К вопросу о понятии и значении социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

К вопросу о понятии и значении социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения

Бондарева Э.С.

В статье исследуются теоретические и практические вопросы правового регулирования государственных социальных стандартов по трудовому праву и праву социального обеспечения, предпринята попытка сформулировать понятие социальных стандартов и определить их роль в регулировании общественных отношений.

Ключевые слова: государственные минимальные социальные стандарты, правовые гарантии, социальные стандарты.

социальный стандарт труд общественные отношения

В качестве одного из средств обеспечения реализации социальных и экономических прав граждан, в том числе прав в сфере труда и социального обеспечения, а также реализации конституционного права на достойную жизнь экономисты и юристы нередко называют социальные стандарты. Для того чтобы обеспечить минимальные или рациональные гарантии для граждан, необходим не только экономический потенциал государства, но и правовой инструментарий в виде системы социальных стандартов в праве в целом, а в трудовом праве и праве социального обеспечения - в особенности. Поэтому, поддерживая утверждение специалистов в области права, что критерием эффективности закона должен быть национальный интерес как выражение формулы «право служит обществу, государству и гражданам» [1, с. 17], следует сделать вывод, что приоритету интересов личности будет способствовать закрепление социальных стандартов в законодательстве различных отраслей права (трудовом, праве социального обеспечения, жилищном, семейном и т.д.).

В настоящее время ни в законодательстве, ни в трудах ученых (экономистов и юристов) нет общепризнанного определения социальных стандартов. Более того, различны взгляды на их целевое назначение. Для одних это всего лишь способ повышения обеспеченности социально незащищенных слоев населения; другие видят в них инструмент обоснованного расчета трансфертов и формирования межбюджетных отношений или рассматривают государственные социальные стандарты исключительно с позиции совершенствования механизма адресной социальной поддержки. Отдельные авторы справедливо указывают на комплексное социально-экономическое значение социальных стандартов в правовой системе государства [2, с. 7, с. 123, с. 191].

В Концепции социального государства Российской Федерации, разработанной творческим коллективом под руководством Н. Н. Гриценко социальные стандарты определяются как социальные нормы и нормативы различного уровня [3, с. 29]. По мнению Н. М. Римашевской социальные стандарты - это социальные минимальные гарантии государства [4, c. 80]. Из высказываний В. Б. Савостьяновой можно сделать вывод, что социальные стандарты она рассматривает как социальные ориентиры [5, с. 53-54, 56].

И. В. Кохова рассматривает минимальные социальные стандарты в качестве средства для оценки минимальной бюджетной потребности регионов в финансовой поддержке, а следовательно, как средство по обеспечению равного уровня и условий жизни с учетом объективных природно-климатических, социально-экономических особенностей регионов, выравнивания межрегиональных различий в доходах населения, уровне занятости, степени развитости социальной инфраструктуры [6 с. 123]. По мнению В. Н. Бобкова социальные стандарты служат критерими оценки различных сторон жизни [7, с. 13].

Каково же смысловое значение слова «стандарт»? Современный словарь иностранных слов определяет стандарт как образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ним других подобных объектов; нормативно-технический документ, устанавливающий единицы величин, термины и их определения, требования к продукции и производственным процессам, требования, обеспечивающие безопасность людей и сохранность материальных ценностей и т.д.; нечто шаблонное, трафаретное, не содержащее в себе ничего оригинального, творческого. Стандартизация означает установление в государственном масштабе, а также в рамках международных организаций единых норм и требований, предъявляемых к сырью, полуфабрикатам, материалам, производственным процессам, готовым изделиям, приборам и т.д. [8, с.740].

Большой юридический словарь дает только одно значение стандарта: это нормативно-технический документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации [9, с. 586].

В юридическом энциклопедическом словаре повторяется определение стандарта как образца, эталона, модели принимаемых за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов [10, с. 818].

Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза, И. А. Ефрона называет стандартом узаконенную меру, образец [11, с. 549].

В зарубежной правовой доктрине термин «стандарт» используется гораздо шире, чем в отечественной. Например, этот термин используется в антитеррористической, правоохранительной, социально-экономической сфере сотрудничества государств, а также в сфере прав и свобод граждан. Например, С. В. Черниченко определяет международные стандарты в области прав человека как международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека [12, с. 309]. Существует большой разнобой в толковании нормативного содержания международных стандартов и их источников. В юридической литературе встречаем определение правовых стандартов Совета Европы как комплекса мер касающихся непосредственно реализации принципов и целей организации европейских договорных норм, нарушение которых, как и других международно-правовых норм, предполагает международно-правовую ответственность, характер которой определяется самими участниками той или иной конвенции, заключенной в рамках Совета Европы [13, с. 45]. Д. Ю. Матвеев рассматриваетевропейские стандарты защиты прав человека, как юридические нормы, касающиеся всех общепризнанных прав и свобод человека, а также механизмов их гарантирования [14, с. 46].

Приведенные примеры свидетельствуют, что авторы в основном воспринимают стандарты как правовые нормы, наполненные тем или иным содержанием. Социальные стандарты, бесспорно, имеют и экономическую, и правовую природу. Можно согласиться с тем, что социальные стандарты представляют собой юридическую форму опосредования, с одной стороны, экономических возможностей государства в обеспечении социальных прав граждан, а с другой - меру признаваемых государством социально-экономических потребностей гражданина, неудовлетворение которых ставит под сомнение человеческое достоинство, возможность реализации всех иных конституционных прав и свобод, что ведет по существу к отрицанию конституционного статуса личности [15, с. 191].

Различна и применяемая в работах терминология: «социальные стандарты», «государственные социальные стандарты», «минимальные социальные стандарты». Представляется, что, говоря о социальных стандартах, закрепленных в нормативных правовых актах государства, авторы ведут речь о государственных социальных стандартах, даже если не употребляют слово «государственные». Минимальные стандарты можно считать одной из разновидностей социальных стандартов, поскольку стандарты могу определять не только низший порог, но и более высокий (рациональный, оптимальный) уровень удовлетворения социально-экономических прав граждан.

Что же касается содержания правовых норм о социальных стандартах, то для каждой отрасли права оно, естественно, свое.

К трудовому праву и праву социального обеспечения ближе всего определение, которое дал государственному минимальному социальному стандарту М. И. Лепихов. По его мнению, это законодательно установленный на определенный период времени и единый на всей территории Российской Федерации минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты населения, выраженный в социальных нормативах и нормах предоставления общедоступных и бесплатных (безвозмездных) социальных услуг, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных социальных фондов, обеспечивающий уровень дохода для достойной жизни каждого человека [16, с. 95].

В этом определении представляется правильно учтены следующие характеристики социального стандарта:

· он определяется федеральным законом;

· един для всей территории России;

· не является раз и навсегда определенным (устанавливается на определенный период времени);

· в нем называются нормативы и нормы (применительно к рассматриваемой М. И. Лепиховым сферы);

· финансовой основой реализации социального стандарта являются бюджетные ассигнования и внебюджетные фонды.

Что же вызывает возражения в определении государственного социального стандарта, предложенного М. И. Лепиховым?

Во-первых, сомнительно, что минимальные государственные социальные стандарты могут обеспечить уровень дохода для достойной жизни человека.

Во-вторых, вряд ли только предоставление бесплатных (безвозмездных) социальных услуг, которые осуществляются на основании минимальных государственных социальных стандартов, могут привести к уровню дохода для достойной жизни человека.

В-третьих, есть противоречие в том, что не только федеральные бюджетные средства и средства федеральных внебюджетных фондов, но и бюджеты иных уровней бюджетной системы называются источниками финансирования, а государственные социальные стандарты едины на всей территории России. Если в субъекте Российской Федерации установлены свои социальные стандарты, то можно ли считать их едиными для всей страны?

Вернемся к взглядам российских ученых на правовое предназначение социальных стандартов, о которых упоминалось в начале данной статьи. Приемлемым являются утверждения, что в социальных стандартах содержатся нормы и нормативы и что социальные стандарты принадлежат к числу минимальных правовых гарантий государства. Не противоречит этому определение социального стандарта как средства реализации социальных и экономических прав граждан, поскольку оно совпадает по значению с отнесением социального стандарта к правовым гарантиям.

Представлять социальные стандарты как социальные ориентиры, безусловно, можно, но такая характеристика социальных стандартов несколько умаляет их значение: они не просто определяют направления в достижении какой-либо цели, но и являются конкретными, закрепленными в законодательстве шагами в нужном направлении.

Говорить о том, что социальный стандарт является средством реализации государственных гарантий бессмысленно, поскольку гарантии сами являются средствами (способами, условиями) обеспечения прав граждан в области социально-трудовых отношений: юридически (да и филологически) неправильно говорить, что средства реализации есть средства обеспечения прав граждан.

Представляется, что в определении социальных стандартов должны быть отражены: уровни их правового регулирования; виды стандартов, их содержание и их роль (правовая категория) в правовой системе. Итак, не претендуя на истину в последней инстанции, рискнем предложить определение социальных стандартов. На наш взгляд, социальные стандарты - это установленные законами или в порядке, определенном законами, на федеральном, региональном, муниципальном уровне минимальные, рациональные, максимальные нормы и нормативы, относящиеся к правовым гарантиям, обеспечивающими реализацию социально-экономических прав граждан.

Что касается социальных стандартов по трудовому праву и праву социального обеспечения. Под ними соответственно следует понимать: установленные соответствующими законами или в порядке, определенном соответствующими законами, на федеральном, региональном, муниципальном уровне минимальные, рациональные, максимальные нормы и нормативы, относящиеся к правовым гарантиям в сфере труда и социального обеспечения, обеспечивающими реализацию трудовых прав граждан, а также права граждан на социальное обеспечение.

Часто экономисты отождествляет понятия «гарантии» и «социальные стандарты». Однако эти понятия не являются полностью тождественными.

Легальное определение «гарантий» впервые дано в Трудовом кодексе Российской Федерации [17, ст. 164]. Под гарантиями понимаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. М. В. Баглай гарантиями называет правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность его обеспечить [18, с. 256]. Иными словами, гарантии - общеправовое понятие. Законодательное установление минимальных социальных стандартов в первую очередь говорит о том, что определен низший предел удовлетворения тех или иных социально-экономических прав. В связи с этим иногда можно говорить о минимальных социальных стандартах как о минимальных правовых гарантиях. Например, обеспечение работодателем минимального размера оплаты труда еще не означает, что он оплачивает труд работника в зависимости от его квалификации, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, как того требует статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающая права работников. В статье 130 Трудового кодекса Российской Федерации величина минимального размера оплаты труда названа лишь в качестве одной из многих государственных гарантий по оплате труда работников.

Попутно следует заметить, что такой минимальный социальный стандарт как прожиточный минимум в настоящее время не является государственной гарантией обеспечения уровня жизни для всех граждан не ниже этого стандарта. В законодательстве отсутствуют механизмы безусловного приближения доходов всех без исключения граждан до уровня установленной величины прожиточного минимума. Эти механизмы начинают появляться в отношении отдельных категорий граждан, например пенсионеров. Так, Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [19, ст. 12.1] с 1 января 2010 года предусмотрена социальная доплата к пенсии. Указанным Законом устанавливается, что общая сумма материального обеспечения пенсионера, проживающего на территории Российской Федерации, не осуществляющего работу и (или) иную деятельность, в период которой он подлежит обязательному пенсионному страхованию, пенсия (пенсии) которому установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации, не может быть меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» [20, ст. 4]. Причиной создания такого правового механизма, скорее всего, явилась сформулированная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации. Суд сделал вывод о том, что историко-теологический анализ законодательного регулирования пенсионных отношений свидетельствует о проявлении в федеральном законодательстве тенденции к отказу от использования при определении гарантированного государством объема трудовой пенсии по старости параметров прожиточного минимума как в целом по Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в процессе реформирования системы социального обеспечения федеральному законодателю надлежит гарантировать такую величину трудовой пенсии по старости, которая в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволяла бы удовлетворять минимальные естественные потребности, стоимостной оценкой которых - в рамках действующего правового регулирования - является прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации, где проживают пенсионеры. В этом случае не будет поставлена под сомнение возможность достойной жизни пенсионера, осуществление им как гражданином иных провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности [21].

Таким образом, следует понимать, что само по себе установление социальных стандартов еще не гарантирует потребление в объеме не ниже этих стандартов. Важно, по нашему мнению, рассматривать социальные стандарты как часть механизма реализации социальных и экономических прав граждан. Необходимо обеспечить законодательным путем, чтобы минимальные социальные стандарты являлись социальными и правовыми гарантиями, то есть предусмотреть правовой механизм аналогичный гарантированности минимального размера оплаты труда (статья 130 Трудового кодекса Российской Федерации) или социальной доплаты к пенсии (Федеральный закон «О государственной социальной помощи»). То есть, социальные стандарты необходимо не только законодательно установить, но следует возвести их в ранг государственных гарантий.

В экономической научной литературе высказана мысль, что важнейшей стратегической целью активной региональной политики в социальной сфере является стремление к обеспечению равного уровня и условий жизни с учетом объективных природно-климатических, социально-экономических особенностей регионов, выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне занятости, степени развитости социальной инфраструктуры. Немаловажную роль при этом могло бы сыграть практическое внедрение минимальных социальных стандартов для оценки минимальной бюджетной потребности регионов в финансовой поддержке [22, с. 123]. Соглашаясь с указанной ролью минимальных социальных стандартов, следует отметить, что достаточная финансовая поддержка нуждающимся регионам обеспечит и более полную реализацию социальных и экономических прав граждан - жителей этих регионов, а именно в этом, на наш взгляд, заключается основная роль и значение социальных стандартов.

Следует всемерно поддержать высказанное мнение о важности в современный период системно-содержательных характеристик экономического и социального законодательства (в сферу которого включается и законодательство о труде, о социальном обеспечении) и его соотношение с основополагающими конституционными принципами и высшими правовымиценностями [23, с. 5]. Именно такой подход важен при определении роли социальных стандартов в праве, изменении ситуации с реализацией прав граждан в Российской Федерации. Нельзя не согласиться с мнением Н. С. Бондаря, что модернизацию экономики и повышение жизненного уровня населения невозможно осуществить без уяснения того очевидного обстоятельства, что социально-экономическая сфера, как никакая другая, крайне остро реагирует на несоблюдение баланса интересов бизнеса и власти, труда и капитала, мелкого и крупного предпринимательства, наемных работников и работодателей, нуждающихся в социальной помощи и трудоспособного населения и т.д. [24, с. 13]. Очевидно, что необходим поиск эффективных механизмов правового регулирования социально-экономических отношений, в том числе отношений в сфере труда и социального обеспечения.

Задача правовой науки (в том числе и науки трудового права и права социального обеспечения) и законодательной практики сегодня состоит в том, чтобы создать действенный и оптимальный механизм реализации конституционных положений о высшей ценности прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации), условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации). Социально-экономическим правам должны соответствовать корреспондирующие им юридические обязанности государства, целью которых должно являться поддержание определенного уровня жизни всего населения страны, определенного уровня социальной защищенности всех членов общества.

Говоря о государственных социальных стандартах следует понимать, что они являются не только элементами социальной политики, ориентирами в правотворческой деятельности, средством борьбы с бедностью, механизмом выравнивания социальной обеспеченности граждан различных социально-демографических групп и регионов, как они представлены в правовой и экономической литературе, но и частью механизма реализации социальных прав граждан, в том числе их конституционного права на достойный уровень жизни. Последнее обязывает устанавливать научно обоснованные размеры социальных стандартов, используя в первую очередь экономические расчеты и учитывая правовое решение того или иного вопроса в историческом разрезе.

В современном российском законодательстве нет целостной, социально и экономически обоснованной системы социальных стандартов, хотя можно сказать, что процесс появления социальных стандартов уже начался. Сегодня есть основания назвать законодательно утвержденными социальными стандартами в сфере труда и социального обеспечения потребительскую корзину (набор продуктов, непродовольственных товаров и услуг, входящих в потребительскую корзину гражданина), прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда, квоты для приема на работу инвалидов, базовые части трудовых пенсий и др. Установленные в законодательстве немногочисленные социальные стандарты разрозненны, требуют представления в качестве таковых в законодательстве, систематизации в общем плане и в отраслевом разрезе. Работа эта большая и трудная. Но идти по этому пути надо, ибо российские люди давно ждут от государства реальной заботы, прозрачных и справедливых правил. В юридической литературе справедливо отмечается, что социальная функция государства связана с юридическим закреплением ответственности государства за достойный уровень жизни и свободное развитие личности. Социальная функция одно из основных направлений деятельности государства, осуществляемое в социальной сфере общественных отношений по обеспечению гражданам достойного уровня жизни, сглаживанию социальных противоречий и реализации согласованных интересов граждан на основе признаваемых в данном обществе и законодательно закрепленных социальных стандартов [25, c. 61-62].

Литература

1.Хабриева Т. Я., Тихомиров Ю. А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 16-17.

2.Понятковская О. Социальные стандарты на финишной прямой // Газета «Ваше право». 1998. № 27. С. 7; Кохова И.В. Региональная дифференциация уровня жизни населения России: дис… канд. экон. наук. М. 2004. 178 с.; Бондарь Н.С. Конституцонализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М. 2006. 223 с.

3.Гриценко Н.Н. Концепция социального государства Российской Федерации // Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8 - 9. С. 22-37.

4.Римашевская Н. М. О социальной доктрине России // Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8 - 9. С. 63- 93.

5.Савостьянова В. Б. Значение социальных прав человека в концепции бедности и социальной исключительности // Материалы всероссийской научно-практической конференции на тему «Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения». М.: МГЮА, 2004г. С. 53 - 56.

6.Кохова И. В. Региональная дифференциация уровня жизни населения России. Дис…. канд. экон. наук. М. 2004. 178 с.

7.Бобков В.Н. О социальной стратегии России // Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8-9. С. 7- 13.

8.Современный словарь иностранных слов. // М.: Рус. яз., 1992 г. 740 с.

9.Большой юридический словарь. // Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Кружских. М.: Инфра-М. 2004 г.704 с.

10.Юридическая энциклопедия. // под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформ, изд. 5-ое, 2005 г. 972 с.

11.Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. М.: «Эксмо». 2003 г. 672 с.

12.Международное право / Под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. М.: Омега -Л. 2006г. 831 с.

13.Демичева, З. Б. Правовые стандарты совета Европы. Дис….канд. юрид. наук. М., 2006. 218 с.

14.Матвеев Д. Ю. Европейские правовые стандарты в правовой системе Российской Федерации. Дис….канд. юрид. наук. М., 2003 . 167 с.

15.Бондарь Н.С. Конституцонализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. 223 с.

16.Лепихов М.И. Государственные социальные стандарты и социальная защита населения // Труд и социальные отношения. 2006. № 1. С. 93-98.

17.Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3014; 2012. № 31. Ст. 4325.

18.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М.: Изд-во «Норма». 2002 г. 800 с.

19.О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699; 2012. № 31. Ст. 4322.

20.О прожиточном минимуме в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 43. Ст. 4904; 2011. № 49 (ч.1). Ст. 7042.

21.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. № 17-О по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 5.

22.Кохова И. В. Региональная дифференциация уровня жизни населения России. Дис…. канд. экон. наук. М., 2004. 178 с.

23.Бондарь Н.С. Конституцонализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. 223 с.

24.Королева Е.В. Правовые формы реализации социальной функции государства // Социальное государство: мировой опыт и реалии России. М., 2001. С. 61- 65.

Размещено на Allbest.ru