Британський досвід демократичної взаємодії влади та опозиції

The article deals with complex interactions of main political forces inside the British Parliament, activities of Her Majesty's Opposition in different periods of historical development of Great Britain. Constructive competition between Opposition and the ruling party is stressed as a phenomenon causing progressive development of the United Kingdom and coming to proper decisions concerning its further democratic course. Both power and Opposition are mentioned to be united by the same purpose which is flourishing and common good of their state, welfare of their citizens and stable vision of the future. Relations between power and Opposition are always complex, multidimensional and sensitive to any changes in the political era. Significant influence on the nature of their relationship is made through the transformation taking place in modern society and its scientific perception. In the UK it is the active Opposition provides dynamism and fruitfulness, so that parliamentary government has the ability to predict future horizons of its reign.

Keywords: Her Majesty's Opposition, Parliament, ruling party, government, “shadow government”, Cabinet, “shadow Cabinet”, Prime Minister.

Політика Великої Британії, як внутрішня, так і зовнішня, містить велику кількість аспектів, кожен з яких є окремою площиною для наукових досліджень. Британія залишається особливою країною з неординарним іміджем, своєрідною політичною поведінкою, багатовіковими традиціями та звичаями, яка не зосередилась на минулому, а, віддаючи належне своїм традиціям, намагається бути досить сучасним і справедливим суспільством.

Владні відносини всередині Британії - особлива комплексна проблема для вивчення. Слід наголосити, що за своїм політичним устроєм Велика Британія досі залишається (і в найближчому майбутньому залишатиметься) монархією. парламент опозиція демократичний

В особі монарха впродовж кількох століть було втілено виконавчу, законодавчу та судову владу держави. Але така ситуація поступово змінювалася з розвитком Парламенту та системи судочинства. Цілком обґрунтовано Англія вважається родоначальницею парламентаризму, а Британський Парламент - «матір'ю всіх парламентів», хоча він і не є найстарішим у світі. Часом започаткування Британського Парламенту традиційно називають ХІІІ ст. Однак, на думку багатьох дослідників, цю дату слід посунути ще на п'ять століть раніше, аж до часів ранніх англосаксонських королівств, до витоків британської національної історії [1, с.55]. Парламент еволюціонував із стародавньої королівської ради, у зв'язку з цим, щодо розбудови парламентських механізмів та розвитку парламентаризму в цілому Велика Британія була першою з-поміж інших країн світу.

У Великій Британії діє двопалатний Парламент. Ідея двопалатної системи (бікамералізму) зазвичай розглядається як концепція, що виникла власне у Великій Британії для об'єднання аристократії у верхній палаті (Палаті Лордів) з метою стримування демократично обраної і часом непередбачуваної нижньої палати (Палати Громад).

Теоретично, влада походить не від Парламенту, а від «Королеви-в- Парламенті» (англ. «the Crown in Parliament» - буквально - «Корона в Парламенті»). Вважається, що лише Королева-в-Парламенті є верховною владою, хоча це доволі суперечливе твердження. Нині влада походить здебільшого від демократично обраної Палати Громад (англ. House of Commons); монарх діє як представницька фігура, а влада Палати Лордів (англ. House of Lords) істотно обмежена. Протистояння між Короною та Парламентом у XVII ст. призвели до встановлення обмеженої конституційної монархії у 1688-1689 рр.

Остаточне утвердження парламентаризму стало результатом «Славної революції» 1688 р., коли була запроваджена та політична система Англії, яка розвивалася в подальшому і діє нині. Проте впродовж майже всього XVIII ст. виконавча влада була зосереджена в руках монарха. На кінець XIX ст., із встановленням уряду та утвердженням сучасної партійної системи активна політична роль монарха стає мінімальною.

З кінця XIX ст. прихильники монархії підтримують існування обмеженої, так званої, конституційної монархії. Це означає, що державою править король або королева за участю Парламенту. Монарх стоїть над політикою, а королівська династія, що перебуває при владі, є символічним уособленням історії держави. Водночас в монархії вбачають елемент величі, що надає законності державній владі навіть без написаної конституції.

Впродовж XIX-XX ст. британська парламентська система забезпечувала політичну стабільність суспільства та ефективне керування державою. Водночас Парламент Сполученого Королівства був «полем змагань» різноманітних політичних сил.

Протягом XX ст. чітко простежується тенденція поступового передавання владних повноважень безпосередньо урядові, однак Королева продовжує брати участь у виконанні важливих функцій державної влади. За монархом збережено право скликання та розпуску Парламенту, призначення Прем'єр-міністра. Королева пропонує лідеру політичної партії, що складає більшість в Палаті Громад, - новому Прем'єр-міністрові - формувати уряд. Королева затверджує закони, прийняті Парламентом: перед тим, як будь-який законопроект стане законом, Королева має дати свою Королівську згоду, яка оголошується в обох палатах Парламенту.

Проте не зважаючи на прихильність до певних монархічних традицій, традиційну британську обережність та консерватизм, Велика Британія була піонером в багатьох демократичних процесах світового значення. Вона першою з європейських держав створила такі демократичні інститути, як діючий нині представницький парламент, масові політичні партії, публічну пресу, міжнародні біржі та ринки. Тред-юніони також виникли вперше у світі в Англії, а їхня консолідуюча діяльність впродовж тривалого часу була прикладом для інших країн.

Парламент є справжнім центром політичного життя Великої Британії, зосередженням державної влади. Всередині Британського Парламенту точаться безкомпромісні змагання за владу, окреслюються позиції головних політичних сил, відбувається боротьба між діючою владою та опозицією. Суттєвим показником рівня демократичного розвитку Великої Британії є те, що опозиція має право на політичну боротьбу за владу та реальні можливості законно прийти до влади. З огляду на складну композицію політичного класу Великої Британії парламентські змагання стали тим унікальним механізмом вироблення державних рішень, що найоптимальнішим чином визначає майбутні вектори розвитку держави.

Парламент, законодавчий орган британського народу, має три складові: Монархія, Палата Громад та Палата Лордів. Вони зустрічаються разом лише у випадках, які мають церемоніальне значення, як, наприклад, державне відкриття парламентської сесії, хоча зазвичай потрібна згода всіх трьох сторін для прийняття законодавчих рішень.

Палата Лордів Британського Парламенту нині залишається унікальним явищем серед парламентських палат демократичних держав. Вона не є виборною і складається зі спадкових перів і перес, довічних перів і перес, двох архієпископів та 24 старших єпископів англіканської церкви. Інститут довічних перів створено у 1958 р. Цей титул надає право на членство у Палаті Лордів, але не є спадковим. В тому ж році право доступу до Палати Лордів отримали жінки. Вже на середину 1980-х рр. серед 1171 Лорда було понад 60 жінок.

Палата Лордів ніколи не мала кількісного обмеження, тому склад Палати нерідко змінювався, як правило, у бік збільшення. Права Палати Лордів були суттєво обмежені Парламентськими актами 1911 р. та 1949 р. Головною функцією Палати Лордів є розгляд та внесення поправок до проектів, що надаються Палатою Громад. З 1949 р. за Палатою Лордів збереглося лише право відстрочувального вето - короткотермінового (терміном на один рік) відстрочення прийнятих Палатою Громад законопроектів. Біллі фінансового характеру з оподаткування та державних витрат ухвалюються Палатою Лордів у тому вигляді, у якому вони представлені Палатою Громад. Палата Лордів є також вищою апеляційною судовою інстанцією.

Вирішальний вплив загальноєвропейського процесу демократизації спонукав до потреби звести до мінімуму елементи архаїки, анахронізми, присутні у політичній системі Британії, зокрема співіснування, так званих, недемократичних інститутів, «перебудувати державу на основі сильного і активного громадянського суспільства» та «зробити інститути державної влади такими, що відповідають вимогам ХХІ століття» [2, р. 15-16]. Це передусім стосувалося Палати Лордів, перегляду її спадкового статусу. З приходом до влади «нових» лейбористів у 1997 р. уряд Т. Блера приступив до модернізації Парламенту і реформування Палати Лордів.

Результатом реформаторської діяльності уряду Т. Блера став Акт про Палату Лордів 1999 р., який суттєво змінив її склад. Після ухвалення зазначеного документа на 1 червня 2000 р. кількість членів було зменшено майже вдвічі. Із 750 спадкових перів лише для 92 було залишено право засідати і голосувати в Палаті Лордів. Право на участь у діяльності Палати Лордів зберегли ті Лорди, титул яким було надано монархом на знак визнання їхніх особистих заслуг. На початок 2003 р. Палата Лордів нараховувала 693 [1, с. 253], на травень 2006 р. - 725, на квітень 2015 р. -763 члени.

За домовленістю з Її Величністю, права спадкових перів щодо участі у засіданнях Паламенту позбавлені і деякі члени королівської родини. На подальших етапах реформування планується запровадити елементи виборності верхньої палати Парламенту. Передбачається повне скасування інституту спадкових перів. У 2001 р. було опубліковано Білу книгу, де зазначалося, що більшість довічних перів буде призначатися незалежною міжпартійною комісією та за рекомендацією політичних партій, пропорційно чисельності фракцій у Палаті Громад.

У межах реформи Палати Лордів 3 квітня 2006 р. було вилучено посаду Лорд-канцлера, а посада Спікера стала називатися Лорд-спікер (з липня 2006 р. вона стала виборною). Лорд-спікер обирається членами Палати Лордів терміном на п'ять років і не більше, ніж два рази поспіль. Лорд-спікер не є членом уряду. 4 липня 2006 р. вперше Лорд-спікером Палати Лордів було обрано баронесу Х.В. Хейман. Нинішнім Лорд-спікером Парламенту є баронеса Ф. Д'Соуза.

Водночас головна роль у діяльності Парламенту належить його нижній палаті - Палаті Громад, яка обирається терміном на п'ять років. Палата Громад Британського Парламенту - складається з 646 депутатів, які представляють одномандатні виборчі округи. Кількість виборчих округів було зменшено на загальних виборах 2005 р. з 659 до 646 в результаті перегляду меж виборчих округів у Шотландії. Парламентські запити, комісії, що діють на постійній основі та профільні парламентські комітети, створені у 1979 р., забезпечують реальний контроль над урядом з боку Палати Громад. Однак, як слушно зауважує британський науковець Дж. Бредбері, перемога, яку колись здобула Палата Громад, узявши гору над необраною виконавчою владою, перетворилась на поразку в руках обраної виконавчої влади, адже більшість повноти влади належить все ж урядові [3, с. 475-476].

Зазвичай міністри включно з Прем'єр-міністром обираються зі складу Парламенту. З тим, щоб вони були підзвітними нижній палаті, Прем'єр-міністр та більша частина членів Кабінету обираються з членів Палати Громад, а не Палати Лордів. Останнім Прем'єр-міністром з Палати Лордів став у 1963 р. Сер А. Дуглас-Х'юм. Тим не менш, аби дотриматись звичаю, Лорд відмовився від свого перства і був обраний до Палати Громад після того, як став Прем'єр- міністром.

Прем'єр-міністрові, який є лідером партії, що перемогла на виборах до Палати Громад, надаються надзвичайно широкі повноваження. Він виконує багато виконавчих функцій, що формально належать монарху, який є офіційним главою держави. Зокрема, Прем'єр-міністр здійснює загальне керівництво урядом, підтримує постійні відносини між монархом та урядом, обіймає посаду Першого канцлера Казначейства, після парламентських виборів формує уряд тощо. Прем'єр-міністр з усіма іншими членами уряду призначається монархом, до того ж, без участі жодної з Палат Парламенту. Зрозуміло, що процедура призначення уряду монархом є радше формальністю, адже йдучи на вибори, партія вже має виважено сформовану команду професіоналів та всередині керівних прошарків партії злагоджено вирішено, яка посада належатиме її певним активістам.

Уряд Сполученого Королівства є підзвітним Парламенту і складається з низки міністерств, які називаються департаментами уряду. Хоча уряд призначається главою держави, це є лише формальним актом. Насправді він формується партією більшості в Палаті Громад, представляє їй програму, що затверджується голосуванням та є висловленням довіри до уряду. До складу уряду входять, по-перше, керівники міністерств та відомств, що є членами Кабінету (вони одержують всі рішення Кабінету («внутрішнього Кабінету»)). Інші міністри, якщо вони не були запрошені на засідання, одержують лише ті витяги з рішень Кабінету, що стосуються їхніх відомств. По-друге, членами уряду є міністри та державні міністри, тобто заступники провідних міністрів, а також усі молодші міністри - заступники інших міністрів, що не входять до складу Кабінету. Вони беруть участь у засіданнях Кабінету за запрошенням. Є також територіальні міністерства: у справах Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії. По-третє, членами уряду є деякі особи, що обіймають традиційні ще з часів феодалізму посади (наприклад, Лорд-охоронець печатки). По-четверте, це «міністри без портфеля», що допомагають Прем'єр-міністру за його вказівками. Нарешті, до складу уряду входить особлива категорія молодших міністрів: парламентські секретарі, які представляють міністра в Парламенті.

Оскільки члени уряду є водночас і парламентарями, вони користуються підтримкою Палати Громад, доки нижня палата Британського Парламенту не висловить недовіру урядові, або ж не проголосує проти будь-якої важливої урядової ініціативи. Упродовж ХХ ст. Палата Громад два рази висловлювала недовіру урядові - двічі у 1924 р. та одного разу у 1979 р.

Відтак Кабінет (власне уряд) та офіційний уряд не співпадають. Склад Кабінету міністрів (англ. Cabinet of the United Kingdom), обраного Прем'єр- міністром, є вужчим за склад уряду. Кабінет існує на основі конституційної угоди та складається з 20-22 міністрів найбільш вагомих міністерств. До Кабінету входить, так званий, «внутрішній Кабінет» - неформальне об'єднання 3-5 міністрів, які користуються найбільшою довірою Прем'єр-міністра. «Внутрішній Кабінет» приймає рішення від імені Кабінету.

Кабінет міністрів, якому реально належать найбільші важелі з управління державою, фактично не визначений у письмових законодавчих джерелах. Адже Кабінет міністрів визначається ще феодальними законами як один зі структурних підрозділів Таємної ради - дорадчого органу вищої дворянської знаті при монарху. Тому всі члени Кабінету автоматично призначаються таємними радниками. Рішення уряду та Прем'єр-міністра формально приймаються від імені монарха на спеціальних засіданнях Таємної ради в присутності Лорда Голови і обмеженої кількості радників (ці рішення мають назву «указ-в-раді» (англ. Order-in-Council)).

За конституційним звичаєм, у британській системі врядування Кабінет був формальним органом прийняття ключових рішень виконавчої влади. Нині його роль як органу, що приймає рішення, значно скорочено та існує думка, що таку функцію було узурповано Прем'єр-міністром. Наприклад, дослідники зазначали, що У. Черчілль «перетворився на диктатора» [4, с. 319].

Сучасна система Кабінету була запроваджена Д. Ллойд-Джорджем за часів його прем'єрства (1916-1922 рр.) - з Офісом Кабінету та секретаріатом, структурою комітетів, зустрічами (англ. Minutes) та чіткішими відносинами з міністрами департаментів. Таке вдосконалення було наслідком Першої світової війни, коли рішення необхідно було приймати швидко та злагоджено. На думку С. Перегудова [5, с. 43-44], кабінетне правління не є порожньою метафорою. Фактично, Кабінет є тим органом, що відповідає за курс та діяльність уряду. Всі його члени мають колективну відповідальність щодо його рішень та рішень уряду загалом. До того ж, Кабінет - не лише найважливіший державний, але й партійний інститут, оскільки він виконує функції керівного органу парламентської фракції керівної партії. Аналогічно «тіньовий Кабінет» виконує ті ж функції щодо опозиційної фракції.

У Сполученому Королівстві існують дві ключові конституційні конвенції [6], що стосуються відповідальності Кабінету перед Парламентом та колективної відповідальності Кабінету й окремих міністрів. Те ж стосується діяльності Опозиції, про яку йтиметься нижче.

Конвенції є наслідком того, що члени Кабінету міністрів є членами Парламенту, і, відповідно, підзвітні йому, оскільки Парламент має верховенство. Колективна відповідальність Кабінету означає, що міністри приймають рішення колективно, і тому відповідальність за наслідки цих рішень несуть на колективній основі. Так само «тіньові» міністри захищають принципи політики «тіньового Кабінету» і намагаються не оприлюднювати поглядів, протилежних політичним поглядам «тіньового» колеги. Власне з цієї причини посади в «тіньовому Кабінеті» Е. Хіта у 1968 р. був позбавлений Д.Е. Пауелл через власну расистську промову з проблем імміграції, відому під назвою «Ріки крові». У 1972 р. Р. Дженкінс, заступник лідера партії та двоє інших «тіньових» міністрів пішли у відставку через відмову підтримати партійну ідею стосовно референдуму щодо ЄЕС. У 1981 р. Т. Бенн отримав догану від колег по «тіньовому Кабінету» через заяву з питань енергетики, яка не лише не відповідала настановам колективної політики, але й виходила за межі тематики партійного спікера [7, р. 223].

Індивідуальна відповідальність міністрів визначається конвенцією про те, що у якості керівника департаменту міністр несе відповідальність за свої дії, а також за невдачі свого відділу. У випадку допущення відділом грубих помилок відповідний міністр має подати у відставку. На практиці це доволі рідкісне явище. Останнім таким випадком було звільнення Е. Морріса, який пішов у відставку з посади державного секретаря з питань освіти та професійної підготовки у 2002 р.

Варто зазначити, що у Великій Британії виконавчу владу не відокремлено від законодавчої, оскільки члени Кабінету одночасно є членами Парламенту.

Слід окремо наголосити, що до складу Палати Громад входить Опозиція її Королівської Величності (англ. Her Majesty's Loyal Opposition), яка має офіційний статус та утворюється на основі політичної партії, що здобула на виборах друге місце. Вже навіть назвою декларується те, що партія, яка не перебуває при владі, демонструє повну відданість державним засадам та домагатиметься повернення до влади, повністю дотримуючись певних правил «політичної гри». Доцільно зазначити, що вивчення опозиції без феномену влади було б невірним, бо опозиція породжується владою, і навіть її засоби спротиву опозиції віддзеркалюють сутність її правління.

У світовій практиці початок юридичному визнанню опозиції та формуванню опозиційних («тіньових») урядів поклала Велика Британія. Термін «опозиція» входить у Великій Британії до вжитку у 1730-х рр., проте протягом наступних ста років відношення до неї було переважно негативним, оскільки вона міцно асоціювалася з поняттями «партія» та «фракція». За словами Б. Дизраелі, «обов'язок опозиції - опонувати» [7, р. 223]. Фактично, у цьому і полягає її діяльність. Водночас парламентська опозиція має довести власну здатність керувати державою у разі необхідності.

В умовах сучасного демократичного суспільства основою опозиційної діяльності є наявність конструктивної альтернативної програми розвитку держави та команди фахівців, здатних практично втілювати в життя програму своєї політичної сили після приходу до влади. Не останню роль відіграє інформаційна та просвітницька функція Опозиції: вона має постійно

роз'яснювати громадськості сутність дебатів, пояснювати причини своєї незгоди з політикою уряду, критикувати діючий уряд; «тіньові» міністри доводять слушність своїх підходів, мобілізуючи громадську підтримку своїх дій. Для реалізації цих завдань політичною опозицією формується, так званий, «опозиційний» або «тіньовий» уряд.

Слід наголосити, що за законами Великої Британії кожна партія, що провела до Палати Громад двох або більше своїх представників, може офіційно вважатися опозицією, формувати «тіньовий Кабінет» та отримувати гроші з державної скарбниці на ведення опозиційної діяльності. На виборах 1945 р. до Парламенту Великої Британії потрапили два представники Комуністичної партії Великої Британії, однак діяльність комуністів у Парламенті Туманного Альбіону видалася не дуже активною.

Опозиція очолюється Лідером офіційної Опозиції (англ. Leader of Her Majesty's Most Loyal Opposition). Варто наголосити, що інститут Лідера Опозиції як посадової особи також вперше було запроваджено у Великій Британії.

Британська традиція включає формальне затвердження опозиційного Лідера Королевою Великої Британії та надання парламентській опозиційній партії статусу «Опозиції Її Величності», що, зокрема, передбачає виплату Лідерові офіційної парламентської Опозиції щорічної платні згідно з «Актом про міністрів Корони» (1937 р.) [8], де офіційно визнано важливість ефективної Опозиції для діяльності Парламенту. На початку існування цієї посади розрізняли лідерів Опозиції в Палаті Лордів та Палаті Громад. Після прийняття Парламентського Акту 1911 р. [9] під Лідером Опозиції розуміють Лідера у Палаті Громад.

Вирізняють три основні обов'язки Лідера Опозиції:

- бути готовим зайняти посаду Прем'єр-міністра (головний конституційний обов'язок);

- очолювати свою політичну партію в Парламенті та державі;

- вирішувати, чи погоджуватися з діючим Прем'єр-міністром щодо шляхів вирішення проблем, які виникають, консультувати його у разі запиту або аргументовано опонувати йому, відстоюючи опозиційні підходи.

Лідер офіційної Опозиції є альтернативою Прем'єр-міністру та потенційним кандидатом в Прем'єри, хоча це відбувається далеко не завжди. Наприклад, лідери опозиційної Лейбористської партії А Кроссленд, Х. Гейтскелл, М. Фут та інші, так і не стали Прем'єрами. Так само, як і Прем'єр-міністр, Лідер Опозиції піклується про єдність своєї партії та «тіньового Кабінету».

Лідер Опозиції та деякі депутати від опозиційної партії мають також титул Таємних Радників, що дає їм право отримувати конфіденційну інформацію від уряду за умови збереження її у таємниці. Як зазначає А. Романюк, таке залучення Лідера Опозиції до вироблення урядового курсу сприяє досягненню міжпартійного консенсусу з окремих державно-політичних питань та поділу відповідальності за прийняті з Опозицією рішення. Найчастіше Лідера Опозиції залучають до консультацій та обговорень під час гострих міжнародних та внутрішньополітичних криз. «Тіньовий уряд» має право доступу до офіційної документації та регулярного отримання інформації від чинного Кабінету міністрів з найважливіших питань у сфері внутрішньої та зовнішньої політики держави [10, с. 151].

«Тіньовий Кабінет міністрів» (англ. Official Opposition Shadow Cabinet), який має право сформувати опозиційна партія, є важливим елементом політичної палітри Великої Британії. Під цією назвою мається на увазі те, що ця опозиційна структура, неначе тінь, йде за урядом. Вперше опозиційний «тіньовий Кабінет» міністрів був сформований у 1937 р. в Англії, після прийняття «Акту про міністрів Корони».

Згідно з процедурою Лідер Опозиції призначає з членів своєї партії у Палаті Лордів та Палаті Громад «тіньових міністрів», чиї посади відповідають системі існуючих урядових відомств. Потім затверджується загальний склад «тіньового уряду», до того ж, окремі «тіньові міністри» не є членами «тіньового Кабінету». «Тіньовий Кабінет» може формуватися опозиційною партією за зразком Кабінету міністрів, та його члени мають вивчати діяльність уряду вказуючи на його помилки.

Також формується апарат «тіньових міністерств». Права Лідера Опозиції у Великій Британії щодо призначення членів «тіньового уряду» визначаються внутрішніми партійними правилами й практикою роботи. Лідер Опозиції та його партія загалом формують майбутнє як партії, так і держави.

У той час, коли в опозиції перебуває Партія Лейбористів (нинішня ситуація, очолює Опозицію Дж. Корбін), «тіньовий Кабінет» формується з п'яти колишніх членів уряду та дев'ятнадцяти членів діючого Парламенту (англ. MPs). Портфелі між ними розподіляються згідно з рішенням Лідера Опозиції на дворічний термін. До складу «тіньового Кабінету» має входити як мінімум шість жінок. Останні перестановки у «тіньовому Кабінеті» відбулися в липні 2016 р.

Така модель функціонування Опозиції, що започаткована у Великій Британії й прийнята також в Ірландії, Канаді, Австралії та Новій Зеландії, має назву «вестмінстерської» [11]. За такої системи опозиція виконує роль, так званої, функціональної тріади - контроль, критика, альтернатива. У вестмінстерській моделі до основних характеристик та принципів діяльності Опозиції передусім відносять функцію парламентського контролю над урядом: година (день) запитань до уряду, робота в комітетах, проведення парламентських дебатів при внесенні поправок до законопроектів. За підрахунками експертів, Опозиція контролює майже третину робочого часу діяльності Парламенту [7, р. 223].

Основна діяльність міністрів «тіньового уряду» Великої Британії полягає у парламентських дебатах, формуванні альтернативних підходів до вирішення завдань розвитку держави, у пропаганді основних положень програми своєї політичної сили через засоби масової інформації. Під час обговорення законопроектів на стадії другого читання після міністра, який ініціює його прийняття, виступає представник «тіньового уряду», який викладає консолідований підхід Опозиції щодо даного питання.

«Тіньовий уряд» має право на регулярне отримання інформації від діючого Кабінету міністрів про найважливіші рішення у сфері внутрішньої та зовнішньої політики й офіційної документації. За традицією, представнику Опозиції також гарантується посада Голови бюджетного комітету Парламенту. Характерною особливістю для політики Великої Британії є злагодженість та самовіддана праця урядовців заради своєї держави, тому спостерігається вельми конструктивна співпраця членів «тіньового Кабінету» з діючим урядом. Урядовцям Великої Британії добре відомо, що без добровільної, конструктивної й плідної співпраці з Опозицією, остання може серйозно підірвати діяльність правлячого уряду та Парламенту.

Як правило, після перемоги Опозиції на виборах «тіньовий Кабінет» може запропонувати альтернативну програму дій, а члени «тіньового Кабінету» стають реальними міністрами.

У залі засідань місця Опозиції розташовані навпроти місць урядової більшості. Навіть розміщення депутатів у Палаті Громад відображає її поділ на урядову більшість та партії офіційної Опозиції. Праворуч від Спікера розташовані лави урядової більшості; ліворуч - Опозиції. Члени Палати - міністри сидять на передніх лавах, а керівники Опозиції - навпроти них (до того ж, приміщення має форму прямокутника). За висловом В. Овчиннікова, Палата Громад пристосована для двопартійної системи так само, як футбольне поле для гри двох команд [12].

Так звані, «задньоскамієчники» (термін використовується з 1799 р.) у Британському Парламенті не асоціюються з Опозицією. Це пересічні члени Парламенту, які не займають «передні» місця у залі засідань і не є міністрами або членами «тіньового Кабінету». Як правило, вони не є впливовими парламентарями, але можуть становити серйозну політичну силу у разі об'єднання своїх виступів проти непопулярної політики чинного уряду. Достатньо пригадати ситуацію згуртування «євроскептиків» навколо тетчериста-задньоскамієчника У. Кеша під час ратифікації Маастрихтського договору Британським Парламентом з вимогою проведення загального референдуму щодо ЄС [13, с. 67-68].

Доцільно наголосити, що у класичному вигляді «тіньовий уряд» визнається на рівні держави тільки у Великій Британії, що є особливістю англосаксонської двопартійної політичної системи. У більшості європейських країн практика правового гарантування діяльності інституту опозиційного уряду відсутня.

Визнання Опозиції в Парламенті демонструється відповідними шляхами. Хоча щотижневий порядок денний Палати Громад визначається урядом, пропозиції Опозиції завжди беруться до уваги. Опозиція може продемонструвати свій критичний підхід впродовж шестиденних обговорень промови Королеви або обговорення фінансового біллю. Щороку у Палаті

Громад виділяється мінімум двадцять робочих днів (англ. Opposition Days), коли опозиційні фракції, а не правляча більшість, формують порядок денний, визначаючи коло питань для обговорення. Опозиція може переконати Спікера в доцільності «подарувати» їй позачергову дискусію у разі нагальної проблеми, що пропонується нею для дебатів. Така ситуація, спричинена лейбористською Опозицією, після нагального обговорення урядової воєнної політики у 1940 р., стала результатом 80 утримань від голосування серед урядовців і призвела до подальшої відставки Н. Чемберлена.

Сигнальний примірник промови або заяви будь-якого міністра заздалегідь надсилається його колезі з «тіньового уряду» (англ. Opposition Shadow). Останній наділяється відповідними повноваженнями Лідером Опозиції висловити офіційний погляд або позицію своєї партії з того чи іншого питання. Стосовно певних аспектів зовнішньої та оборонної політики Прем'єр-міністр надає інформацію Лідерові Опозиції у приватному порядку і навіть заздалегідь радиться з ним щодо урядового політичного курсу. Велика Британія може слугувати прикладом того, як уряд і Опозиція розробляють двопартійний підхід до вирішення проблеми.

Часом така згода руйнується і Опозиція припиняє співробітництво, застосовуючи обструктивну тактику для гальмування урядової політики. В будь-який момент Опозиція може висловити незгоду щодо діяльності уряду або окремого міністра та висловити вотум довіри (недовіри).

Наприклад, у 1971 р. лейбористська Опозиція виступила проти Акту Промисловості, фактично розділивши Палату Громад майже в кожному пункті голосування. Подібним чином поводила себе і консервативна Опозиція у 1976 р., коли уряд був врятований від поразки завдяки лише одному голосу [14, р. 59]. Висловлений консервативною Опозицією вотум недовіри у березні 1979 р. (за ініціативою М. Тетчер) призвів до падіння лейбористського уряду Д. Келлагена (в цьому випадку також долю вирішив лише один голос).

В якості Лідера Опозиції, М. Тетчер, наприклад, поставила за мету дискредитувати теорію «демократичного соціалізму» лейбористів, їх економічну та соціальну політику. Наприкінці 1960-х рр. вона вперше офіційно оприлюднила свої наміри щодо зменшення втручання держави в економічне та соціальне життя країни, одного з головних принципів «тетчеризму».

Впродовж прем'єрства М. Тетчер лейбористська Опозиція неодноразово намагалася висловити урядові вотум недовіри, але щоразу зазнавала поразки через те, що консерватори мали абсолютну більшість. Приводами для висловлення вотумів стали зростання безробіття, погіршення економічних показників, нездатність уряду втілювати свої рішення та контролювати соціально-економічну ситуацію.

Опозиційна Лейбористська партія на чолі з Т. Блером, розпочинаючи передвиборчу кампанію 1997 р., оголосила вирішення Ольстерського конфлікту одним з пріоритетних напрямків своєї діяльності, наголошуючи на ненасильницькому варіанті розв'язання проблеми. Т. Блер свідомо вніс північноірландську проблему до загального контексту майбутньої автономізації регіонів Великої Британії для вдосконалення існуючої системи управління єдиної держави [15, с. 142]. На противагу діючому уряду консерваторів Т. Блер поставив на порядок денний майбутнього уряду питання про всебічну модернізацію держави, що забезпечило лендслайд лейбористів у 1997 р.

Траплялися і протилежні випадки, коли діючого Прем'єра рятувала саме Опозиція. Як приклад, можна навести ситуацію 2003 р., яка стосувалася політики Сполученого Королівства щодо іракської проблеми, коли екс-міністр культури К. Сміт, член Лейбористської Партії, та колишній міністр- консерватор Д. Хогг запропонували Парламенту проект постанови, що засуджувала воєнні плани Лондона та Вашингтона (проект Сміта-Хогга).

Впродовж того, як більшість лейбористів, що виступали, засуджували свого Прем'єра, підтримка для Т. Блера надійшла з боку консервативної Опозиції. «Саддам Хусейн та Бен Ладен є спільниками, - заявив екс-Міністр оборони Великої Британії М. Портілло. Вони ненавидять Захід та підтримують терор. Виявлення слабкості з нашого боку лише підсилюватиме терор». Колега М. Портілло по партії Дж. Льюіс нагадав лейбористам, які сиділи навпроти, що багато їхніх попередників у 1930-х рр. виступали проти війни з Гітлером. «Політика умиротворення була ганебною тоді, вона залишається ганебною нині», - заявив парламентар. Т. Блер залишив залу засідань до голосування. 199 депутатів підтримали антивоєнну резолюцію. «Проти» (тобто на підтримку війни з Іраком) проголосували 393 парламентарі, включно майже з усіми консерваторами. 122 лейбористи - майже третина правлячої фракції - виступили проти свого лідера та Прем'єра. Тоді від ганьби Т. Блера врятувала консервативна Опозиція. «Це найважливіша парламентська подія, - заявив тодішній лідер ліберальних демократів Ч. Кеннеді. Уряд так і не зміг переконати третину Палати Громад щодо необхідності війни. Це є важливим сигналом для лідерів Британії та США» [16].

Впродовж перебування лейбористів при владі (1997-2010 рр.) значна частина критики консервативної Опозиції була спрямована на економічну політику, однак у 2008 р. тодішній Лідер Опозиції Д. Кемерон підтримав план уряду Г. Брауна щодо боротьби проти світової економічної кризи.

Політика уряду Д. Кемерона та правляча партія загалом впродовж двох термінів поспіль перебували під «пильним наглядом» Опозиції, яка критикувала європейську політику діючого уряду, наміри Д. Кемерона провести загальний референдум з подальшого перебування держави у складі ЄС тощо.

Особисто Д. Кемерон був звинувачений Опозицією у боягузтві через відмову взяти участь у відкритих теледебатах у форматі «один на один» зі своїм опонентом. «Кемерон усувається від дебатів, ховається від публіки », - заявив Е. Мілібенд. У Партії незалежності Великої Британії (англ. UKIP) нагадали: ще минулого року прем'єр стверджував, що дебати сприяють розвиткові демократичної системи, а зараз «поводить себе наче боягуз» [17].

Незадовго до виборів 2015 р. тодішній Лідер Опозиції Е. Мілібенд звинуватив свого опонента на виборах в «малодушному ізоляціонізмі», що призвів до зменшення впливу Великої Британії у світі. «Чи був коли-небудь більш вражаючий символ ізоляції Великої Британії та занепаду її впливу, ніж коли Д. Кемерон був відсутнім під час переговорів лідерів Німеччини та Франції стосовно миру (в Україні. - Н.Я..) з президентом Путіним?», - запитав Е. Мілібенд [18].

Відтак «класична» (або «британська») опозиція формується в умовах функціонування двох провідних партій, які змагаються на виборах та у Парламенті. Опозиція за такої моделі є чітко ідентифікованою. Велику Британію традиційно сприймають державою, яка має двопартійну систему. Мається на увазі не кількість політичних партій в країні, адже їх набагато більше, а те, що починаючи з 1945 р., дві найвпливовіші політичні партії - Консервативна (торі) та Лейбористська - по черзі контролюють уряд та в сумі мають понад 90% місць в Палаті Громад (нині на політичну арену активно вийшла також Партія Ліберальних Демократів).

Ще зарано говорити про трансформацію партійної системи Великої Британії з традиційної двопартійної у трьохпартійну (у найближчому майбутньому такої трансформації не передбачається). При цьому очевидним є те, що Партія Ліберальних Демократів (колишня Ліберальна партія), що зійшла з політичної арени після Першої світової війни та була замінена лейбористами у політичному житті Великої Британії, заявила про своє відродження. Якщо впродовж ХХ ст. ліберальні демократи отримували на виборах досить невелику кількість парламентських місць, то на виборах 2005 р. вони здобули вже понад півсотні місць, а ще більше крісел за ними у Палаті Лордів (на виборах 1997 р. партія отримала 16,7% голосів, збільшивши вдвічі кількість парламентських місць у порівнянні з 1992 р.). Проте за результатами травневих виборів 2015 р. ліберальним демократам не вдалося закріпити свій успіх.

Дотримуючись принципу «уряду згоди», названі партії мирно співіснують на фоні боротьби за владу, хоча мають досить схожі політичні програми. Фундамент «політики згоди» - «батскелізму» - закладено у другій половині 1940-х рр. З цього приводу у 1950-х рр. ЗМІ жартували з цього явища - термін, що утворений як комбінація прізвища консервативного міністра фінансів Р.А. Батлера та колишнього міністра від лейбористів Х. Гейтскелла.

Діяльність Британського Парламенту заснована на «законі маятника». Використовуючи вислів вікторіанця Лорда Р. Солсбері, зміну парламентської партійної влади Великої Британії часто порівнюють з коливанням маятника. «Коливання» політичного маятника пов'язані з прихильністю британців до двопартійної системи. Маятник, що коливається від однієї політичної партії до іншої, час від часу затримується на одному місці, і тоді правління партії при владі затримується надовго. Наприклад, впродовж тринадцяти років, з 1951 р. до 1964 р. та вісімнадцяти - з 1979 р. до 1997 р. - при владі перебувала Консервативна партія. Лейбористська партія теж мала нещодавній тривалий термін перебування при владі - з 1997 р. до 2010 р.

Партійні фракції мають особливих посадових осіб у Палаті, роль яких є надзвичайно важливою в організації всього перебігу парламентських засідань. Це парламентські організатори партій, що офіційно називаються «батогами» (англ. Whips). Посада «батога» не передбачена правилами парламентської процедури. Вона з'явилася протягом еволюції партійного представництва в Палаті Громад.

У консервативній партії «батоги» призначаються Лідером партії, в лейбористській - обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування.

Урядова більшість має головного «батога» уряду, його заступників та молодших «батогів». «Батоги» уряду є міністрами й одержують платню з державної скарбниці. Опозиція також має головного «батога», його заступників та помічників.

Головний обов'язок «батогів» полягає у налагодженні співробітництва фракцій так, щоб воно проходило конструктивним чином, без ексцесів і несподіванок, при взаємній координації діяльності. Головний «батіг» уряду повинен також стежити за тим, щоб усі намічені урядом до розгляду законопроекти пройшли через Палату до кінця сесії. «Батоги» уряду й опозиції постійно перебувають в тісному контакті один з одним, утворюючи ті звичайні комунікативні канали для досягнення компромісного врегулювання дискусійних питань між урядом і Опозицією. Консультації між «батогами» уряду й Опозиції стали звичайною практикою, хоча вони офіційно не регламентовані в жодному документі.

Сучасна внутрішня британська дискусія, що розпочалася в результаті червневого референдуму 2016 р. щодо виходу держави з ЄС, знов демонструє гнучкість позицій головних політичних сил країни. Як відомо, 51,89% громадян Великої Британії проголосували за вихід держави із Європейського Союзу - Brexit, а прихильники Європи з невеликим відривом залишились в меншості (48,11%) [19]. Наміри нинішнього Прем'єр-міністра Т. Мей та її уряду щодо самостійного започаткування процесу Brexit дещо загальмували рішення Високого суду Лондона стосовно необхідності ухвалення Парламентом такого кроку, яке уряд Т. Мей має намір оскаржити.

Водночас лідер Опозиції лейборист Дж. Корбін, погоджуючись з рішенням суду, зазначив, що уряд має негайно детально проінформувати Парламент про умови переговорів з ЄС щодо Brexit, які обговорюються нині. «Лейбористи з повагою ставляться до рішення британців покинути ЄС, але при цьому має бути прозорість та підзвітність Парламенту щодо умов Brexit. Лейбористи домагатимуться таких умов, які працюють на Британію, на створення робочих місць, на підвищення рівня життя та економіки в першу чергу», - наголосив лідер Опозиції [20].

Таким чином, на прикладі плідної діяльності владних інституцій у Великій Британії можна побачити яскравий зразок конструктивної взаємодії між опонентами, що об'єднані однією метою - блага й процвітання своєї держави, її прогресивного розвитку та впевненого курсу до майбутнього. На думку В. Литвина, «завжди існує небезпека для демократії, свободи слова, але протидією таким загрозам є Парламент, потужна опозиція як в Парламенті, так і за його межами» [21]. Відносини влади й Опозиції залишаються складними, багатовимірними й чутливими до будь-яких змін політичної епохи. Суттєвий вплив на сутність їх взаємовідносин здійснює та трансформація, яка відбувається і в сучасному суспільстві, і в його науковому сприйнятті. У Великій Британії активна діяльність Опозиції забезпечує ту динамічність і плідність, завдяки яким парламентська влада має можливість передбачити майбутні горизонти свого правління.

Загалом принципи розподілу та взаємодії влади та причетних до влади інституцій у сучасній Великій Британії можна звести до наступних:

- суверенітет Парламенту як вищого органу політичного керівництва державою;

- провідна роль Кабінету й уряду у законотворчому процесі;

- найсуворіший контроль Парламенту та його комітетів щодо виконавчої влади;

- особлива роль державного апарату як відносно автономного утворення, що не лише пасивно виконує вказівки «зверху», але й перебуває біля витоків політичного процесу;

- конструктивне співробітництво з парламентською Опозицією.

Варто наголосити, що конструктивна легальна опозиція щодо ставлення до влади має подвійну функцію. Іманентно вона виконує функцію заперечення політики даної влади, але легально й легітимно заперечуючи її, вона підтримує демократичний режим, звертаючи увагу суспільства до її політики, активізуючи громадянське суспільство, його інтелектуальний потенціал на вирішення проблем, що постають.

Невміння співпрацювати з опозицією, здобувати користь від співробітництва з нею можна частково пояснити недостатністю в еліти та суспільства теоретичних, історико-політичних, культурологічних знань щодо цього феномену. Через це суспільство може втратити перспективу свого розвитку, загубити шляхи перспективного майбутнього, тому необхідно концептуально вивчити механізми її започаткування в різні часи, в різних політичних системах, в різних державах світу. Україна, як молода демократія, має взяти до уваги той досвід співпраці з опозицією, що накопичений провідними країнами світу, зокрема Великою Британією. Вивчення багатогранного британського досвіду в лабіринтах влади є доволі цінним для України з огляду на європейські прагнення нашої держави, її непросте сприйняття взаємодії і протидії владних структур та інших політичних сил перед сучасними викликами.

На сучасному етапі розвитку діяльність опозиції стає двигуном прогресу, каталізатором позитивних змін, стимулом вдосконалення досягнутих результатів. Це той орієнтир, який прокладає шлях до наступних перемог і досягнень на благо суспільства.

Список використаних джерел та літератури

1. Алексеев Н.А. Палата Лордов Британского Парламента от Суда Короля Эгберта до революции Премьера Т. Блэра (825-2003 гг.). - М.: Изд-во БЕК, 2003. - 431 с.

2. Blair T. Let Us Face the Future The 1945 anniversary lecture. - L.: Fabian society, 1995. - 16 р.

3. Бредбері Д. Палата громад // Короткий оксфордський політичний словник / За ред. І. Макліна, А. Макмілана. - К.: Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2005. - С. 475-476.

4. Трухановский В.Г. Уинстон Черчилль. Политическая биография. - М.: Изд-во «Мысль», 1977. - 466 с.

5. Перегудов С.П. Разделение властей по-британски // Британия и Россия / Российская академия наук, Институт всеобщей истории, Ассоциация британских исследований. - М.: ИВИ РАН, 1997. - С. 43-44.

6. Кабінет міністрів Великої Британії. - [Електронний ресурс].

7. Kavanagh D. British Politics: Continuities and Change. - Second Edition. - Oxford: Oxford University Press, 1990. - 379 р.

8. The Ministers of the Crown Act 1937. - [Електронний ресурс].

9. Сборник документов по истории нового времени. Экономическое развитие и внутренняя политика стран Европы и Америки. 1870-1914 [cост. П.И. Остриков, П.П. Вандель; пер. П.И. Острикова]. - М.: Высшая школа, 1989. - 295 с.

10. Романюк А. Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи: інституційний вимір. - Львів: Тріада плюс, 2004. - 392 с.

11. Лагутов Ю. Особливості створення та функціонування «опозиційного уряду» в умовах парламентсько-президентської моделі державного устрою. Аналітична записка / Відділ стратегій розвитку політичної системи. - [Електронний ресурс].

12. Овчинников В. Корни дуба. Впечатления и размышления об Англии и англичанах // Новый мир. - 1979. - № 4-6.

13. Капитонова Н.К. Приоритеты внешней политики Великобритании (1990-1997 гг.). - М.: РОССПЭН, 1999. - 144 с.

14. Richards S.G. Introduction to British Government. - Second Edition. - L. : Macmillan Education Ltd, 1984. - 252 р.

15. Крушинський В.Ю. Зовнішня політика Великої Британії 1997-2007: монографія. - К.: ВПЦ «Київський університет», 2015. - 175 с.

16. Тони Блэра спасла оппозиция // Газета Коммерсантъ. - 2003. - 28 февраля.

17. Премьер Британии ушел от прямых дебатов // Газета Коммерсантъ. - 2015. - 6 марта.

18. Милибэнд: против России нужно ввести новые санкции // Украина ВВС.- 2015. - 24 апреля. - [Електронний ресурс].

19. Референдум о членстве Великобритании в Европейском Союзе. - [Електронний ресурс].

20. Реальные власти утвердили Brexit: кабмин недоумевает, оппозиция ликует. - [Електронний ресурс].

21. Власть и оппозиция в Украине должны научиться цивилизованно сосуществовать - Литвин // Корреспондента! - [Електронний ресурс].

Размещено на Allbest.ru