Open Data Readiness Assessment Ukraine: результати національного дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 35.076:352

Open Data Readiness Assessment Ukraine: результати національного дослідження

Серенок А. О.,

к.держ.упр., доц.,

доцент кафедри інформаційних технологій і систем управління ХарРІ НАДУ, м. Харків

Анотація

assessment електронний урядування якість

Зроблено аналіз підсумків національного дослідження Open Data Readiness Assessment Ukraine. Запропоновано рекомендації для Робочої групи з відкритих даних при Кабінеті Міністрів України та Державного агентства з питань електронного урядування щодо забезпечення якості та доступності відкритих даних, а також розроблення майбутнього Національного плану дій щодо відкритих даних.

Ключові слова: електронне урядування, ^формаційно-комунікаційні технології, відкриті дані.

Annotation

Serenok A. O.,

Candidate of Sciences in Public Administration (PhD),

Associate Professor of Information Technology & Management Systems Department, KRI NAPA, Kharkiv

Open Data Readiness Assessment Ukraine: results of national research

The analysis of results of the national survey Open Data Readiness Assessment Ukraine has been made. The recommendations to the Working Group on open data at the Cabinet of Ministers of Ukraine and the State Agency for e-government issues to ensure the quality and availability of open data, as well as the development of the future National Action Plan on open data have been suggested.

Key words: e-governance, information&communication technology, open data.

У 2011 р. було прийнято Закон України “Про доступ до публічної інформації” [1], який гарантував право кожному громадянину на отримання суспільно важливої інформації та визначав процедури доступу до публічної інформації. Однак цей Закон не містив вимог щодо форматів публікації інформації та передбачав оприлюднення даних лише через механізм запитів на доступ до публічної інформації.

Разом з тим у суспільстві виникла потреба в регулярно оновлюваній публічній інформації у формі відкритих даних, тобто у структурованих машиночитаних форматах.

Зі зростанням зацікавленості громадськості у відкритості, прозорості та підзвітності органів влади на всіх рівнях українська влада заявила про намір розширити можливості використання відкритих даних. Як результат, 9 квітня 2015 р. Верховна Рада України прийняла Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних” [2], а 21 жовтня 2015 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних” № 835 [3]. Ухвалені нормативно-правові акти засвідчили наміри Українського уряду працювати над відкриттям великих масивів даних. Утім, Україна перебуває ще на початку цього шляху і починає тільки створювати екосистему відкритих даних.

Оскільки сфера відкритих данних для нашої країни є абсолютно новою, то і ніяких наукових досліджень і публікацій, пов'язаних з оцінкою готовності України до запровадження відкритих даних, не було до 2015 р. З деяким припущенням публікаціями можна вважати матеріали двох круглих столів, які були проведені Програмою розвитку ООН в Україні у 2014 р. під час обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних”. Програма розвитку ООН (далі - ПРООН) стала першою міжнародною організацією в Україні, яка почала популяризувати використання відкритих урядових даних на національному рівні. ПРООН в Україні, а саме її проект “Демократизація, права людини та розвиток громадянського суспільства”, підтримала урядову ініціативу оцінки готовності України працювати з відкритими даними та підготувала звіт і план дій для української влади.

У серпні - листопаді 2015 р. нами було проведене оцінювання готовності України до відкриття даних (Open Data Readiness Assessment Ukraine) [5], щоб допомогти Уряду діагностувати, яких заходів має бути вжито для запровадження відкритих даних. Це оцінювання мало на меті проаналізувати ефекти в умовах України, визначити місцевий контекст та обставини. Звіт за результатами Оцінки готовності України до запровадження відкритих даних підготовлено за підтримки Уряду України та ПРООН в Україні, а також підрозділу з урядування та миротворчості Регіонального центру ПРООН для Європи та СНД у Стамбулі.

Головна мета цього оцінювання полягала в допомозі Уряду визначити необхідні дії для запуску ініціативи щодо відкритих даних. Це означає більше, ніж просто запуск порталу відкритих даних для публікації даних в одному місці чи розроблення політики. Ініціатива щодо відкритих даних включає в себе як забезпечення й використання відкритих даних, так і розвиток навичок, фінансування порядку денного Уряду щодо відкритих даних і цілеспрямоване фінансування інновацій, пов'язаних із відкритими даними.

У рамках оцінювання готовності України до відкритих даних нами проведена серія інтерв'ю, а також зроблений аналіз законодавства та відповідних документів із використанням методології Open Data Readiness Assessment (далі - ODRA), розробленої Світовим банком та адаптованої нами до потреб України. Підхід, що використовується в Інструменті Світового банку для оцінювання готовності до запровадження відкритих даних, можна назвати “екосистемним”: у рамках цього інструменту увага звертається як на середовище відкритих даних (аспекти “пропозиції”, як-от: програми, нормативно- правове забезпечення, урядові дані та інфраструктура, включаючи стандарти), так і на сторону “попиту”, тобто на механізми залучення громадян та рівень попиту на урядові дані серед спільнот користувачів (розробників, ЗМІ, урядових установ).

ODRA ґрунтується на восьми вимірах політики відкритих даних, що вважаються важливими для ініціативи відкритих даних та дозволяють створити сталу екосистему відкритих даних. У рекомендаціях зазначається, що ініціатива відкритих даних охоплюватиме різноманітні аспекти екосистеми відкритих даних.

ODRA спрямовано на конкретні заходи. Для кожного виміру політики пропонується пакет заходів, що лягли в основу плану заходів (дорожня карта) розвитку відкритих даних на 2016 р. [4]. Запропоновані рекомендації та заходи засновано на найкращих світових практиках, а також на огляді потреб та попереднього досвіду Уряду України.

Щодо кожного виміру політики в документі розглядається низка ключових питань, а також наводяться аргументи, що свідчать про високий або низький ступінь готовності.

Результати оцінювання за кожним виміром та ключовим питанням позначено відповідним кольором:

- зелений (З) означає, що є переконливі свідчення високого рівня готовності;

- жовтий (Ж) - що свідчення високого рівня готовності не настільки очевидні;

- червоний (Ч) - що є переконливі свідчення неготовності;

- сірий (С) - що інформації для оцінювання готовності недостатньо.

У тому, що стосується результатів оцінювання конкретних питань, для позначення наявності свідчень готовності використовувався знак “+”, а свідчень неготовності - знак “-”. Свідчення, що не є очевидними та не означають ні високого рівня готовності, ні неготовності, було позначено знаком “о”. Не всі свідчення мали однакове значення при визначенні загального кольору позначки результатів оцінювання конкретного питання. Деякі фактори мали більшу вагу (значення) для оцінювання рівня готовності.

Методика ODRA використовує до відкритих даних підхід “екосистеми”, оцінюючи готовність країни за вісьмома вимірами: пропозиції лідерів держави; законодавчі умови; інституційна структура, обов'язки та повноваження органів влади; політики та процедури управління урядовими даними; попит на відкриті дані; залучення громадян та їхнє вміння працювати з відкритими даними; фінансування програми з відкритих даних; національна технологічна інфраструктура та ІКТ-навички.

Загалом мета Оцінки готовності до запровадження відкритих даних - надати загальний огляд вихідного положення для запровадження відкритих даних в Україні. Відповідно, під час оцінювання використовувався більш практичний підхід. Наприклад, було запропоновано конкретні заходи, що можуть бути потрібними для розроблення національної стратегії відкритих даних та для реалізації можливих пілотних проектів. Зокрема, оцінювання мало на меті визначити шляхи співпраці Уряду, громадянського суспільства, бізнесу та спільноти розробників для просування політики відкритих даних, а також з'ясувати способи поширення політики відкритих даних на весь Уряд.

Відтак, у кожному розділі (вимірі) зазначеної «Оцінки» перераховано низку запропонованих заходів - від більш загальних до більш практичних, і за можливості зазначено конкретний орган влади або недержавну установу, що відповідатиме за цей захід.

Далі - докладніше про результати оцінювання за кожним розділом (виміром) “Оцінки”.

Вимір 1. Вище керівництво - результат оцінювання “жовтий”. У ході та після Євромайдану 2014 р. громадяни вимагали від нового Уряду більшої прозорості, підзвітності та вжиття серйозних кроків до подолання корупції. Як результат, новий Уряд прийняв амбітний порядок денний реформ для забезпечення прозорості, підзвітності, доступу до інформації та відкритих даних. Водночас корупція досі визнається дуже поширеною проблемою як в Уряді, так і в суспільстві. Необхідно не лише забезпечити послідовне виконання порядку денного реформ та зміцнити верховенство права й застосування закону, але і змінити світогляд людей та запровадити культуру прозорості й підзвітності. Хоча Україна взяла на себе зобов'язання за міжнародними ініціативами, як ініціатива Партнерство Відкритий Уряд (далі - ПВУ), відповідна робота майже зупинилася після кризи 2014 р. Новий Уряд має довести, що в майбутньому він ставитиметься до ПВУ серйозніше. Уряд буде відповідати за те, наскільки він здатний реально виконати амбітні обіцянки та порядок денний реформ. Хоча концепцію відкритих даних вже було поширено серед високопосадовців, досі є серйозні непорозуміння щодо її значення. Необхідно проводити більше заходів для ознайомлення та підвищення кваліфікації, для того щоб забезпечити послідовне розуміння основних понять та можливостей відкритих даних.

Вимір 2. Політичні та правові засади - результат оцінювання “жовтий”. Загалом правові засади створюють сприятливе середовище для реалізації ініціативи відкритих даних в Україні. Водночас значна частина законодавства та реформ є або дуже новими, або досі у процесі прийняття, тому реалізуються вони не завжди послідовно. Державним службовцям потрібні конкретні настанови та заходи з підвищення кваліфікації, для того щоб вони могли належним чином забезпечити реалізацію цього законодавства. Захист приватності регулюється законом, але на практиці не в усіх органах влади прийнято чіткий порядок та механізми гарантування захисту приватності. Законодавство про доступ до інформації є дуже прогресивним та сприятливим і має конкретні положення щодо відкритих урядових даних. На практиці різні органи влади реалізують положення законодавства непослідовно. Зокрема, особливо вагомим є Закон про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних [2] та постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних” № 835 [3], але їхні положення ще повністю не реалізовано. Перед Урядом стоїть завдання забезпечити належне та своєчасне виконання амбітних ініціатив та реформ.

Вимір 3. Інституційна структура, розподіл відповідальності та спроможність органів влади - результат оцінювання “жовтий”. Як здається, жодна з урядових установ не має можливості здійснювати самостійне керівництво програмою відкритих даних. Утім, отримавши відповідну політичну вагу від Кабінету Міністрів України та у співпраці з Робочою групою з питань відкритих даних, Державне агентство з питань електронного урядування має повноваження й технічну кваліфікацію та є оптимальною установою, для того щоб здійснювати керівництво цією програмою. Необхідно підвищити кваліфікацію щодо управління даними та міжвідомчої координації у галузі ІКТ. Це дозволить перейти від ізольованих та несумісних ІТ-систем, які органи влади мали раніше, до підвищення інтероперабельності та стандартизації. Хоча деякі міністерства мають певні занепокоєння щодо надання даних, є свідчення, що більшість органів влади готові використовувати та надавати дані відповідно до законодавства про відкриті дані. Є потреба у програмах підвищення кваліфікації, для того щоб підготувати більше державних службовців із просунутими технічними навичками управління даними, статистики та аналізу даних.

Вимір 4. Політика та процедури уряду стосовно оброблення даних - результат оцінювання “жовтий”. В Уряді немає послідовного порядку та стандартів управління інформацією, які б застосовувалися всіма органами влади. Порядок та стандарти безпеки інформації та даних і якості даних (зокрема, щодо джерела походження, точності, своєчасності та повноти) не застосовуються всіма органами влади в однаковий спосіб. В Уряді немає узгодженого бачення щодо активів даних. Деякі дані Уряду досі зберігаються на папері. Навіть якщо органи влади мають дані у форматах, придатних для машинного зчитування, часто вони не оприлюднюють їх. Ще однією проблемою є якість даних. Обмін даними відбувається ситуативно, отримання даних часто є складним та неефективним процесом. В органах влади немає практик забезпечення анонімності (де- персоніфікації) даних для реального захисту персональних даних.

Вимір 5. Попит на відкриті дані з боку суспільства - результат оцінювання “зелений”. Є чіткі свідчення наявності значного попиту на дані з боку організацій громадянського суспільства та ЗМІ, деякі з яких активно використовують відкриті дані. Так само зростає прихований попит на дані з боку приватного сектора, але на практиці повторне використання даних залишається незначним - причинами цього є низька доступність та невисока якість даних. Готовність реагувати на запити в різних органів влади суттєво відрізняється. Є певні приклади серйозного прогресу з наданням даних у відповідь на запит, але інші приклади свідчать, що в цілому отримати дані на запит доволі складно.

За оцінками користувачів, рівень готовності різних органів влади до надання даних є нерівномірним, іноді рішення приймаються на власний розсуд.

Вимір 6. Залучення громадського сектора та спроможність щодо використання відкритих даних - результат оцінювання “жовтий”. Органи влади нещодавно почали співпрацю з громадянським суспільством та іншими зацікавленими сторонами в розробленні додатків та сприянні повторному використанню своїх даних. Консультації щодо доступності відкритих даних, які було проведено нещодавно, є свідченням того, що органи влади все більше залучають громадян до співпраці в галузі даних. В Україні є значний ІКТ-сектор, хоча індустрія додатків досі є молодою та невеликою. З вищих навчальних закладів випускається велика кількість технічних спеціалістів, ВНЗ мають хороший досвід співпраці з приватним сектором у сфері ІКТ та проведення передових досліджень у таких сферах, як аналітика, статистика, семантичні веб-технології тощо.

Вимір 7. Фінансування політики відкритих даних - результат оцінювання “червоний”. Хоча на початковому етапі програма відкритих даних не вимагає значних коштів, і органи влади мають деяке фінансування для неї зі статей бюджету, що існують, є свідчення, що для розширення програми на всі урядові установи та забезпечення її сталості необхідно буде значно збільшити обсяги фінансування. Існує ризик, що вимоги щодо оприлюднення відкритих даних на центральному порталі відкритих даних буде неможливо виконати через брак фінансових і людських ресурсів, який спостерігається в багатьох органах влади. Для того щоб програма відкритих даних була дієвою і сталою, необхідно виділяти більше коштів для оновлення урядових ІКТ-систем та програмного забезпечення і програм підвищення кваліфікації в усіх органах влади. Необхідно передбачати окрему статтю в бюджеті для забезпечення достатніх обсягів фінансування програми. Водночас деякі донорські організації нині фінансують пов'язані програми - відтак, є можливість об'єднати зусилля та створити коаліцію донорів, які будуть спільно фінансувати програму відкритих даних в Україні в майбутньому.

Вимір 8. Національна технологічна інфраструктура та навички - результат оцінювання “жовтий”. Рівень проникнення Інтернету в Україні є доволі значним (за даними, більше 40 % у 2015 р.), а його вартість невисока. Зокрема, доступність Інтернету через мобільні технології є значною та продовжує швидко зростати. Комп'ютерна, сер- верна, хмарна інфраструктура та хостинг доступні за незначні кошти. Уряд має значну кількість систем управління інформацією, щоправда, більшість із них не є інтеропера- бельними. Електронні послуги не дуже розвинено. Необхідні інноваційні програми та стимули, для того щоб індустрія ІКТ почала виробляти більше продукції для внутрішнього ринку. Загальний рівень освіти є високим, але є потреба у програмах для розширення медіа та ІТ-грамотності, щоб подолати цифрові розриви.

Як відомо, Україна посідає невисокі місця в різноманітних соціально-економічних рейтингах. Політичний, економічний, соціальний, технічний та організаційний контекст в Україні являє собою складне поєднання викликів та можливостей запровадження політики відкритих урядових даних. Поточна економічна криза та військовий конфлікт на сході України створюють серйозні проблеми для Уряду, народу та економіки України. Відтак, розв'язання цих проблем є пріоритетом державної політики.

Як свідчать результати цього оцінювання, відкриті дані та сучасні ІКТ можуть відіграти значну роль у реалізації цих реформ та у процесах розбудови демократичного суспільства. Зокрема, це стосується доступу до інформації, забезпечення прозорості, підзвітності, протидії корупції та підтримки активної участі громадян в управлінні.

Водночас реформи та політика є лише першим, хоча і дуже важливим, кроком до реальних змін. Ці реформи та політика можуть привести до бажаних результатів лише тоді, якщо вони будуть належним чином упроваджуватися на практиці. Відкриті урядові дані можуть використовуватися для підтримки та прискорення цих процесів.

Щоби повною мірою скористатися відкритими даними для досягнення основних національних пріоритетів та цілей розвитку, необхідно забезпечити практичну реалізацію законодавства про відкриті дані.

Результати Оцінки готовності України до запровадження відкритих даних ґрунтуються на аналізі викликів і можливостей реалізації ініціативи відкритих даних в України. Крім того, у звіті перераховано заходи, рекомендовані для упровадження. Результати аналізу та рекомендовані заходи вже стали в нагоді новій Робочій групі з відкритих даних при Кабінеті Міністрів України, яка може стати провідником та відповідальним органом у процесі розроблення Національного плану дій щодо відкритих даних. Базуючись на результатах оцінювання готовності України до запровадження відкритих даних, Уряд 4 лютого 2016 р. затвердив Дорожню карту розвитку відкритих даних в Україні [3], що презентує плани Уряду щодо подальшого розвитку відкритих даних у 2016 р.

Згідно з Дорожньою картою, Україна зобов'язується виконати 41 завдання в п'яти ключових аспектах розвитку відкритих даних: підвищення доступності та якості відкритих даних, навчання органів влади публікації відкритих даних, посилення ролі відкритих даних у реалізації державної політики, забезпечення нормативно-правової підтримки, а також розвиток спроможності громадян використовувати відкриті дані.

Крім того, загальні рекомендації Оцінки готовності України до запровадження відкритих даних дали змогу Уряду комплексно підійти до процесу підготовки та приєднання України до Міжнародної їартії відкритих даних у Мадриді в жовтні 2016 р.

Оцінювання готовності до запровадження відкритих даних було проведено, щоби швидко оцінити готовність Уряду до запровадження та підтримання ініціативи відкритих даних. Оцінка засновується на восьми вимірах політики відкритих даних. Хоча всі виміри є важливими, методологія Оцінки передбачає, що кожний вимір матиме свою вагу відповідно до рівня важливості.

Політичні, економічні, соціальні та культурні умови в України являють собою складне поєднання можливостей та викликів щодо запровадження ініціативи відкритих даних. Хоча нині спостерігається низка критичних проблем у цій сфері, є також вікно можливостей та високий рівень зобов'язань стосовно відкритих даних з боку політичних лідерів та керівництва органів влади. Крім того, упроваджується серія пілотних проектів (наприклад, портал публічних фінансів e-data.gov.ua), які можуть засвідчити позитивні результати використання відкритих даних у ключових для національного розвитку України галузях.

Визнаючи загальну складну ситуацію, рекомендується звернути особливу увагу на забезпечення доступності відкритих даних (там, де це просто зробити), та зміцнити Робочу групу з відкритих даних при Кабінеті Міністрів України - вона має стати повноцінною багатогалузевою групою та включати в себе представників органів влади, громадянського суспільства, приватного сектора, наукових установ та навчальних закладів. Таким чином, Робоча група зможе взяти на себе відповідальність та ініціативу в розробленні та реалізації майбутнього Національного плану дій щодо відкритих даних.

Крім того, за результатами Оцінки рекомендується визначити, розробити, реалізувати, оцінити та розповсюдити результати низки пілотних проектів, які могли б швидко створити декілька практичних прикладів використання відкритих даних. Це, у свою чергу, дозволить зміцнити основу для подальшого розширення ініціативи відкритих даних. Для того, щоб такі пілотні проекти були практичними, вони мають бути розроблені в галузях/сферах, що є пріоритетними для державної політики та цілей щодо національного розвитку. Оскільки основним пріоритетам Уряду є протидія корупції, рекомендується зосередити основну увагу на пілотних проектах і наборах даних, безпосередньо пов'язаних з фіскальною та бюджетною прозорістю, державними закупівлями та кінцевими власниками (бенефіціарами) компаній. Основні набори даних для таких проектів мають бути в структурованій формі та дезагреговані: дані про бюджет та витрати, дані про державні закупівлі, основні центральні реєстри (як-от кадастрові, земельні та реєстри об'єктів власності, підприємств, установ та організацій, включаючи інформацію про кінцевих власників компаній тощо).

Робоча група з відкритих даних та Державне агентство з питань електронного урядування мають розробляти та реалізовувати ці пілотні проекти у співпраці з розпорядниками даних та зацікавленими сторонами з громадянського суспільства та приватного сектора, які хочуть повторно використовувати дані для надання їм соціально-економічної цінності. Відкритий процес співпраці може допомогти органам влади та громадським і приватним зацікавленим сторонам налагодити партнерство та краще зрозуміти, як зробити відкриті дані корисними для всіх в Україні. Доброю настановою можуть стати слова одного з винахідників сучасної мережі Інтернет і засновника Open Data Institute сера Тіма Бернерс-Лі, який під час своєї промови про те, як забезпечити якість відкритих даних, зазначив, що “потрібно починати згори донизу, знизу догори, та зсередини назовні”. Заходи, запропоновані в цій Оцінці, мають забезпечити, що ці три рівні пов'язані між собою та посилюють один одного. За умови використання мінімальних ресурсів певного прогресу можна досягти, лише якщо поєднувати зусилля на всіх трьох рівнях.

Список використаних джерел

1. Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січ. 2011 р. № 2939-VI//BBP України. 2012. № 32. Ст 314.

2. Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних: Закон України від 9 квіт. 2015 р. № 319^Ш//вВРУкраїни. 2015. № 25. Ст. 192.

3. Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних: постанова Кабінету Міністрів України від 21 жовт. 2015 р. № 835//Офіц. вісник України. 2015. № 85. Ст. 2850.

4. Про затвердження плану заходів (дорожня карта) розвитку відкритих даних на 2016 рік: наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 4 лют. 2016 р. № 19. URL: http://dhrp.org.ua/uk/publikatsii1/1076-20160304-ua-publication.

5. Serenok A., Ditrich D. Open Data Readiness Assessment Ukraine - UN Istanbul Regional Hub, United Nations Development Programme, 2016. 86 p. URL: http://dhrp.org.ua/en/blog-publications/ 1070-20160227-en-publication/

Надійшла до редколегії 16.09.2016 р.

Размещено на Allbest.ru