Управление совершенствованием социальной защиты инвалидов в Клинском муниципальном районе Московской области

106

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра общегуманитарных дисциплин

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

ТЕМА

«Управление совершенствованием социальной защиты инвалидов

в Клинском муниципальном районе»

Клин 2009 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Социальная политика в отношении инвалидов в РФ

§ 1.1 Характерные особенности социальной политики в РФ

§ 1.2 Принципы формирования социальной политики в отношении инвалидов в РФ

§ 1.3 Нормативно-правовая база социальной политики в отношении инвалидов в РФ

Глава 2. Состояние и перспективы развития социальной политики в отношении инвалидов в Клинском муниципальном районе Московской области

§ 2.1 Анализ реализации социальной политики в отношении инвалидов

§ 2.2 Принципы управления системой реабилитации инвалидов в Московской области

§ 2.3 Организация системы реабилитации инвалидов в Клинском муниципальном районе

Глава 3. Совершенствование муниципальной политики в отношении инвалидов в Клинском муниципальном районе Московской области

§ 3.1 Совершенствование нормативно-правовой и научно-методической базы

§ 3.2 Совершенствование системы реабилитации инвалидов

§ 3.3 Реализация практических мер по совершенствованию социальной защиты инвалидов

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Уровень инвалидности в Российской Федерации неуклонно растет. Согласно статистической информации Информация сайта www. rosspolit.ru., в России сегодня инвалидов более 10 млн. (около 7% населения), а по прогнозам Минтруда в 2015 г. их численность возрастет до 21,8 млн., т. е. существенно больше 15% населения. Учитывая демографическую ситуацию, сложившуюся за последнее десятилетие на территории нашей страны, данный процесс приобретает характер национальной катастрофы.

Современные социально-экономические условия России характеризуются снижением уровня социальных гарантий для всех граждан, поляризацией качества жизни отдельных социальных групп, разрушением единства социального пространства страны. Очевидное стремление российского государства направить развитие отношений в сфере социального обеспечения в либеральное русло влечет за собой трансформацию многих социальных ценностей.

В последние годы на первый план выходят такие из них, как индивидуальная ответственность и личная активность граждан в достижении своего материального и социального благополучия. В этих условиях решение проблем инвалидов, как наименее защищенной части общества, становится первостепенной задачей.

Перед мировым сообществом и Россией в особенности стоит крупная проблема, масштабы которой сегодня явно не осознаны либо принижаются, - создать инновационную теорию и практику социального управления, сформировать управленцев новой генерации, способных мыслить и действовать в условиях кризисного состояния общества, принимать упреждающие решения, эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Разрыв между непрерывно меняющейся жизнью и субъектом управления углубляется, что порождает кризис управления. Это сдерживает темпы социального прогресса, порождает социальные, политические, экономические, духовные, биологические и техногенные катастрофы. Мировое сообщество, как считает наука, пока не отвечает на грозные вызовы 21 века Системные проблемы России. Путь в XXI век /Рук. авт. кол. Д.С. Львов. М., 2002. С. 184..

Но отвечать придется, поскольку альтернатива такова: либо жизнь в состоянии непредсказуемых катастроф, катаклизмов, потрясений, возможных взрывов, либо поиск сбалансированного устойчивого развития, потом, возможно, и гармоничного, - иного не дано. Выбор очевиден -- управление процессом, а значит, и преимущественные инвестиции мирового сообщества, каждой отдельной страны в сферу управления: финансовые, образовательные, интеллектуальные, информационные и др.

Роковая ошибка современной российской политики состоит в том, что все сводится к захвату власти. Между тем, суть политического руководства при наличии власти - управление общественными делами, привлечение к этому всего общества, его общественных институтов и всех граждан, делегируя им властные функции, ресурсы и вместе с ними развивая самодеятельность, самоуправление людей, организуя работу общества на пути социального прогресса.

Значимость социальной сферы трудно переоценить, где бы ни проводилась подобная политика в этой области, в какой бы стране не жили люди, чьим интересам служит социальная политика. Сфера социальной политики - часть политики государства, которая своими действиями смягчает негативные последствия индивидуального и социального неравенства, социально-экономических потрясений в обществе. Государственное регулирование социально-экономических отношений, будучи одной из предпосылок экономического развития общества и особой формой управления, выступает в качестве важнейшей составляющей экономической политики государства.

Сложные, конфликтогенные проблемы современного мира невозможно решить с помощью исключительно технологических инноваций и экономических средств. Выполнение социальных функций, возложенных на государство, осуществляется через систему законодательных и исполнительных органов власти на уровне Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Недооценка роли социального управления особенно опасна в условиях экономического спада, так как именно она является мощным средством оживления производства, предотвращения кризисов, улаживания конфликтов, возникающих вследствие проходящих в экономике преобразований.

Управление социальными процессами и социальной сферой на всех уровнях власти является сложной и комплексной системой. Комплексная система социальной политики - деятельность государства, общества «по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства распределения и потребления» Кузнецов О.Л., Ванюшин В.А. Россия и мировое сообщество в поисках идеала общественного устройства. М., 1999. С. 102..

Основной закон нашей страны - Конституция РФ Конституция российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)., в полной мере отразила в своих статьях положения Всеобщей декларации прав человека Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 года).. Российская Федерация согласно Конституции РФ является социальным государством. Цель проводимых в стране реформ - построение социально-ориентированной рыночной экономики. Социальная политика переходного периода характеризуется тем, что она формируется в условиях исторической совмещенности процессов полного обновления государства и общества. Пассивность, неорганизованность, социальная бесструктурность служат питательной средой для перекосов социальной политики в сторону бесконтрольных и безответных действий властей.

Наличие федеральной социальной политики указывает на необходимость развития региональных (территориальных) систем социальной защиты населения для реализации социальной политики на региональных (областных, краевых, республиканских) и местных (городских и районных) уровнях в целях выявления специфических потребностей населения непосредственно в регионах и адресной социальной работой с клиентами социальной защиты населения.

Степень научной разработанности проблемы: вопросы деятельности органов социальной защиты инвалидов в муниципальном образовании были проведены рядом исследователей, таких как Смирнов С.Н., Иванов В.Н., Цветкова Г., Якушев Л.П., и были определены показатели, которые предлагались для углубленного анализа устройства организации социальной защиты инвалидов, выявления недостатков и принятия управленческих решений, а также в работах таких авторов как Храпылина Л.П. «Основы реабилитации инвалидов», Кузнецова В.А. «О практике и перспективах социальной помощи престарелым и инвалидам», Дементьева Н.Ф., Устинова Э.В. «Формы и методы медико-социальной реабилитации нетрудоспособных граждан», Новикова К.Н. «Социальная реабилитация инвалидов: состояние, проблемы, перспективы».

Гипотеза исследования. При совершенствовании системы социальной защиты инвалидов на муниципальном уровне необходимо учитывать подобный опыт региональных органов социальной защиты, который должен основываться на развитии нормативно-правовой базы российского законодательства, дальнейшем развитии системы комплексной реабилитации инвалидов и реализации инновационных практических мер.

Объект исследования: система социальной защиты инвалидов Клинского муниципального района.

Предмет исследования: нормативно-правовое регулирование и организация деятельности органов социальной защиты инвалидов Клинского муниципального района.

Цель работы: анализ и определение путей совершенствования социальной защиты инвалидов на современном этапе в Клинском муниципальном районе.

Задачи исследования:

- охарактеризовать особенности социальной политики в РФ;

- рассмотреть принципы формирования социальной политики в отношении инвалидов в РФ%;

- изучить нормативно-правовую базу социальной политики в отношении инвалидов в РФ;

- проанализировать реализацию социальной политики в отношении инвалидов;

- рассмотреть принципы управления системой реабилитации инвалидов в Московской области;

- проанализировать организацию системы реабилитации инвалидов в Клинском муниципальном районе;

- предложить меры по совершенствованию нормативно-правовой базы;

- предложить меры по совершенствованию системы реабилитации инвалидов;

- предложить практические меры по совершенствованию социальной защиты инвалидов.

Теоретическая и методологическая база исследования. Анализировались труды российских и зарубежных ученых по проблемам социализации инвалидов, а также развития системы медико-социальной реабилитации, ее функциональных структур, управления процессами социализации, социальной реабилитации и социальной интеграции инвалидов.

Эмпирическая база исследования. В работе анализируются международные правовые акты, действующая законодательная и нормативно-методическая база, регулирующая процессы социальной защиты инвалидов, федеральные и региональные целевые программы по формированию основ комплексного решения социальных проблем инвалидов и созданию условий их полноценной жизни, статистические данные, результаты социологических исследований по проблемам инвалидов и комплексной медико-социальной реабилитации, практика организации социальной защиты инвалидов в учреждениях социального обслуживания лиц с ограниченными возможностями.

Методы исследования. При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской и социологической науками и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: структурного и сравнительного анализа, системный, формально-юридический, статистический, исторический, социологический и др.

Практическая значимость. Научно-практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования системы социальной защиты и комплексной реабилитации инвалидов на уровне муниципального образования.

Теоретическая значимость. Изучение социальных явлений и процессов проводятся по всему миру, только с помощью исследований и создания системы управления возможно обеспечить удовлетворение социальных потребностей общества. Именно четкая стратегия управления социальной сферой и социальными процессами обеспечивает решение экономических и социальных задач развития общества.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Социальная политика в отношении инвалидов в Российской Федерации

§ 1.1 Характерные особенности социальной политики в РФ

Понятие социальной политики относится к числу таких категорий, которые широко используются в практике государственного строительства, употребляются в официальных документах. С другой стороны, социальная политика служит предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1999. С. 260..

Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, с господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии.

Социальная политика - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике, и регулирующая отношения в обществе в интересах и посредством интересов основных социальных групп населения Холостова Е.И. Социальная политика. Учебное пособие. М., Инфра-М. 2001..

Любые социальные программы, как известно, являются лишь декларацией, если не подкреплены материально, не обеспечены экономически. В этом смысле социальная политика вторична относительно экономики, как по содержанию, так и по задачам, предпочтениям. Но это не означает второстепенности ее значимости и влияния на ход развития материальной и духовной культуры, ход общественного развития.

В социальной сфере проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит отражение и проявление степень гуманности политики государства, и чем она сильнее, тем наглядней гуманистическая сущность, гуманистический смысл направленности общественного развития.

Наконец, без действенной социальной политики невозможна активизация инновационного творческого начала в деятельности человека как главного и центрального элемента производительных сил общественного развития, хозяйственных успехов.

Социальная политика основана на системе принципов, выражающих характер требований к ее содержанию, формам и методам разработки и реализации Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина. М: Изд-во «Экзамен», 2002.:

- гуманизм, социальная справедливость;

- системность, непрерывность, преемственность;

- сбалансированность целей и возможностей реализации социальной политики (как по времени, так и по необходимым ресурсам);

- открытость (свободное выражение суждений всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики - наличие «обратной связи» органов управления с массами);

- демократизм выработки и реализации социальной политики (открытое обсуждение проектов крупных социально-политических решений, всестороннее выявление общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);

- действенный контроль общества над реализацией социальной политики;

- адресность мер по социальной защите населения, усиление социальной помощи социально уязвимым и малообеспеченным группам населения.

Содержание социальной политики, ее цели и задачи раскрываются в системе функций - относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Важнейшими из них являются:

- выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

- оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление «диалога» между гражданами и государством;

- интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

- прогностическая;

- социальная защита населения;

- управление социальными процессами и др.

С помощью функций обеспечивается главная задача социальной политики - гармонизация общественных отношений, осуществляется управление социальным развитием общества Государственное и муниципальное управление. Справочник / Отв. ред. Н.И. Глазунова. М., 2003. С. 44..

Что касается направлений социальной политики, то здесь, как правило, принято выделять два относительно самостоятельных блока Кузьмен О.В. Социальная политика государства. УМК. Новосибирск 2002.:

- социальная политика в широком смысле, которая охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все сферы жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, расширение и укрепление материальной базы, охрану и укрепление здоровья населения, его образование и культуру, создание системы гарантированных социальных условий для жизнедеятельности граждан;

- собственно социальная политика (ее элементами являются политика в области социальной защиты и ее конкретные виды: семейная политика, молодежная политика, политика по социальной защите пожилых людей и инвалидов).

Термин «социальная защита» заменил термин «социальное обеспечение», использовавшийся в советской экономике, где он характеризовал специфическую организационно-правовую форму социальной защиты, осуществляемую непосредственно государством.

В современных же условиях потребовалось развитие других организационно-правовых форм социальной поддержки наиболее уязвимых категорий населения.

Социальная защита, как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы в международном контексте, обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи В.Ратников, Социальная защита и рыночные отношения, Вестник социальной работы, N l, Союз. М. 1993, стр. 64-70..

В рамках систем социальной защиты, таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий представляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий.

Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие ее формы, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и другое. Использование тех или иных организационно-правовых форм социальной защиты может иметь различные социальные и экономические последствия, которые необходимо учитывать при осуществлении управления данной отраслью.

Вместе с тем социальная защита, являясь по своему функциональному характеру достаточно целостной системой, представляющей собой самостоятельный социальный институт, имеет свои специфические особенности, связанные технологиями оказываемых ею услуг. Технология предоставления пенсий существенно отличается от технологии оказания медицинской помощи, социально-реабилитационных технологий или технологий обеспечения безработных граждан.

Для осмысления состояния развития института социальной защиты в России и выработки национальной политики отношений путей его дальнейшего развития в нашей стране, представляется необходимым прежде всего отметить, что хотя такой институт в России имеется и играет исключительно важную роль в жизни российских граждан, его развитие в определенной степени осуществляется стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура как с точки зрения организации системы правовых норм, так и с точки зрения административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.

Кроме того, следует отметить, что, несмотря на фактическое существование системы социальной защиты в России и ее достаточно бурное развитие, она еще не принята общественным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного социального института. В связи с этим сфера ее деятельности существенно сужается Якушев Л.П. Социальная защита: Учебное пособие. Москва. 1998..

Отсутствие общего представления о характере института социальной защиты и его содержании, естественно, ведет к смешению и вольному толкованию разнообразных категорий, терминов и понятий, служащих для раскрытия смысла данного института.

Дальнейшее целенаправленное развитие института социальной защиты в России требует определенной систематизации его категорий, понятий, терминов, без которой развитие этого института будет оставаться стихийным.

Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно реагирующей на социальное самочувствие людей, способной улавливать рост социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать возможные конфликты и радикальные формы протеста.

Российская Федерация согласно Конституции - социальное государство, что предполагает: в государственном управлении социальная политика - один из его важнейших компонентов. Поэтому очевидно, что социальная политика становится масштабной социальной технологией - инструментарием, предназначенным для решения социальных проблем государства и общества Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1999. С. 164..

Появление какой-либо социальной технологии связано с потребностью крупномасштабного «тиражирования» новых видов деятельности, идей, проектов. Основа технологий осуществления социальной политики - социальное управление в данном контингенте выступает как управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, как средство реализации социальной политики.

Социальная технология - комплекс приемов для достижения социально полезных целей, в той или иной степени соответствующих требованиям социального времени, в том числе:

- обеспечения благоприятных условий жизни людей;

- их организованности;

- эффективности взаимодействия;

- удовлетворение общественного интереса.

Появление какой-либо социальной технологии связано с потребностью крупномасштабного «тиражирования» новых видов деятельности, идей, проектов. Основа технологий осуществления социальной политики - социальное управление в данном контингенте выступает как управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, как средство реализации социальной политики.

Использование тех или иных социальных технологий определяет эффективность социального управления, регулирования социальных процессов, устойчивость социальной организации и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, активностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и социальной субъективностью как накопленной способностью к воспроизводству индивидуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии опираются на интеграцию достижений в различных сферах (развития средств коммуникации, информации, интернационализации научной, культурной, образовательной практики и др.). Кроме того, учитываются специфика национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиций взаимодействия в исторически определенных социокультурных условиях.

Эффективность социальной технологии определяется конечным социальным результатом, полученным при наименьших издержках и в оптимальные сроки. Получение желаемого результата с помощью социальной технологии возможно при соблюдении следующих обязательных условий:

- наличие у социальной технологии определенных свойств (привлекательности цели; простоты ее обоснования, гибкости внедрения процедур и операций; экономичности достижения цели воспроизводства социальной, социально-психологической, организационной, экономической и др. составляющих);

- непротиворечивость между процедурами и операциями конкретной социальной технологии, уровнями качества их воспроизводства, объектом и субъектом в процессе технологизации;

- наличие всех определенных признаков технологизации (разделение социального процесса на этапы, фазы; координация и поэтапность действий; однозначность выполнения операций и процедур; возможность многократного применения отработанных стандартов алгоритмов деятельности для решения типов задач социального управления);

- необходимость соблюдения ряда условий технологизации: объект технологизации должен обладать определенной степенью сложности, должны быть известны особенности его строения и закономерности его функционирования; процессы технологизации должны быть формализованы и представлены системой операций, процедур; каждая операция должна иметь систему конкретных показателей (нормативов), диагностических приемов изучения их состояния, управления ими.

Социальная политика не является неким механизмом набором технологий, которые самодостаточно используются в том или ином случае. Социальная политика - это сфера интересов различных социальных групп, а потому социальное управление в аспекте социальной политики имеет социально-политический характер. Цель социальной политики - социальное развитие общества на основе социальной справедливости, социального равенства, социальной защищенности людей. Эти цели должны стать ориентирами для формирования и применения технологий социальной политики Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина. М: Изд-во «Экзамен», 2002..

Для государства и общества характерно как наличие общих целей, так и специфических целей. В связи с этим применение тех или иных технологий предусматривает решение задач соответствующего уровня.

Важнейшие технологии социальной политики Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М., 1999.:

1. Социальное прогнозирование - научное обоснование суждения о состояниях тех или иных социальных явлений и социальных процессов в будущем, а также об альтернативных путях и сроках осуществления этих состояний. Для него характерны: относительно высокая интенсивность обратной связи между прогнозированием и управлением, между прогнозным заключением и решением, целеполаганием и действием. Социальный прогноз вырабатывается двумя путями:

- поисковый путь - определение возможных состояний явления иди процесса в будущем через экстраполяцию наблюдаемых тенденций, при сознательном игнорировании решений, способных видоизменить эти тенденции;

- нормативный путь - определение альтернативных или оптимальных путей и сроков достижения желательных состояний того же явления ил процесса, то есть путей и сроков решения проблем на основе заранее заданных критериев оптимума.

Такая методология социального прогнозирования обеспечивает высокую эффективность разработок прогнозов, повышая обоснованность целей, планов, программ, организационных решений. Социальное прогнозирование не ставит перед собой задач непосредственного воплощения в жизнь возможных путей достижения определенного уровня развития.

2. Социальное проектирование - процесс создания прообраза (прототипа) предполагаемого социального объекта, социального явления или социального процесса посредством научно обоснованного определения вариантов их планового развития и с целенаправленным измерением конкретных социальных институтов. Это поле творческого освоения социальной действительности, когда одновременно рассматриваются наряду с наиболее вероятными тенденциями развития тех или иных социальных явлений и процессов, наименее вероятные, но реально возможные тенденции. В ходе социального проектирования учитываются внутренние социальные ресурсы, которые можно мобилизировать для решения социальных проблем.

3. Социальное планирование - научно обоснованное определение целей, показателей, заданий, сроков, темпов, пропорций развития социальных процессов и основных средств их претворения в жизнь. Объекты социального планирования: общество в целом; каждая из сфер общественной жизни; социальные процессы, происходящие в различных сферах общества, как в территориальном, так и в функциональном разрезе. При планировании необходимо учитывать территориально-административные, национальные и географические особенности, что влечет рассмотрение региональных особенностей социального планирования.

Формирование организационного порядка - системы долговременных, относительно стабильных целей, связей и норм, регулирующих отношения, возникающие между субъектами социального управления. Организационный порядок образует:

- формальную организацию, важнейший признак которой всякого рода фиксация ее элементов, то есть договорное, документальное закрепление их в единой системе правовых, технологических, экономических и других норм и зависимостей;

- неформальную организацию, базирующуюся на основе спонтанного взаимодействия, традиций и т.п., принятых в данной среде.

Стратегическое планирование - процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижения в отдаленном пространственно-временном измерении.

Программно-целевое управление - решение социальных проблем путем разработки и реализации целевых программ.

4. Управление персоналом - комплексная социальная технология деятельности, выполняемая на предприятиях, которая способствует наиболее эффективному использованию работников для достижения производственных и личных целей. Специфические цели управления персоналом: обеспечение организации хорошо подготовленным и заинтересованными работниками; доведение до сведения работников политики руководства по управлению персоналом; эффективное использование квалификации, практического опыта, мастерства и работоспособности рабочей силы.

Использование тех или иных социальных технологий предопределяет эффективность управления социальной сферой, регулирования социальных процессов, устойчивость социальной организации и всего социального пространства.

Проблема социальной политики в отношении людей с ограниченными возможностями в качестве предмета социальных наук в России характеризуется невысокой степенью разработанности, в отличие от состояния социологии инвалидности за рубежом Лаврененко И.М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е - перв. полов. 90-х годов XX столетия). - М., 2000.. Однако существует ряд научных школ, где социальная политика государства в отношении инвалидов анализируется с позиций социальной критики, появляются исследователи, которые работают в направлении социально-экономического анализа проблем занятости, другие анализируют эффективность системы социального обслуживания детей-инвалидов, третьи разрабатывают модели и способы образовательной интеграции инвалидов в учреждениях среднего и высшего профессионального образования Романов П. В., Ярская-Смирнова Е. Р. Политика инвалидности: Социальное гражданство инвалидов в современной России. - Саратов: Изд-во «Научная книга», 2006. - 260 с..

Выводы. Социальная политика и феномен инвалидности оказывают друг на друга взаимное влияние. Способность инвалидов быть независимыми экономическими субъектами, участвовать в политической, культурной и социальной жизни общества отражает уровень реализации их прав как граждан социального государства. А этот уровень, в свою очередь, зависит от степени участия государства в решении проблем инвалидов, вклада общественных движений инвалидов в формулирование социальной политики и общественного признания инвалидности как следствия социальной несправедливости, а не медицинского диагноза.

§ 1.2 Принципы формирования социальной политики в отношении инвалидов в РФ

Социальная политика в отношении инвалидов в России имеет длительную историю и формировалась неравномерно с точки зрения ее идеологии, структуры и содержания Наберушкина Э. К. Социальная политика в отношении инвалидов // Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. М.: ИНИОН РАН, 2002.. Безусловный приоритет в социальной политике к 1960-м годам приобрела «военная» инвалидность, а к середине 1970-х годов сложилась единая система социальной политики в отношении инвалидов, которая оставалась практически неизменной до недавнего времени. В силу государственных и ведомственных практик социальной поддержки сложилась сложная разветвленная система распределения благ между инвалидами и стратифицированная структура этой социальной группы. Кроме того, послевоенная государственная политика, направленная на централизацию помощи инвалидам, сформировала в конечном итоге устойчивый стереотип «общества без инвалидов» с его психологическим барьером между инвалидами и другими людьми. Была создана сеть специализированных интернатов, учебных заведений, производств для инвалидов, которых тем самым изолировали от всех остальных граждан, «изъяли» из общества Малева Т., Васин С. Инвалиды в России - узел старых и новых проблем // «Pro et Contra». 2001. Т. 6. № 3..

До 1990-х годов социальная политика в отношении инвалидов носила преимущественно компенсационный характер, когда меры этой политики сводились к предоставлению универсальных денежных выплат и услуг. Задача приспособления жизненной среды к особенностям и нуждам инвалидов тогда еще не формулировалась. Коренное преобразование политических институтов российского общества стимулировало принятие Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", официально закрепившего цели государственной политики в отношении инвалидов, новые понятия инвалидности и реабилитации инвалидов, изменения в институциональную основу политики. Впервые целью государственной политики объявляется не помощь инвалиду, а «обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ». Правда, при этом сохранились политические и идеологические основания дифференциации причин и «групп» инвалидности и соответствующих им статусов, а также подход к инвалидам как социальному меньшинству, нуждающемуся в специальных условиях и услугах, в реабилитации и интеграции.

В третьем тысячелетии население планеты должно осознать наличие инвалидов и необходимость создать для них нормальные условия жизни. По данным ООН, каждый десятый человек на планете имеет инвалидность, один из 10 страдает от физических, умственных или сенсорных дефектов и не менее 25% всего населения страдают расстройствами здоровья. Примерно одна семья из четырех человек имеет в своем составе человека с ограниченными возможностями Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / Под ред. Е. Ярской-Смирновой и П. Романова. М: ИНИОН РАН, 2002..

По официальной статистике в России сегодня инвалидов более 10 млн. (около 7% населения), а по прогнозам Минтруда в 2015 г. их численность возрастет до 21,8 млн., т. е. существенно больше 15% населения. Кроме того, насчитывается более 600 тыс. детей-инвалидов, численность которых за последнее десятилетие возросла в 4,6 раза. Среди нынешних инвалидов много молодых людей и детей, в общем контингенте инвалидов мужчины составляют более 50%, женщины - более 44%, 65-80% - это люди пожилого возраста Политика инвалидности в современной России // Социально-экономическая политика в России: приоритеты и результаты. Саратов: Саратовский государственный технический университет, 2004.с.236-241.

Наряду с ростом численности инвалидов прослеживаются тенденции качественных изменений их состава. В обществе вызывает озабоченность увеличение числа инвалидов среди лиц трудоспособного возраста, они составляют 45% от числа граждан, первично признанных людьми с ограниченными возможностями.

В последние годы растет и численность инвалидов вследствие военной травмы. Ныне их количество составляет более 42 тыс. человек.

Проанализировать проблему инвалидности и реализации социальной политики в отношении инвалидов трудно потому, что инвалидность попадает под наблюдение только при ее юридическом оформлении. В России статистика основана на подсчете выплачиваемых пенсий по инвалидности, а единая система регистрации и учета инвалидов отсутствует.

Главным образом, рост инвалидности определялся несколькими факторами:

- непосредственно связанными с развитием социальной политики в отношении инвалидов; на это указывает введение инвалидности, причиненной радиацией, и признание необходимости расширить возможности социальной защиты для инвалидов с детства;

- социальными и экономическими трансформациями в России и бывшем СССР, включая рост инфляции, увеличение безработицы и падение уровня жизни;

- развитием системы поддержки малообеспеченных (в основном преклонного возраста), использующей в качестве ограничителя критерий инвалидности. На это указывает развитие системы льгот в последние годы;

- реальным ростом заболеваемости и инвалидности в результате травм, ранений, отравлений и других причин, что было свойственно социальной ситуации 1990-х гг., в частности последствий боевых действий.

В течение последних 30-ти лет в мире сложились устойчивые тенденции и механизмы формирования политики в отношении инвалидов, поддержки правительств различных стран в разработке подходов к решению проблем этой социальной группы и оказания помощи государственным и общественным институтам в определении и реализации политики, адресованной инвалидам Шаронов А. Контуры социальной политики//журнал «ЭКО». - 2000. - №10 - с146..

Основные принципы формирования политики в отношении инвалидов, выработанные мировым сообществом, в самом общем виде сводятся к следующим Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. М., 2000.:

- правительство ответственно за внедрение системы, которая работает на устранение условий, ведущих к инвалидности, и решение вопросов, связанных с последствиями инвалидности;

- правительство должно обеспечить инвалидам возможность достигнуть одинакового со своими согражданами уровня жизни, в том числе в сфере доходов, образования, занятости, здравоохранения, участия в общественной жизни;

- инвалиды имеют право жить в социуме, где они родились, - мировое сообщество порицает изоляцию инвалидов, для чего общество должно стремиться сформировать условия для независимого проживания инвалидов (самообеспечение, самодостаточность в повседневной жизни);

- за инвалидами должны быть признаны права и обязанности граждан данного общества. В компетенции государства находятся способы признания, обеспечения и реализации прав и обязанностей инвалидов как членов общества;

- государство должно стремиться к равнодоступности мер в отношении инвалидов на всей территории страны, независимо от того, где проживает инвалид (городе, деревне, административная территориальная единица и пр.).

- при реализации политики в отношении инвалидов должны учитываться особенности индивида или групп инвалидов: все инвалиды в силу специфики своего заболевания находятся в разных стартовых условиях, и для обеспечения прав и обязанностей граждан страны в отношении каждой группы инвалидов проводится свой комплекс мероприятий;

Основными формализованными критериями, по которым оценивается политика государств в отношении инвалидов, являются следующие параметры:

- наличие официально признанной политики в отношении инвалидов;

- наличие специального антидискриминационного законодательства в отношении инвалидов;

- координация национальной политики в отношении инвалидов;

- судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов;

- наличие неправительственных организаций инвалидов;

- доступ инвалидов к реализации гражданских прав, в том числе права на труд, на образование, на создание семьи, на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политических прав;

- наличие системы льгот и компенсаций для инвалидов;

- доступность для инвалида физической среды;

- доступность для инвалида информационной среды.

В России государственная политика в отношении инвалидов имеет многолетнюю историю Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. Т.М. Малева, С.А. Васин, О.Ю. Голодец, С.В. Бесфамильная. Бюро экономического анализа - М.: РОССПЭН,Б.ШЮ 1999: 368 с.. Вместе с тем, поворотным стал 1995 г., когда в России был принят Федеральный Закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. В Законе сформулирована принципиально новая цель государственной политики в отношении инвалидов, сформированы новые понятия инвалида и реабилитации инвалидов, введены изменения в институциональную основу политики. Впервые целью государственной политики объявляется не помощь инвалиду, а “обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ”. Тем самым, новый Закон декларировал подход к инвалиду, сформулированный мировым сообществом. На практике государству, которое в течение нескольких десятков лет руководствовалось иными принципами в отношении инвалидов, чрезвычайно трудно перейти от объявления новой политической парадигмы политики к ее реализации, хотя, безусловно, новое законодательство стимулирует определенные изменения в этой политике.

С одной стороны, новый закон об инвалидах повлек изменения в общей системе российского законодательства, касающегося инвалидов. В частности, поправкой к закону о занятости от 20 апреля 1996 г. фактически сняты ограничения по трудоустройству инвалидов второй и первой групп инвалидности. С другой стороны, законодательное оформление новой политики в отношении инвалидов привело к парадоксу российской действительности, а именно - к огромной дистанции между формально провозглашаемыми целями открытого общества для инвалидов, максимального вовлечения инвалидов во все сферы жизнедеятельности, и реального сокращения участия инвалидов в общественном труде и общественной жизни.

По мнению экспертов ООН, в большинстве стран, из числа признавших Стандартные Правила, для защиты инвалидов используется общее законодательство, то есть на инвалидов распространяются права и обязанности граждан государства. Эксперты ООН считают, что специальное законодательство, обеспечивающее равный доступ инвалидов к общему законодательству, является более сильным юридическим инструментом. Россия сочетает общее и специальное законодательство. Общее законодательство не дискриминирует инвалидов. Пожалуй, в некоторых отношениях оно, скорее, страдает излишней мягкостью.

Развитость политики в отношении инвалидов характеризуется наличием специального законодательства в следующих областях Пронин О.А. Права лиц с ограниченными возможностями здоровья. - М., 2006.:

- законодательство, устанавливающее национальный координирующий и совещательный орган, который обеспечивает согласие по сложным и многогранным вопросам, связанным с инвалидностью;

- законодательство, устанавливающее и защищающее права инвалидов;

- законодательство, требующее приспособление объектов физической среды для нужд инвалидов;

- законодательство, обеспечивающее финансовую помощь (социальные выплаты) инвалидам;

- законодательство, требующее оказание услуг инвалидам в таких областях как образование, занятость, реабилитация и здравоохранение.

В соответствии со Стандартными Правилами успешность национальной политики зависит от координации национальной политики. В России основным координирующим органом является Совет по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации. Совет представляет собой совещательный орган, но его решения обязательны для всех участников. Успешной формой координации усилий различных министерств, ведомств, общественных организаций по оперативным направлениям деятельности является Межведомственная комиссия по реабилитации инвалидов.

К странам с высокоорганизованной политикой в отношении инвалидов Россия относится и по признаку наличия, активности и роли в принятии решений неправительственных организаций. По мнению экспертов ООН, обеспечение участия людей в принятии решений, которые непосредственно затрагивают их интересы, - важнейший принцип демократии. В этом отношении организации инвалидов являются выразителями нужд своих членов. В России общественные организации имеют многолетнюю историю. Представители общественных организаций входят в Межведомственную комиссию по реабилитации инвалидов, подчиненную заместителю Председателя Правительства, где обсуждаются ключевые решения в отношении инвалидов. Всероссийское общество инвалидов (ВОИ), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское общество глухих (ВОГ) активно участвуют в подготовке законов.

Опасения международных экспертов вызывают судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов. В ходе проведенного в рамках проекта социологического обследования в России обнаружилась противоречивая оценка респондентов судебной и административной практики в отношении инвалидов. Экспертные заключения в отношении судебного и административного отстаивания инвалидами своих прав сводятся к следующему:

- законодательная основа и институциональная база для такого рода апелляций в России существует;

- возможность отстаивания своих прав существует как в крупных городах, так и небольших, хотя с достоверностью утверждать о равнодоступности к системе судебной и административной ответственности невозможно;

- инвалид имеет право на специальную помощь для реализации своих прав в суде;

- права инвалида труднореализуемы из-за тяжелого положения инвалида и его семьи, особенно сложно свои права отстаивать инвалидам с тяжелыми формами заболеваний, т.е. инвалидам 1-й группы, которые в России составляют около 10% от всей численности инвалидов. Помещения судов и административных учреждений не приспособлены для нужд инвалидов. Инвалиды ограничены в передвижении, и учреждения судов и исполнительных органов для них иногда просто недоступны;

- инвалиды недостаточно проинформированы о своих правах. Источники информации не являются обязательными и релевантными, поэтому информация часто носит случайный и не всегда достоверный характер. Инвалид не всегда уверен в своих правах;

- вместе с тем, есть категории инвалидов, которые используют свои преимущества в свободном времени и доходные преимущества, и которые более активно по сравнению со здоровыми людьми отстаивают свои права.

По мнению экспертов ООН, основными правами, которые должны быть гарантированы инвалиду и на основе которых определяется степень соответствия национальной политики государства международным стандартам, являются права на образование и труд, на вступление в брак, на родительство, право обращения в суд, право на неприкосновенность частной жизни и собственности, а также политические права.

Наиболее распространенными мерами поддержки инвалидов на рынке труда являются О.В.Новожилова. Инвалид на рынке труда. Социологические исследования. 2001. № 2. С. 130-134.:

- квотирование рабочих мест;

- приспособление рабочих мест;

- освобождение работодателей от выплаты минимальной заработной платы;

- финансовые льготы работодателям, осуществляющим адаптацию рабочих мест для нужд инвалидов;

- финансовые льготы работодателям, нанимающим инвалидов;

- субсидии инвалидам, организующим свой малый бизнес;

- помощь в трудоустройстве.

В России формальное право инвалидов на труд введено в 1996 г.

В мировой практике существует тесная взаимосвязь между уровнем образования и степенью участия инвалидов в жизни общества. В 1994 г. международное сообщество провозгласило ведущий принцип в области специального образования - всеобщность. Лицам со специальными потребностями в области образования следует предоставлять доступ в обычные школы, в которых должны обеспечиваться условия для их обучения и удовлетворения их потребностей на основе педагогических принципов, ставящих во главу угла интересы ребенка. Не должно быть раздельной системы образования.

Однако, несмотря на это, все же нет согласия по вопросу о том, предоставлять ли образовательные услуги детям-инвалидам исключительно в специализированных учебных заведениях, либо стремиться к интеграции детей-инвалидов в общий образовательный процесс, предполагающий обучение в школах и классах вместе со здоровыми детьми. Большинство стран используют смешанные подходы, однако, приоритеты государственной политики различаются от страны к стране. Обучение детей-инвалидов в экономически развитых странах проходит, насколько это возможно, в обычных школах. Данная политика в отношении детей-инвалидов рекомендована ЮНЕСКО. Такой подход имеет следующие преимущества:

- не разделяет детей-инвалидов и их сверстников;

- дает здоровым людям представление о том, какие проблемы могут иметь инвалиды, и воспитывает терпимость и уважение общества к инвалидам;

- помогает молодым инвалидам приобрести уверенность в себе;

- помогает им оценить свои способности, навыки и пределы возможностей более реалистично;

- затраты на такое обучение относительно невысоки по сравнению с образованием в специализированных школах.

В отношении права на получение образования ярко проявляется российская специфика. Фактически ребенок-инвалид с детства изолирован от общества, что само по себе сужает его право на получение образования. Система общего образования не располагает условиями, при которых граждане, имеющие стойкие функциональные расстройства здоровья, могли бы учиться на равных. Вместе с тем, система специализированных школ-интернатов доступна всем инвалидам и все инвалиды охвачены системой неполного среднего образования. Школы-интернаты приспособлены для инвалидов определенного вида заболевания и располагают специальными методиками, учебными материалами и пособиями. В школах работают квалифицированные педагоги, знающие особенности заболеваний, и специальный персонал. Формально в период перестройки у родителей появилось право выбора школы-интерната, куда родители предпочли бы отдать своего ребенка на обучение. Реально крайне незначительное число таких учебных заведений и их чрезвычайно узкая специализация сводит возможности родительского права не нет.