Ставки ВГК, у разі її утворення й інших).

Ресурсне забезпечення Збройних Сил України Кабінет Міністрів України здійснює через Міністерство оборони України, як центральний орган виконавчої влади у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України.

Разом з тим, згідно до (п. 2 ст. 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”): “Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів”. Відтак, Кабінет Міністрів України контролює діяльність Міністерства оборони України як центрального органу виконавчої влади щодо ресурсного забезпечення Збройних Сил України, законність і правильність використання ресурсів виділених державою для потреб Збройних Сил України. В цьому полягає керівництво Збройними Силами України з боку Кабінету Міністрів України через Міністерство оборони України.

Понад те, Кабінет Міністрів України є суб'єктом цивільного контролю над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави і здійснює цивільний контроль, серед інших, й над Збройними Силами України, (ст. 5 і 6 Закону України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави”) [14].

Міністерство оборони України як центральний орган виконавчої влади забезпечує проведення в життя державної політики у сфері оборони, функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність і підготовку Збройних Сил України до здійснення покладених на них функцій і завдань (ст.10 Закону України “Про оборону України”) [9].

Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України. Здійснює військово - політичне та адміністративне управління Збройними Силами України (ст. 3, 10 Закону України “Про оборону України”) [9].

Діяльність Міністерства оборони України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Основною функцією Міністерства є забезпечення потреб Збройних Сил України за рахунок державних ресурсів, які знаходяться в розпорядженні Кабінету Міністрів України, для набуття ними спроможностей щодо виконання визначених Конституцією і законами України завдань.

Стаття 44 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” встановлює: “Міністр України - член Кабінету Міністрів України:

1) забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, формування та реалізацію державної політики, виконання інших покладених на Кабінет Міністрів України завдань і повноважень у відповідній сфері;

2) спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади;”.

Відповідно, Міністр оборони України «здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво

Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені законодавством» (ст. 8 Закону України “Про Збройні Сили України”) [8].

Щодо Верховної Ради України, то вона є органом законодавчої влади в Україні і не здійснює керівництво Збройними Силами України. Однак, Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією України, здійснює законодавче регулювання питань сфери оборони, а відтак і діяльності Збройних Сил України, а також “схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України” (п. 9 ст. 85 Конституції України) [7]. Крім того, вона є суб'єктом цивільного контролю над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави і, серед інших, здійснює парламентський контроль над Збройними Силами України (ст. 6 Закону України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави”) [14].

Генеральний штаб Збройних Сил України є головним військовим органом з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних Сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, та правоохоронними органами у межах, визначених цим Законом, іншими законами України і нормативно-правовими актами Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Генеральний штаб Збройних Сил України в особливий період є робочим органом Ставки Верховного Головнокомандувача (ст.11 Закону України “Про оборону України”) [9].

Начальник Генерального штабу - Головнокомандувач Збройних Сил України здійснює безпосереднє військове керівництво Збройними Силами України (ст. 8 Закон України “Про Збройні Сили України”).

Генеральному штабу Збройних Сил України низкою законів України та Положенням про Генеральний штаб Збройних Сил України, що затверджується Указом Президента України [15], встановлені статус, правові засади його діяльності, основні завдання, завдання, які з них випливають, завдання особливого періоду, права, правила взаємодії з органами державної влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, органами місцевого самоврядування, органами військового управління Збройних Сил інших держав, підприємствами, установами та організаціями, а також питання колегіального дорадчого органу - військової ради Генерального штабу, утворення інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та допоміжних органів.

Статус Генерального штабу визначений ст.11 Закону України “Про оборону України” як головний військовий орган з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних Сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, Державною спеціальною службою транспорту (далі - Держспецтрансслужба) і Державною службою спеціального зв'язку та захисту інформації України (далі - Держспецзв'язку).

Основними завданнями Генерального штабу є: участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки;

стратегічне планування застосування Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку, координація їх підготовки до виконання завдань у сфері оборони, організація стратегічного розгортання Збройних Сил, інших військових формувань, організація територіальної оборони та оперативного обладнання території держави;

безпосереднє військове керівництво Збройними Силами; організація і контроль за здійсненням заходів, спрямованих на підтримання військ (сил) Збройних Сил та інших військових формувань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку у постійній бойовій та мобілізаційній готовності.

У питаннях виконання завдань особливого періоду Генеральний штаб Збройних Сил України:

уточнює документи Стратегічного плану застосування Збройних Сил, організовує уточнення оперативних планів видів Збройних Сил та планувальних документів інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку з питань їх застосування та участі в територіальній обороні України;

організовує стратегічне розгортання Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку і переведення військових частин на організацію та штати воєнного часу, взаємодію з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, радами оборони Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя під час виконання завдань у сфері оборони держави;

приймає у своє підпорядкування визначені завданнями особливого періоду з'єднання, військові частини, установи, організації Міністерства оборони України та інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби, Держспецзв'язку, органи управління ними;

бере участь в організації використання повітряного, водного, інформаційного простору держави та здійснює контроль за їх використанням;

здійснює оповіщення державних органів про переведення на функціонування в умовах особливого періоду в разі введення воєнного стану та проведення мобілізації;

планує і здійснює заходи щодо мобілізації та демобілізації у Збройних Силах;

бере участь у проведенні мобілізації та демобілізації в інших військових формуваннях, правоохоронних органах, Держспецтрансслужбі, Держспецзв'язку;

координує діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів, пов'язану зі створенням і підготовкою до роботи системи міських та позаміських запасних пунктів управління в особливий період, у мирний час та в умовах надзвичайного стану;

здійснює управління телекомунікаційними мережами та радіочастотним ресурсом держави;

в умовах воєнного стану здійснює заходи відповідно до Закону України “Про правовий режим воєнного стану” [16].

Генеральний штаб для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку:

залучати спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за їх згодою) для розгляду питань, що належать до компетенції Генерального штабу;

одержувати в установленому законодавством порядку безоплатно від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, зокрема від органів статистики -- статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

скликати наради, створювати комісії та робочі групи; користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державними, в тому числі урядовими, системами зв'язку і комунікацій, мережами спеціального зв'язку та іншими технічними засобами;

здійснювати захист своїх законних прав та інтересів у судах та інших юрисдикційних органах, у тому числі міжнародних;

залучати до планування та проведення навчань (тренувань) з виконання завдань оборони держави за попереднім погодженням із керівниками інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку їх органи управління зі складу сил оборони, а також представників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо виконання завдань територіальної оборони;

залучати представників правоохоронних органів для забезпечення виконання міжнародних договорів та угод у галузі роззброєння та контролю над озброєннями під час проведення інспекційної діяльності на території України;

установлювати заохочувальні відзнаки начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України та порядок нагородження ними;

надавати пропозиції щодо можливості здійснення господарської діяльності військовими частинами та установами Збройних Сил, призупиняти ведення господарської діяльності військовими частинами та установами Збройних Сил;

користуватися іншими правами, що випливають із покладених на нього завдань.

Генеральний штаб здійснює свої повноваження через Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, Міністерство оборони України, а також органи військового управління Збройних Сил України та інших складових сил оборони.

Генеральний штаб у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з органами державної влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, з органами місцевого самоврядування, органами військового управління Збройних Сил інших держав, а також підприємствами, установами та організаціями.

Як показала практика, існуюча система стратегічного керівництва Збройними Силами України нормально функціонувала в умовах мирного часу і в певній мірі забезпечувала керівництво Збройними Силами України та підготовку держави до оборони. Була проведена значна робота з підготовки держави до оборони, опрацьовані стратегічний замисел, план застосування Збройних Сил України, інших військових формувань і правоохоронних органів, плани мобілізації, територіальної оборони, документи оборонного планування, щодо розвитку Збройних Сил України, повсякденної діяльності тощо.

Разом з тим, слід зазначити, що проведений аналіз досвіду функціонування зазначеної системи стратегічного керівництва Збройними Силами України виявив низку проблем. Найбільш складною серед них є організаційне розмежування, розподіл повноважень і функцій між Міністерством оборони і Генеральним штабом Збройних Сил України.

До найбільш актуальних проблем стратегічного керівництва Збройними Силами України й іншими складовими сил оборони слід віднести наступні:

організаційне розмежування, розподіл повноважень і функцій Міністерства оборони і Генерального штабу Збройних Сил України має певні прогалини і недоліки. Серед них є дублювання функцій, що призводить до непорозумінь, їхня організаційна структура є складною, обтяжливою, неповороткою і надто чисельною та затратною;

існуючий поділ функцій і завдань між Міністерством оборони і Генеральним штабом Збройних Сил України ускладнює визначення відповідальності за виконання визначених функцій і завдань і часто не дозволяє об'єднати зусилля для їх виконання;

відсутність чіткого розподілу відповідальності за формування та застосування сил оборони, що негативно позначається на здатності керівництва держави здійснювати ефективне управління у сфері оборони;

відсутність об'єднаного керівництва силами оборони; низька ефективність системи оперативного (бойового) управління, зв'язку і розвідки;

недостатні оперативні (бойові, спеціальні) спроможності сил оборони;

відсутність ефективної об'єднаної системи логістики, яка здатна підтримувати роботу всіх складових сил оборони;

встановлені порядок і правила функціонування передбачають покладання повноважень з прийняття рішень на найвищий рівень, тобто, Міністра оборони та начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України і лише деяких з них - на їхніх заступників, а процес підготовки пропозицій до рішень надто бюрократичний і затратний за часом. Такий режим роботи уповільнює щоденне прийняття рішень та заважає високопосадовцям зосередитися на ключових організаційних та оперативних завданнях;

у Міністерстві оборони і Генеральному штабі, інших органах військового управління Збройних Сил України встановлена надмірна кількість нормативних і регламентуючих документів, особливо адміністративно- організаційних, звітно-інформаційних, довідкових тощо, а процес їх відпрацювання, погодження та підпису надто складний і забюрократизований;

цивільний контроль над діяльністю органів військового управління та Збройними Силами України є слабким.

Поряд з цим, як показав досвід участі Збройних Сил України в АТО, найбільшим недоліком в управлінні Збройними Силами України є поєднання для Генерального штабу, інших органів військового управління Збройних Сил України виконання значного кола функцій і завдань повсякденної діяльності та управління застосуванням Збройних Сил України.

Наприклад, в Положенні про Генеральний штаб Збройних Сил України [15], на нього покладаються функції (основні завдання) і завдання, які викладені більш ніж у 90-а пунктах і охоплюють весь спектр життєдіяльності Збройних Сил України. Якщо зважити на те, що з переважної кількості цих функцій і завдань рішення щоденно має приймати особисто начальник Генерального штабу - Головнокомандувач Збройних Сил України то стає зрозумілим (це підтверджується практикою), що в нього не залишається ні часу, а ні сил для виконання покладених на нього пріоритетних повноважень в АТО, чи під час відсічі Збройними Силами України збройної агресії.

Разом перелічені проблеми, прогалини і недоліки стратегічного керівництва Збройними Силами України суттєво перешкоджають ефективній роботі як Міністерства оборони і Генерального штабу, так й інших органів військового управління Збройних Сил України щодо виконання покладених на них функцій і завдань з управління Збройними Силами України (військами (силами).

Проведений аналіз показує, що вітчизняне законодавство не має положень щодо керівництва силами оборони.

Згідно Воєнної доктрини України сили оборони - це Збройні Сили України, Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України, Державна спеціальна служба транспорту, інші утворені відповідно до законів України військові формування, а також правоохоронні та розвідувальні органи, в частині залучення їх до виконання завдань з оборони держави [1].

Таке положення склалось в результаті повільної імплементації положень Концепції розвитку сектору безпеки і оборони України та Стратегічного оборонного бюлетеня України у законодавство [17, 2].

Одним з можливих шляхів вирішення зазначених проблем у світовій практиці є розділення вище висвітлених функцій та принцип об'єднаного керівництва силами оборони, що забезпечить суттєве підвищення рівня керівництва Збройними Силами України й іншими складовими сил оборони.

Серед цих шляхів:

імплементація у національне законодавство положень щодо сил оборони;

перспективна система керівництва силами оборони буде побудована на новому розподілі завдань, функцій, повноважень, відповідальності та підзвітності у сфері оборони та відповідатиме принципам керівництва обороною, прийнятим у державах - членах НАТО;

відповідно до євроатлантичних норм і стандартів до 2018 року планується виключити дублювання функцій Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України, встановити чіткий розподіл повноважень та відповідальності між ними. Це забезпечить відокремлення функції формування державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва від функції її реалізації, а також здійснення більш дієвого та ефективного керівництва з боку Міністерства оборони України процесами формування державної політики та планування;

до 2020 року будуть відокремлені функції формування, підготовки та розвитку військ (сил), які покладатимуться на Генеральний штаб і командування видів (окремих родів військ) Збройних Сил України, від функцій застосування переданих у підпорядкування військ (сил), які здійснюватиме Об'єднаний оперативний штаб Збройних Сил України.

Крім того, у перспективі планується інтегрувати Генеральний штаб Збройних Сил України в Міністерство оборони України;

Головнокомандувач Збройних Сил України буде найвищою військовою посадовою особою, підпорядкованою Президенту України та Міністру оборони України. На нього покладатиметься вся повнота повноважень щодо управління Збройними Силами України. Він відповідатиме за готовність до виконання покладених завдань, управління застосуванням Збройних Сил України та переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони;

з 2020 року Головнокомандувач Збройних Сил України доповідатиме безпосередньо Міністру оборони України з питань повсякденної діяльності Збройних Сил України, ведення поточних операцій Збройними Силами України та переданими в його підпорядкування силами і засобами інших складових сил оборони. У разі введення воєнного чи надзвичайного стану Головнокомандувач Збройних Сил України та Міністр оборони України доповідатимуть з цих питань Президенту України;

начальник Генерального штабу Збройних Сил України підпорядковуватиметься Головнокомандувачу Збройних Сил України та відповідатиме за виконання завдань і функцій, покладених на Генеральний штаб Збройних Сил України, у тому числі щодо визначення вимог до спроможностей сил

оборони, потреб у ресурсах, необхідних для належного виконання завдань Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони, стратегічного планування застосування та розвитку Збройних Сил України, їх технічного оснащення, підготовки та всебічного забезпечення;

Генеральний штаб Збройних Сил України буде головним військовим органом з планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони у межах, визначених законами України і нормативно-правовими актами Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України;

командувач об'єднаних сил підпорядковуватиметься Головнокомандувачу Збройних Сил України та здійснюватиме через Об'єднаний оперативний штаб Збройних Сил України планування застосування та безпосереднє управління об'єднаними силами і засобами Збройних Сил України, які передані у його підпорядкування, та інших складових сил оборони, а також українськими національними контингентами і персоналом, які беруть участь у міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки;

командувачі видів (окремих родів військ, сил) Збройних Сил України підпорядковуватимуться Головнокомандувачу Збройних Сил України та відповідатимуть за розвиток підпорядкованих їм військ (сил), їхнє технічне оснащення та всебічне забезпечення, підготовку та готовність до виконання покладених завдань, управління ними під час проведення видових операцій (силами та засобами відповідного виду або окремого роду військ);

керівники органів управління інших складових сил оборони братимуть участь у плануванні оборони держави та визначенні вимог до спроможностей сил оборони, погоджуватимуть з Генеральним штабом Збройних Сил України програми і плани розвитку відповідних складових сил оборони, їх технічного оснащення, підготовки, всебічного забезпечення та виконання завдань з оборони держави, а також здійснюватимуть управління застосуванням підпорядкованих сил і засобів. Відповідно до євроатлантичних норм буде посилено міжвідомчу координацію та поєднання спроможностей сил оборони для підвищення ефективності їх застосування та заощадження ресурсів.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Впровадження наведених в Стратегічному оборонному бюлетені України положень вимагає докорінної зміни системи стратегічного керівництва Збройними Силами України й іншими складовими сил оборони і не тільки їх організаційної структури, а й відносин між органами військового управління та управлінських (штабних) процедур. Крім того, необхідно особливо наголосити, що система стратегічного керівництва Збройними Силами України має забезпечити реалізацію системи застосування Збройних Сил України й інших складових сил оборони під час відсічі збройної агресії.



Список використаної літератури

1. Воєнна доктрина України / Указ Президента України від 24 вересня 2015 року № 555/2015 “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року Про нову редакцію Воєнної доктрини України”.

2. Указ Президента України від 06 червня 2016 року № 240 “Про рішення РНБО України від 20 травня 2016 року “Про Стратегічний оборонний бюлетень України” - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/24020i6-20i37

3. Сектор безпеки і оборони України: стратегічне планування / Ф.В.Саганюк, М.М.Лобко, О.В.Устименко, А.К.Павліковський; за ред. Р.І. Тимошенка. - К.: Майстер книг, 2016. - 248 с.

4. Системотехніка оцінки воєнної безпеки та ескізного проектування її стратегії: монографія / Горбунов Є.А., Пеньковський В.І., Павліковський А.К. [та ін.] ; за загальною ред. А. Горбунова - К.: Майстер книг, 2015. - 188 с.

5. Тимошенко Р. І. Погляди на планування розвитку в секторі безпеки та оборони України / Р.І.Тимошенко, М.М.Лобко, В. П. Бочарніков, С. В. Свєшніков // Наука і оборона. - 2016. - № з - С. 3-9.

6. Саганюк Ф. В. Консолідація управління / Ф.В.Саганюк, М.М.Лобко, О. В. Устименко // Оборонний вісник - 2016. - №

7. - С. 4-7.

7. Конституція України - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/ 96- %D0%B2%Di%80

8. Закон України “Про Збройні Сили України” від 6

грудня 1991 року №1934-XII - Режим доступу :

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/1934-12

9. Закон України “Про оборону України” від 6 грудня

1991 року №1932-XII - Режим доступу :

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1932-12

10. Закон України “Про Раду національної безпеки і оборони України” від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/183/98- %D0%B2%D1%80

11. Положення про Воєнний кабінет Ради національної безпеки і оборони України, затверджено Указом Президента України від 12 березня 2015 року №139/2015 - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/139/2015

12. Фучко А.Й. Проблемні питання створення Ставки

Верховного Головнокомандувача як складової загальнодержавної системи управління в особливий період/ А. Й. Фучко, В.В.Устименко // Наукове забезпечення службово- бойової діяльності Національної гвардії України. Збірник тез доповідей VIII науково-практичної конференції (Харків, 30 березня 2017 року). - Харків: НАНГУ, 2017. - С. 126-127 - Режим доступу : http://nangu.edu.ua/wp-

content/uploads/20l7/04/Збірник-тез-20l7_секція-l.pdf

13. Закон України “Про Кабінет Міністрів України” від 27

лютого 2014 року № 794-VII - Режим доступу :

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/ 794-18

14. Закон України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” від 19 червня 2003 року N 975-IV - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/975-15

15. “Положення про Генеральний штаб ЗС України”

затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №406 - Режим доступу :

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/406/2011/page2

16. Закон України “Про правовий режим воєнного стану” від 12 травня 2015 року № 389-VIII - Режим доступу : http://zakon3 .rada.gov.ua/laws / show/389-19

17. Указ Президента України від 14 березня 2016 року № 92 “Про рішення РНБО України від 4 березня 2016 року “Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України” - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/922016- 19832

References

1. President of Ukraine (2015), Decree “On the decision of the

Council of National Security and Defense of Ukraine dated September 2, 2015 “About the new edition of the Military Doctrine of Ukraine”, available at:

http://www.president.gov.ua/documents/5552015-19443 (Accessed 24 September 2015).

2. President of Ukraine (2016), Decree “On the decision of the Council of National Security and Defense of Ukraine dated May 20, 2016 “Strategic Defense Bulletin of Ukraine”, available at: http://www.president.gov.ua/documents/2402016-20137 (Accessed 06 June 2016).

3. Sahaniuk F.V., Lobko M.M., Ustymenko O.V., and Pavlikovs'kyj A.K.; za red. Tymoshenka R.I. (2016), Sektor bezpeky i oborony Ukrainy: stratehichne planuvannia [The Ukrainian Security and Defense Sector: Strategic Planning], Majster knyh, Kyiv, Ukraine.

4. Horbunov Ye.A., Pen'kovs'kyj V.I., Pavlikovs'kyj A.K. and Ustymenko O.V. (2015), Systemotekhnika otsinky voiennoi bezpeky ta eskiznoho proektuvannia ii stratehii [System engineering assesses military security and sketch the design of its strategy], Majster knyh, Kyiv, Ukraine.