Система социальных услуг в современной России (на примере г.Москвы): опыт социологического анализа

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Система социальных услуг в современной России (на примере г.Москвы): опыт социологического анализа

Малофеев И.В.

Статья посвящена теоретико-методологическому аспекту социальных услуг в условиях социально-экономического кризиса и модернизации системы социальной защиты. Социальные услуги анализируются в статье в своей многоаспектности, включая юридический и социологический аспекты. В статье отмечается современная общеевропейская тенденция к усилению роли социальных услуг в системе социальной защиты и анализируется влияние, оказанное административными и организационными реформами последних лет в российской системе социальной защиты на социальные услуги.

Ключевые слова: потребление услуг, социальное обслуживание, социальные услуги, сфера услуг.

экономический кризис услуга социальная защита

В условиях социально-экономического кризиса государство формирует социальную политику с учетом внедрения адресного подхода и новых форм социальной защиты человека.

Первые законодательные шаги к развитию системы социального обслуживания населения были определены в «Концепции развития социального обслуживания населения в Российской Федерации» в 1993 г. В ней указывалось, что становление этой отрасли, понимаемой как совокупность социальных услуг и поддержки населения средствами к существованию, позволяет приблизить Россию к общеевропейскому пониманию системы управления, которое построено на принципах рыночной экономики и отвечает требованиям создания гуманного и правового общества.

Принятый в 1995 г. Федеральный Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» определяет принципы социальных услуг, специфику работы учреждений социального обслуживания.

В своей деятельности система социального обслуживания преследует общие и частные цели, направленные на улучшение социальной ситуации в обществе, достижения стабильности, коррекции последствий экономических кризисов и т.д. Частные цели реализуются на уровне различных групп. Например, в отношении пожилых людей это, прежде всего, удовлетворение в надомном обслуживании, в преодолении одиночества, а в целом - в повышении уровня адаптации. В отношении лиц, имеющих ограничение здоровья, - создание условий для их интеграции в общество. В отношении дезадаптированных детей и подростков - обеспечение социальной безопасности ребенка, его социализации в обществе и т.д.

Социальное обслуживание осуществляется через систему социальных служб. Они могут быть государственными, автономными, негосударственными, частными. Учреждения социального обслуживания независимо от форм собственности предоставляют социальные услуги всем нуждающимся в них гражданам. Результаты социологического обследования населения г. Москвы - потребителей социальных услуг, проведенное в 2010 году (общая выборка - 2581 человек) - позволили определить наиболее востребованные гражданами услуги. На вопрос: «Какие формы социального обслуживания и сколько раз (в неделю, месяц, год и пр.) Вы получаете?» ответы распределились следующим образом:

- горячее питание - 604 чел. (22,5%);

- доставка продуктов на дом - 1229 чел. (45,7%);

- обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости - 1009 чел. (37,5%);

- предоставление санитарно-гигиенических услуг - 500 чел. (18,6%);

- содействие в организации стирки (химчистки одежды), ремонта обуви - 737 чел. (27,4%);

- помощь в организации ремонта и уборки жилого помещения - 700 чел. (26,0%);

- наблюдение за состоянием здоровья, оказание первичной до врачебной помощи - 602 чел. (22,4%);

- предоставление патронажных услуг и выполнение медицинских процедур - 151 чел. (5,6%);

- сопровождение в государственные медицинские учреждения и доставка лекарственных средств - 920 чел. (34,2%);

- помощь в получении экстренных социально-медицинских и социально-психологических услуг - 510 чел. (19,0%);

- содействие в организации юридической помощи - 763 чел. (28,3%);

- оплата жилищно-коммунальных услуг и телефона - 1187 чел. (44,1%);

- содействие в оформлении правоустанавливающих документов, социальных выплат и социальной карты москвича - 1000 чел. (37,2%);

- помощь в написании писем и заявлений - 775 чел. (28,8%);

- оформление подписки на периодические издания, доставка книг - 526 чел. (19,6%);

- содействие в организации досуга - 749 чел. (27,9%);

- иные формы социального обслуживания - 438 чел. (16,3%);

- не дали ответа - 98 чел. (3,6%).

Таким образом, среди наиболее востребованных форм социального обслуживания: доставка продуктов на дом, оплата жилищно-коммунальных услуг и телефона, содействие в оформлении правоустанавливающих документов, социальных выплат и социальной карты москвича, обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости. Что касается регулярности получаемых услуг, то, к примеру, горячее питание большинство клиентов получает раз в год; доставка продуктов на дом осуществляется 2-3 раза в неделю; оплата услуг ЖКХ - ежемесячно и т.д.

На вопрос «Есть ли такие услуги, положенные Вам, которыми Вы никогда не пользовались?» респонденты ответили:

- «нет» - ответили 1609 респондентов (59,8%);

- «такие услуги есть» - 581 чел. (21,6%);

- «я не знаю, какие услуги мне положены» - 391 чел. (14,5%).

Дополнительные формы социального обслуживания на предприятиях потребительского рынка и услуг не получают 1549 респондентов (57,6%); обслуживание в аккредитованных социальных магазинах получают 809 чел. (30,1%); получают по льготным ценам бытовые услуги - 493 чел. (18,3%); получают в аккредитованных социальных предприятиях общественного питания комплексные обеды - 93 чел. (3,5%).

В теории социальной работы оказание и потребление социальных услуг изучается социологией потребления.

Следует отметить, что потребление, как процесс, долгое время оставалось на периферии социологической науки, которую в первую очередь интересовали распределительные отношения неравенства и конфликты. Понятие «потребление» рассматривается как использование полезных свойств того или иного блага, сопряженное с удовлетворением личных потребностей человека и расходованием (уничтожением) стоимости данного блага [6, с. 6].

Потребляемыми благами традиционно считаются товары и услуги.

Относительно социальных услуг следует согласиться с Романичевым И.С., что термин «потребление» вполне приемлем и в социальном обслуживании.

Во-первых, вне зависимости от того, в какой форме услуга оказывается (материальная помощь, уход по дому, проживание в стационаре) потребитель настроен на взимание полезных в его понимании свойств, которые способствуют удовлетворению его потребностей (в питании, в безопасности, в тепле, бытовом обслуживании).

Во-вторых, даже если социальные услуги оказываются бесплатно, стоимостная оценка того или иного вида услуг и все равно номинально присутствует, т.е. проявляется в различных формах платы за услугу (например, в виде бюджетного финансирования учреждений социального обслуживания) [7, с. 25-26].

При этом ни в одной концепции социологии потребления нельзя найти условие, при котором расходование средств за товар или услугу должно лежать на объекте потребления. Достаточно субъектов-плательщиков, в случае этом случае расходование средств должно лежать на субъекте потребления.

В-третьих, в социологии потребления речь всегда идет о личных потребностях человека, и не затрагиваются проблемы производства услуг. Таким образом, как отмечает В.В. Радаев: «потребление характеризуется как внутренний элемент воспроизводства основного общественного ресурса - человека, а если быть точным, его способности к деятельной активности, его физиологического и интеллектуально-духовного капитала [6, с. 6] .

В социологии сфера услуг исследовалась такими учеными как Т. Парсонс, Г. Маркузе, Д. Буратин, А. Живан и другие.

Так, Т. Парсонс рассматривает сферу услуг не в традиционной экономической плоскости, а в системе общественных отношений, приходя к выводу, что любая услуга имеет социальный аспект и следует достижению общественно важных целей.

Румынский социолог А. Живан рассматривал систему сервиса как инструмент воспроизводства социальных отношений. Отделяя экономический характер (производство, благо) от социологического (участники, действие) ученый рассматривает существующую на деле тесную взаимосвязь сервиса и межличностных отношений. «Даже если само производство выступает как независимо существующий самодостаточный механизм, оно является лишь продолжением отношений между людьми, ибо любой производственный процесс не является самоцелью, а имеет ту или иную социально определенную задачу» [1, с. 58].

А. Живан вскрывает более глубокие цели функционирования сферы услуг, дает нестандартное определение сущности услуги.

С нашей точки зрения, социальная услуга должна рассматриваться в своей многоаспектности.

Следует отметить, что потребление различных видов услуг всегда направлено на преодоление трудной жизненной ситуации, в которой может оказаться любой человек. Например, инвалидность, одинокая старость, потеря жилья и т.д.

Согласно Федеральному Закону № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», гражданам России, находящимся в трудной жизненной ситуации, гарантируются следующие виды услуг: материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, консультативная помощь, реабилитационные услуги.

Цель оказания социальных услуг заключается не только в поддержании жизнедеятельности человека, но и во включении жизненных сил человека для преодоления его собственных проблем.

Так, например, материальную помощь можно представить как средство поддержания жизненного уровня во время кризисных ситуаций, а также как средство выживания в период поиска новых путей самореализации.

Одной из форм, способствующей самореализации человека, выступает социальный контракт. В рамках социального контракта общество помогает тем гражданам, которые будут помогать себе сами для того, чтобы стать активными членами общества в социальном и экономическом плане. Тем самым, выделяя гражданину определенную сумму средств, государство заключает с ним контракт на развитие его малого бизнеса и т.д.

В любом случае, цель-максимум любой социальной услуги - это включение индивида в жизнь общества, поддержание или изменение его социального статуса, жизненной стратегии.

Следует отметить, что в начале XXI столетия, особенно с принятием Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» №122 от 22.08.2004г, происходит неуклонное возрастание значимости роли предоставления социальных услуг в деятельности системы социальной защиты населения.

Возрастание роли услуг, расширение сектора услуг - одна из наиболее влиятельных тенденций национальных экономик современных государств. Это связано как с возвышением потребностей потребителей, создающих платежеспособный спрос на все более высококачественные, технологически сложные услуги, так и сокращением возможностей предоставления услуг в традиционной форме - за счет семьи, ближайшего окружения человека.

Сфера услуг является областью специфически человеческой деятельности (действиями, приносящими людям пользу, удобства). Объем их предоставления расширяется, обгоняя по темпам роста большинство других отраслей экономики развитых стран, а престиж профессии и оплата туда специалистов успешно конкурирует с большинством других сфер занятости.

Существует также более узкая, конкретная трактовка понятия «социальные услуги», в соответствии с которой этим термином описывается деятельность системы социального обслуживания населения, регулируемая Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (от 10 декабря 1995 года, № 195-ФЗ) и другими относящимися к этой проблематике нормативными актами.

Социальное обслуживание определяется в вышеназванном Законе как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Закон устанавливает права граждан на социальное обслуживание в государственной системе служб по таким основным видам, как: материальная помощь; социальное обслуживание на дому, в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта; организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; консультативная помощь; реабилитационные услуги инвалидам, лицам с ограниченными возможностями и гражданам с асоциальным поведением.

Федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации признают равноправие социальных служб всех форм собственности. Однако до настоящего времени рынок социальных услуг, конкуренция в их предоставлении (борьба за платежеспособный спрос потребителей), механизм социального заказа в наших условиях еще не сложились. Это обусловлено тем, что совокупность социальных служб практически исчерпывается государственными (в очень небольшом количестве муниципальными) учреждениями. Социальные службы, создаваемые общественными (в т. числе конфессиональными) организациями, пока единичны. Коммерческие социальные службы ориентированы на ценовой сегмент, недоступный большинству населения. Поэтому действие конкурентных механизмов пока не наблюдается, а повышение эффективности и качества достигается методами административного воздействия, кадрового менеджмента, и лишь отчасти - за счет стимулирующего применения средств, полученных в результате предоставления платных услуг.

Что касается возможности распространения платности предоставленных дополнительных социальных услуг, то опрос, проведенный нами среди руководителей и специалистов служб социальной защиты г. Москвы (выборка - 750 человек, 2010 г.) и населения - потребителей социальных услуг (общая выборка - 3063 человека), показал следующее (табл.1).

Таблица 1. Ответы респондентов на вопрос о доплатах за дополнительно предоставляемые услуги

Как видно из таблицы, руководители и социальные работники более уверены, что население готово платить за дополнительные услуги и услуги лучшего качества. Сами москвичи не проявляют особого желания платить за такие услуги. Хотя почти треть опрошенных из числа москвичей затрудняются с ответом (из этого числа 148 чел. - 5,5% вообще не дали никакого ответа). Многих испугало то, что в начале, как они полагают, потребуют деньги на дополнительные услуги, а затем и все социальные услуги будут платные. Некоторые посчитали такой вопрос абстрактным, поскольку надо, по их мнению, говорить не о платных услугах вообще, а о тарифах на эти услуги.

В ходе трансформирования системы социальной защиты населения, начавшейся с 1 января 2005 года (со вступлением в силу Федерального закона № 122 от 22 августа 2004 г.) произошли следующие преобразования:

· распределение функций и ответственности между федеральным и региональным уровнями власти в части поддержания определенных категорий населения, имеющего право на льготы;

· отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета (или социальных фондов федерального уровня), через систему социальной защиты населения субъектов Федерации;

· передача функции по организации социального обслуживания населения на уровень субъектов Федерации;

· закрепление отдельных функций по предоставлению льгот, выплате пособий и компенсаций за специализированными социальными учреждениями (фондами) федерального уровня.

Распределение функций и ответственности было в основном регламентировано законодательством, так что структура сложившегося порядка предоставления льгот была в целом согласована на раннем этапе законотворческой и организационно-управленческой деятельности. При этом задачей субъектов Российской Федерации была срочная необходимость правового регламентирования тех мер социальной поддержки, которые были отнесены к исключительному ведению регионов. Так, например, в Московской области (как и в других субъектах Федерации) были разработаны и приняты законы 31/2005-03 от 21 января 2005 года «О социальном обслуживании населения в Московской области» и комплекс законов о мерах социальной поддержки семьи и детей, впоследствии сведенных в единый законодательный акт «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» № О1/2006-ОЗ от 12 января 2006 г. В г. Москве в 2009 году принят закон «О социальном обслуживании населения».

Одним из наиболее масштабных преобразований современной системы социальной защиты было уточнение ответственности и полномочий в сфере социального обслуживания населения. В результате передачи полномочий по социальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации в большинстве регионов значительная часть учреждений социального обслуживания была передана в собственность субъектов Федерации (небольшая часть социальных служб по решению органов местного самоуправления осталась на муниципальном уровне). Была создана единая государственная региональная система социального обслуживания.

Этот процесс был длительным (в одних субъектах указанный переход в областную собственность был осуществлен в 2005 году; в других - в течение 2005-2006 годов; в-третьих - не завершен до настоящего времени). Он включал в себя значительный объем деятельности по документальному оформлению передачи учреждений социального обслуживания в собственность субъекта Федерации. «Муниципальный» генезис подавляющего большинства социальных служб, неопределенное положение с оформлением собственности на здания, земельные участки, трудности с предоставлением подходящих условий для размещения социальных служб - все эти факторы обусловили значительные трудности переходного периода.

В соответствии с разграничением полномочий между федеральной властью, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, практически во всех регионах была создана новая государственная система социальной защиты, качественно отличающаяся от ранее действующей.

Создание единой государственной вертикальной системы имело в некоторых случаях следствием сокращение числа учреждений. Это обусловлено тем, что в рамках единой региональной системы сложилась возможность и была осознана необходимость оптимизации сети учреждений социальной защиты населения. Иными словами, маломощные, не располагающие нужными площадями или квалифицированными кадрами, неоправданно дублирующие функции друг друга учреждения объединялись, преобразовывались в отделения (филиалы) более крупных учреждений, что привело к сокращению управленческих расходов и повышению качества предоставляемых услуг.

В связи с этим в ряде регионов произошло значительное сокращение социальных услуг. Их возобновление возможно может возрасти в связи с переходом учреждений на новые организационные формы управления: казенные, бюджетные, автономные, позволяющие более активно внедрить платные виды услуг и расширяющие возможности более самостоятельного ведения хозяйства.

Социологические исследование, проведенное нами в 2009-2010г.г. в трех административных округах г. Москвы (Центральном, Юго-Западном и Северном), позволило вывить основные недостатки современной системы социального обслуживания (диаграмма №1):

- недостаточно учитывается адресность оказываемой помощи - 420 чел. (15,6% от общего числа опрошенных);

- недостаточный объем социальных услуг, оказываемых бесплатно - 610 чел. (22,7% от общего числа опрошенных);

- низкое качество предоставляемых услуг - 79 чел. (2,9% от общего числа опрошенных);

- невнимательность, грубость работников социальных служб - 5 чел. (0,2% от общего числа опрошенных);

- иное - 93 чел. (3,5% от общего числа опрошенных);

- затрудняюсь ответить - 1410 чел. (52,4% от общего числа опрошенных);

Таким образом, система предоставления социальных услуг в современных условиях требует внесения корректив в концепутально-методологические подходы, изменения практической деятельности служб социальной защиты. Кроме того, требуется серьезная модернизация системы социальной защиты и социального обслуживания населения, позволяющая более активно включать в эти процессы ресурсы самого человека, превращающая его из объекта социальной политики в актора решения своих проблем.

Литература

1.Jivan A. Conceptul de servicin// Studii de economie. Timisoara. 1994-1995. Vol. 16, p. 58.

2.Антоневич С.П. Институт сервиса как инструмент реализации социальной политики // Отечественный журнал социальной работы. М., 2004. № 2.

3.Бодрийар Ж. Общество потребления. М., 2006.

4.Боков В.И. От Даля к Парсонсу и обратно. Гипотеза о природе услуги // Социологические исследования. 2003. № 2.

5.Парсонс Т. Структура социального действия. М., 1997.

6.Радаев В.В. Социология потребления: основные подходы. М., 2006.

7.Романычев И.С. Потребление услуг в системе социального обслуживания лиц пожилого возраста. Диссертация на соискание ученой степени к.с.н. М., 2006.

8.Холостова Е.И. Социальная работа с пожилыми людьми // Учебное пособие, 6-е издание. М., ИТК «Дашков и К», 2010.

Размещено на Allbest.ru