Специфіка функціонування лобізму в контексті механізмів діяльності органів державної влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПЕЦИФІКА ФУНКЦІОНУВАННЯ ЛОБІЗМУ В КОНТЕКСТІ МЕХАНІЗМІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Кравченко С.О.

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Кучерявий В.М.

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Анотація

У статті розкрито специфіку функціонування лобізму в контексті механізмів діяльності органів державної влади України, зокрема існування у форматі так званого «квазілобізму». Охарактеризовано пряме просування представників бізнесових структур у парламент. Розкрито законодавчу неврегульованість та загалом нерозуміння сутності лобізму політичною елітою і суспільством. Охарактеризовано функціонування як вагомий складник процесу прийняття рішень органів влади. Розкрито переважання корпоративістської моделі представництва інтересів, надзвичайну латентність, тісний зв'язок із корупцією. Визначено, що в суб'єктивному порядку лобіювання в Україні вважається неструктурованим, що існує в пострадянському форматі за галузевими та регіональними ознаками. Водночас в українській практиці, на відміну від закордонної основної трирівневої моделі лобіювання (група тиску професійні лобісти центри прийняття рішень), усталена переважно дворівнева модель, тобто лобістська та парламентарна (виконавча влада) часто поєднуються в одній особі. Об'єктами лобіювання в Україні на державному рівні є органи законодавчої та виконавчої гілок влади. Визначено, що до поширених легальних методів лобізму, що використовуються в Україні, включають прямий (індивідуальний) лобізм, участь у засіданнях парламентських комітетів і комісій, роботі дорадчих структур при президенті, парламенті, уряді, організацію комунікативних заходів, участь у громадських слуханнях, вплив через організацію кампаній у ЗМІ, масових акцій, доповіді, послання від підприємців до органів влади, колективні зустрічі з вищими керівниками держави, надання результатів соціологічних, наукових досліджень або спеціалізованої інформації у владні структури.

Ключові слова: лобізм, суб'єкти лобізму, об'єкти лобізму, групи інтересів, бізнес-структури, регіональний лобізм, методи лобізму, цивілізований лобізм.

Abstract

Kravchenko S.O., Kucheriavyi V.M.

The article highlights the specifics of the functioning of lobbying in the context of mechanisms of activity of the state authorities of Ukraine, in particular: the existence in the format of the so-called «quasilobism»; direct promotion of business representatives to parliament; legislative unregulation and a general misunderstanding of the nature of lobbying by the political elite and society; functioning as a significant component of the decisionmaking process ofpublic authorities; the predominance of the corporateist model of interest representation; extreme latency; close connection with corruption. It is determined that in a subjective way, lobbying in Ukraine is considered unstructured, which exists in the post-Soviet format by sectoral and regional characteristics. At the same time, in Ukrainian practice, unlike the foreign basic three-tier model of lobbying (pressure group professional lobbyists decision-making centers), there is a predominantly two-tier model, that is, lobbyist and parliamentarian (executive of the executive power) are often combined in one person. Lobbying objects in Ukraine at the state level are the bodies of the legislative and executive branches of government. To the common legal methods of lobbying used in Ukraine include: direct (individual) lobbying; participation in meetings of parliamentary committees and commissions, work of advisory structures under the president, parliament, government; organization of communication events; participation in public hearings; influence through the organization of mass media campaigns; reports, messages from businessmen to authorities, collective meetings with senior leaders of the state; providing the results of sociological, scientific research or specialized information to governmental structures.

Key words: lobbying, subjects of lobbying, objects of lobbying, interest groups, business structures, regional lobbying, methods of lobbying, civilized lobbying.

Постановка проблеми

Цивілізований лобізм в органах державної влади України проходить стадію становлення. Переважно він має тіньовий, не контрольований державою і суспільством характер та тісно пов'язаний із корупцією. Небезпека такої ситуації полягає в тому, що слідом за формуванням негативного образу лобістів часто слідують заходи деструктивного характеру, спрямовані на порушення механізмів представництва інтересів у владних структурах. Разом із тим лобізм у цивілізованих проявах є об'єктивним процесом, що має урівноважувати вплив груп інтересів на органи державної влади [16, с. 93].

Тому постає потреба запровадження його дієвих легальних форм, що мають стати органічною складовою частиною механізмів державного управління в Україні. При цьому, з теоретичного погляду, важливо принципово змінити досить однобічне трактування лобізму як феномена одновекторного впливу на органи влади приватних осіб і громадських організацій, фахову діяльність службовців та спеціальних консультантів, найнятих компаніями, спрямовану на прийняття рішень органами влади [22, с. 361]. Натомість, з управлінських позицій, вітчизняний лобізм має стати механізмом двосторонніх взаємовідносин влади і суспільства на засадах належного урядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У вітчизняній науці фундаментальні напрацювання щодо лобізму представлено в дослідженнях В. Бебика, Т Богині, Д. Богуша, М. Газізова, Ю. Ганжурова, Н. Гнатенка, Н. Гричини, Л. Губерського, Т. Гуровської, О. Дягілєва, В. Королька, В. Корнієнка, Д. Лавренова, Є. Макаренко, Л. Малишенка, Р. Маркевич, М. Михальченка, М. Недюхи, В. Нестеровича, М. Ожевана, А. Піонтковської, С. Телешуна, Є. Тихомирової, С. Чумака, О. Шевченка та ін. Аналіз їх праць показує, що вони базуються або на соціологічному, або на правовому аналізі відповідної проблематики. Отже, нині відсутні комплексні теоретичні дослідження феномена лобізму в контексті механізмів функціонування органів державної влади та процедур прийняття державно-управлінських рішень в Україні.

Постановка завдання. Мета статті виділення специфіки функціонування лобізму в контексті механізмів діяльності органів державної влади України.

Виклад основного матеріалу дослідження

Українська система державного управління на сучасному етапі свого розвитку характеризується відсутністю формалізованого інституту лобізму. Проте існування такого явища в Україні не можна заперечувати. Про його наявність та масштабність свідчать масові статті в засобах масової інформації, публічні заяви державних та політичних діячів. Як свідчить досвід багатьох країн, неформальний стан лобізму є певним етапом його розвитку та інституціалізації цього державно-управлінського явища [3, с. 547]. Лобізм постає механізмом зворотного впливу громадян на конкуруючі еліти, одним з основних елементів впливу громадянського суспільства на структури, які приймають важливі рішення державного рівня [9, с. 308]. Тому держава, що працює в інтересах суспільства, об'єктивно зацікавлена в існуванні лобізму, оскільки державний апарат сам по собі не спроможний належним чином агрегувати різновекторні інтереси різних суспільних верств, прошарків, груп [8, с. 782].

Згідно з висновком В. Нестеровича, лобістська діяльність в Україні нині існує як суспільне явище, що характеризується суттєвою специфікою. Вона продовжує розгортатися у правовому полі, що не має чіткої структури, та в основному навколо питань, пов'язаних із розподілом і перерозподілом власності й сфер впливу [18, с. 14]. В умовах пострадянського державного апарату лобістська діяльність має прихований характер та спрямована на захист егоїстичних інтересів невеликого кола олігархічних груп, ефективність яких у процесі лобіювання визначається як їх політичною вагою, так і непублічними зв'язками та здатністю «вирішувати питання» [2, с. 205]. У нашій державі значну роль відіграють не формальні, а часто просто тіньові зв'язки. Групи великої та середньої економічної ланки, які сформувалися в перехідні часи становлення незалежної української держави, не тільки зберегли свою цілісність, але й велика частина з них багаторазово підсилилася за допомогою: по-перше, вибудовування більш твердих управлінських відносин всередині своїх структур, по-друге, різкого розвитку фінансової сфери та появи нових товарів, насамперед грошей і нерухомості, що успішно перерозподілялися між галузевими угрупованнями, по-третє, переходу на новий, вільний режим роботи [7, с. 355]. Значна кількість українських посадовців мають зв'язки з тими чи іншими економічними групами впливу.

Вітчизняні підприємці вважають пріоритетним напрямом своєї діяльності у сфері відносин із державою підготовку власних законопроектів чи проштовхування вигідних для них вже існуючих законопроектів і ведуть боротьбу за їхнє прийняття, домагаючись тим самим одержання правових переваг. Правові переваги це не тільки додаткові (особливі) права, але й звільнення від деяких установлених законом обов'язків, що містяться в нормативних актах, прийнятих компетентними органами у встановленому законом порядку [13, с. 26]. Найбільш далекоглядних бізнесменів шукати захисту в стінах парламенту весь час змушували високі податки, непередбаченість і примхливість кадрових переміщень у вищих ешелонах влади, корумпованість тощо. Якщо відстежити представництво бізнесу в органах влади, то схематично це виглядатиме так: 1) людина з органів влади переходить у бізнес-структури; 2) із бізнес-структур переходить в органи влади; 3) людина чи група осіб, обіймаючи відповідальні посади в уряді чи підприємницьких структурах, перебуває в одному об'єднанні; 4) фінансування політичних партій та ЗМІ; 5) фінансування аналітичних центрів і PR-структур [7, с. 356].

Деякі експерти вважають, що в Україні ніколи не було межі між лобізмом та корупцією. Зокрема, на думку П. Петренка, «в Україні не може бути лобізму, бо в нашій країні лобізм на нинішньому історичному етапі це корупція і проштовхування інтересів фінансових груп. Для того, щоб в країні був цивілізований лобізм, як у державах, де демократія існує вже двісті років та має свою історію, до цього треба дорости. Наприклад, у тих самих США є нормативні акти, закони, які передбачають порядок лобістської діяльності, тож вона знаходиться в легальному полі. Натомість в Україні, мушу констатувати, немає цивілізованого лобізму» [21]. З цим корелюється позиція В. Шабуніна, який вважає, що «більшість політиків в Україні є власниками великого бізнесу, який вони ховають за офшорними структурами. Тому вони відстоюють інтереси власного бізнесу, а не галузі» [4].

Загалом науковці виділяють такі основні особливості вітчизняного лобізму в контексті механізмів діяльності органів державної влади України:

- існування у форматі так званого «квазілобізму», що має негативне сприйняття у громадській думці та визначається слабким професіоналізмом, переважанням нецивілізованих форм, використанням незаконних методів тиску на органи влади, політичною й соціальною безвідповідальністю та ін.;

- відверта політизація шляхом прямого просування представників бізнесових структур у парламент, причинами якої є висока залежність економічних позицій від політичного захисту, високі податки, непередбачуваність і примхливість кадрових переміщень у вищих колах влади, корумпованість державного апарату, економічні та політичні переслідування підприємців тощо;

- законодавча неврегульованість та загалом нерозуміння сутності лобізму як політичною елітою, так і суспільством загалом;

- функціонування як вагомої складової частини процесу прийняття рішень органів влади та концентрація зусиль на органах виконавчої влади регіонального рівня;

- вузькогруповий характер, зміст якого полягає у відображенні у правових актах органів влади інтересів виключно обмеженого кола осіб, передусім суб'єктів господарювання, тобто переважання корпоративістської моделі представництва інтересів суб'єктами лобізму у процесах вироблення та реалізації державної політики;

- надзвичайна латентність, тобто на поверхні лише правовий акт, який приймається, та суб'єкт його прийняття, тоді як непомітними залишаються замовник лобістських послуг, інші учасники цього ланцюга, матеріальна винагорода за кінцевий результат та ін.;

- тісний зв'язок із корупцією, що системно супроводжує представництво індивідуальних та групових інтересів на правотворчому рівні [6; 7, с. 356; 19, с. 566; 20, с. 12; 23, с. 208].

У суб'єктному відношенні лобізм в Україні вважають неструктурованим, оскільки немає структур, аналогічних західним, для яких лобістська діяльність є офіційно проголошеною метою [10, с. 16]. Р. Мацкевич виділяє дві групи вітчизняних суб'єктів лобізму: суб'єкти, які реалізують колективні інтереси (політичні, громадські, підприємницькі організації); індивідуальні суб'єкти (посадові особи державних установ, підприємці, громадяни), які реалізують приватні інтереси [17, с. 11]. При цьому в українській практиці, на відміну від зарубіжної базової триланкової моделі лобізму (група тиску професійні лобісти центри прийняття рішень), діє переважно дволанкова модель, тобто лобіст і парламентарій (посадовець виконавчої влади) нерідко поєднані в одній особі [11, с. 11; 23, с. 210]. Крім того, в Україні поширене явище «обертаючих дверей», коли посадові особи виконавчої влади ідуть у відставку, очолюють бізнес-структури, займаються лобізмом, а потім знову повертаються у владні структури [7, с. 356].

Ю. Ганжуров зазначає, що в Україні сформувався пострадянський формат суб'єктів лобістської діяльності за галузевою ознакою: аграрники, промисловці, банкіри з відповідною фаховою деталізацією [8, с. 57]. М. Баришевська і О. Гросфельд виділяють серед суб'єктів вітчизняного лобізму кланові угруповання, політичні «холдинги», олігархічні об'єднання або, за сучасною термінологією, бізнес-політичні групи. Вони діють дуже згуртовано, володіють значними фінансовими ресурсами, ангажованими партіями і ЗМІ, а також широкими особистими зв'язками у владних установах. Тому державним посадовцям набагато складніше протистояти впливу таких груп, ніж лобізму з боку окремих підприємців або навіть груп тиску. Проте бізнес-політичні групи діють також шляхом безпосередньої участі в процесі прийняття рішень, тіньових персональних домовленостей із представниками органів влади [1, с. 128; 11, с. 9-10].

Досить специфічною рисою лобістської діяльності в Україні виступає структурування лобістських груп не лише за галузевою, а й за географічною ознакою (так званий «регіональний лобізм») [2, с. 206]. Такі значні регіональні центри тиску в Україні, як Львів на заході, Дніпро, Харків у Східній Україні, а також Київ, впливають на прийняття в сучасній Україні державно-управлінських рішень. При цьому тлумачення сучасної державної політики в Україні істотно відрізняється в регіонах, якщо не сказати, що є протилежним. Одним важливими суб'єктами лобіювання на регіональному рівні можуть бути регіональні партії чи осередки загальнонаціональних партій. Непоодинокими є випадки, коли офіси партій розміщуються на підприємствах, власниками яких є партійні лідери або місцеві донори партій. Через політичні партії, діяльність яких фінансують бізнес-структури, вони лобіюють свої інтереси [5, с. 28-29]. Актуальним нині є питання лобіювання своїх інтересів новими об'єднаними територіальними громадами, які в процесі децентралізації шукають нові механізми просування і захисту своїх інтересів. парламент лобізм політична еліта

Проте, на думку В. Нестеровича, у вітчизняній практиці вже є проблиски вираження інтересів бізнесу через громадські організації. Серед провідних таких організацій науковець виділяє такі [19, с. 599-602]:

- Український Союз промисловців і підприємців найпотужніше громадське об'єднання вітчизняного бізнесу, до складу якого входять понад 38 тис. представників усіх галузей та форм власності народного господарства з усіх областей країни, а підприємства зі складу цього об'єднання виробляють понад 80% ВВП України;

- Координаційно-експертний центр об'єднань підприємців України постійно діюча коаліція об'єднань підприємців, що включає 45 громадських організацій бізнесу та співпрацює з Верховною Радою України, зокрема, через створений при цьому центрі Інститут конкурентного суспільства, що займається виконанням комплексної законодавчої експертизи законопроектів;

- Європейська Бізнес Асоціація провідну організацією міжнародного бізнесу в Україні, що об'єднує більше 900 європейських, українських, міжнародних компаній та бере участь у низці робочих груп при органах державної влади.

В Україні також починають утворюватися й фірми, які за змістом своїх послуг можна назвати лобістськими. Офіційно їхніми статутними завданнями є надання послуг зі зв'язків з органами державної влади та встановлення з ними партнерських відносин. Такі установи здебільшого створюються за ініціативи чи сприяння іноземних лобістських фірм та фірм, що спеціалізуються на зв'язках з органами державної влади. Серед таких фірм дослідник виокремлює Kyiv Global компанію, засновану у м. Києві за сприяння вашингтонської фірми Global USA, Inc., що спеціалізується на бізнес-консалтингу, зв'язках з органами державної влади та надає низку лобістських послуг [19, с. 605].

Об'єктами лобізму в Україні на рівні держави виступають органи законодавчої та виконавчої гілок влади [17, с. 10]. Зокрема, парламентський лобізм не завжди відбувається публічно і колегіально, тому виділяють «тіньовий» і «відкритий» парламентський лобізм [1, с. 129]. Вплив на законодавців здійснюється через різних експертів і спеціалістів, які працюють як в апараті Верховної Ради України (в тому числі в комітетах і комісіях), так і безпосередньо з депутатами [10, с. 11]. На думку фахівців, найсприятливішою зоною для лобізму є профільні комітети Верховної Ради України. Саме в них готуються та оцінюються законопроекти, а під час їх представлення та обговорення на пленарному засіданні думка профільного комітету часто є визначальною [1, с. 58].

Разом із тим специфікою української практики лобізму є переважання дій через Кабінет Міністрів України та допоміжні органи Президента України через складність механізмів просування законопроектів через Верховну Раду України та ефективність «внутрішнього» лобізму в уряді [10, с. 12; 12, с. 404]. Як зазначає В. Нестерович, високорентабельність лобізму в уряді, центральних органах виконавчої влади чи структурах Президента України визначається такими обставинами:

- нормативно-правовий акт уряду чи той, що підготовлений у структурах Президента України, мають набагато простішу процедуру прийняття та введення в дію порівняно із законами;

- такий шлях дає змогу уникнути публічності, що є неодмінною рисою парламентських засідань;

- вартість підзаконного нормативно-правового акта для замовника лобістських послуг є значно нижчою, ніж витрати на просування закону;

- багато важливих питань в Україні є законодавчо неврегульованими;

- Президент України та Кабінет Міністрів України є суб'єктами права законодавчої ініціативи, крім того, за ними Регламент Верховної Ради України визначив повноваження внесення до парламенту законопроектів про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України, а за Кабінетом Міністрів України закріпив виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України, що найбільше привертає увагу лобістів [19, с. 583].

Особливо привабливим об'єктом лобізму виступають допоміжні органи Президента України, що зумовлене положеннями ст.ст. 93, 106 Конституції України:

- законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово;

- Президент України має повноваження зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

- Президент України може скористатися правом вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) [15].

М. Баришевська виділяє таку особливу форму лобізму в Україні, як багатовекторний лобізм, що здійснюється з використанням усього спектру виділених вище методів шляхом впливу на різноманітні об'єкти лобізму, зокрема, на комітети, окремих депутатів Верховної Ради України, міністрів, посадових осіб Офісу Президента України та ін. Застосовують багатовекторний лобізм, як правило, надпотужні компанії або групи компаній [1, с. 128]. У контексті обговорення форм лобізму необхідно також підкреслити важливу роль засобів масової інформації, через які олігархічні групи намагаються здійснювати систематичний вплив на законодавчу діяльність та прийняття адміністративних рішень виконавчими органами влади [5, с. 30]. Цю роль виділяють, наприклад, П. Кислий та Ч. Вайз, які представляють процес лобіювання в Україні як спробу організацій, окремих громадян вплинути на прийняття чи відхилення закону в парламенті, спираючись на підтримку депутатів, політичних партій, установ та громадськості через засоби масової інформації [14].

Арсенал методів, які застосовують вітчизняні лобісти, є досить різноманітним. До поширених легальних методів, що використовуються в Україні, дослідники включають [1, с. 128-129; 11, с. 9-10]:

- прямий (індивідуальний) лобізм, що ґрунтується на особистих зв'язках із представниками державних структур, переважно органів виконавчої влади;

- участь у засіданнях комітетів і комісій Верховної Ради України, роботі дорадчих структур та експертних груп із підготовки проектів документів президента, парламенту, уряду;

- організацію комунікативних заходів (з'їздів, конгресів, нарад підприємців тощо) із запрошенням представників органів влади;

- участь у громадських слуханнях законопроектів або публічних обговореннях проектів рішень органів виконавчої влади;

- вплив через організацію кампаній у ЗМІ, масових акцій із надсилання листів, звернень тощо від громадян до владних структур;

- доповіді, послання від підприємців до органів влади, колективні зустрічі з вищими керівниками держави;

- надання результатів соціологічних, наукових досліджень або спеціалізованої інформації у владні структури.

Висновки

Науковці виділяють такі основні особливості вітчизняного лобізму в контексті механізмів діяльності органів державної влади України: існування у форматі так званого «квазілобізму»; пряме просування представників бізнесових структур у парламент; законодавча неврегульованість та загалом нерозуміння сутності лобізму політичною елітою і суспільством; функціонування як вагомої складової частини процесу прийняття рішень органів влади; переважання корпоративістської моделі представництва інтересів; надзвичайна латентність; тісний зв'язок із корупцією.

У суб'єктному плані лобізм в Україні вважають неструктурованим, що існує в пострадянському форматі за галузевою та регіональною ознаками. В українській практиці, на відміну від зарубіжної базової триланкової моделі лобізму, діє переважно дволанкова модель. Проте є приклади вираження інтересів бізнесу через громадські організації, серед яких виділяють Український Союз промисловців і підприємців, Координаційно-експертний центр об'єднань підприємців України, Європейську Бізнес Асоціацію. В Україні також утворюються фірми, які за змістом послуг можна назвати лобістськими. Об'єктами лобізму в Україні на рівні держави виступають органи законодавчої та виконавчої гілок влади. Найсприятливішою зоною для лобізму називають профільні комітети Верховної Ради України. Разом із тим поширеними є дії через Кабінет Міністрів України та допоміжні органи Президента України завдяки ефективності «внутрішнього» лобізму в президентських та урядових структурах.

До поширених легальних методів лобізму, що використовуються в Україні, включають прямий (індивідуальний) лобізм, участь у засіданнях парламентських комітетів і комісій, роботі дорадчих структур при президенті, парламенті, уряді, організацію комунікативних заходів, участь у громадських слуханнях, вплив через організацію кампаній у ЗМІ, масових акцій, доповіді, послання від підприємців до органів влади, колективні зустрічі з вищими керівниками держави; надання результатів соціологічних, наукових досліджень або спеціалізованої інформації у владні структури.

Список літератури