Пряма демократія в Словаччині: інституційні та політичні аспекти функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Ужгородський національний університет»

Пряма демократія в Словаччині: інституційні та політичні аспекти функціонування

УДК 321.7(437.6)

Ключкович А. Ю., кандидат політичних наук, доцент кафедри політології і державного управління

Анотації

У статті проаналізовано основні форми, інституційні механізми і проблеми реалізації прямої демократії в Словацькій Республіці. Основна увага зосереджена на особливостях конституційного регулювання та політичного функціонування інституту референдуму. Зроблено висновок, що інститут референдуму в Словаччині часто використовувався для досягнення політичних цілей. Політизація референдуму пов'язана з партіями, боротьбою між владою і опозицією. Акцентовано увагу на причинах слабкого зацікавлення громадян в реалізації механізмів прямої демократії в Словацькій Республіці.

Ключові слова: Словацька Республіка, пряма демократія, референдум, політизація референдуму, конституційне регулювання, політичні партії.

В статье проанализированы основные формы, институциональные механизмы и проблемы реализации прямой демократии в Словацкой Республике. Основное внимание сосредоточено на особенностях конституционного регулирования и политического функционирования института референдума. Сделан вывод, что институт референдума в Словакии часто использовался для достижения политических целей. Политизация референдума связана с партиями, борьбой между властью и оппозицией. Акцентировано внимание на причинах слабой заинтересованности граждан в реализации механизмов прямой демократии в Словацкой Республике.

The main forms, institutional mechanisms and problems of the implementation of direct democracy in Slovak Republic are analyzed in the article. The main focus is on the peculiarities of constitutional regulation and the political functioning of the referendum. It is concluded that the referendum institute in Slovakia has often been used to achieve political goals. The politicization of the referendum is connected with the parties, the struggle between the authorities and the opposition. The article shows the reasons for the lack of interest of citizens in implementing the mechanisms of direct democracy in Slovak Republic.

Вступ

Постановка проблеми. Однією з умов успішної демократичної трансформації є забезпечення безпосередньої участі громадян в управлінні державою. Конституційне закріплення основ прямої демократії та інституту референдуму в Словацькій Республіці (далі СР) дає можливість громадянам безпосередньо впливати на процес прийняття рішень у державі. Водночас реалізація прямої демократії в практичній площині не завжди є дієвою, що зумовлено комплексом факторів, в тому числі і політичних. Партійно-політична складова вносить свої корективи у функціонування механізму безпосередньої демократії в Словаччині. Необхідність пошуку шляхів вдосконалення інститутів прямої демократії, підвищення їх ефективності та послаблення політизації є актуальними завданнями як для Словаччини, так і України.

Аналіз останніх публікацій. Питання розвитку інститутів прямої демократії в Словаччині охоплені переважно зарубіжною наукою, в рамках якої представлено чимало спеціалізованих (правових, історичних, політологічних) і міждисциплінарних досліджень. Конституційно-правове регулювання механізмів прямої демократії стало предметом досліджень А. Крункової, Д. Нікодима, Р Прохазки, Л. Самолової, Г. Хмілевскі. Попри дискусію стосовно окремих нормативно-регулятивних положень, визначеною є позиція, що пряма демократія в Словаччині є не тільки формальним правом, але й реальною можливістю для громадян у прийнятті спільних рішень [2, c. 1076].

Політологічний аналіз механізмів прямої демократії в Словаччині здійснили П. Горват, Я. Махиняк, Е. Лаштіц, П. Спач. Підкреслюючи важливе значення інститутів прямої демократії для розвитку Словаччини, автори переважно критично висловлюються щодо впливу політичних партій на функціонування інституту референдуму. Політолог Е. Лаштіц наводить аргументи стосовно того, що референдум в Словаччині є не стільки опорою громадян, скільки інструментом політичних акторів. Такий стан зумовлюють ряд чинників: відсутність консенсусу між політичною елітою та громадянами щодо ролі референдуму в політичній системі Словаччини; недосконалість політико-правого регулювання інституту референдуму; діяльність акторів, що прямо чи опосередковано спрямована на політизацію референдуму [5, c. 113]. Важливість з'ясування політичного контексту та дійсних мотивів ініціаторів референдуму підкреслює в своїй монографії П. Спач [6,с. 254-255]. П. Горват та Я. Махиняк роблять висновок, що при конструюванні конституційної і політичної системи автори Основного закону виходили з позицій максималістської теорії демократії, але практична реалізація влади народу наближає Словаччину, все-таки, до мінімалістської моделі [3, с. 45].

Метою статті є аналіз інституційних механізмів і проблем реалізації прямої демократії в Словаччині, насамперед, в аспекті конституційного регулювання і політичного функціонування інституту референдуму.

Виклад основного матеріалу

Словаччина як парламентська республіка опирається на конституційно закріплені інститути представницької та прямої демократії. Центральним інститутом прямої демократії визначено загальнодержавний референдум, якому відведено окремий розділ в главі 5 («Законодавча влада») Конституції СР [8]. У розділі викладені основні аспекти організації та проведення загальнонаціонального референдуму: порядок призначення, час проведення, суб'єкти ініціювання, предмет референдуму та коло питань, які заборонено виносити на всенародне голосування.

Предметна сфера загальнодержавного референдуму визначена в Конституції доволі нечітко, що створює можливості для різних інтерпретаційних проблем [2, с. 1073]. Окрім затвердження конституційного закону про вступ до союзу з іншими державами або про вихід з такого союзу, шляхом референдуму можуть вирішуватися й інші важливі питання, які становлять публічний інтерес (але без конкретизації предметної сфери). Кількість і предметне коло питань, які виносилися на загальнодержавні референдуми в 1994 - 2015 рр., було різним: від одного стратегічного питання про вступ Словаччини до ЄС в 2003 р. до шести різнопланових питань у 2010 р., серед яких, приміром, цінові обмеження щодо придбання автомобілів органами державної влади. Останній референдум у 2015 р. піднімав доволі специфічні питання про одностатеві шлюби, одностатеве усиновлення та сексуальне виховання дітей.

Конституційно зафіксовано, що влада походить від громадян, які можуть її здійснювати прямо чи опосередковано. Попри те, що референдум є особливим виявом прямої волі громадян, словацький парламент може змінити чи відмінити рішення, прийняте на референдумі, якщо минуло понад три роки після його вступу в силу [8]. Стосовно даного положення науковці ставлять резонне питання - наскільки вказані повноваження парламенту, обраного народом, узгоджуються з суверенним правом народу безпосередньо приймати рішення [2 с. 1073]. У даному аспекті підкреслюється домінування принципів представницької демократії, тим більше, що за такий короткий період, проведення референдуму і скасування його рішень можуть відбутися в межах однієї парламентської легіслатури та розстановки партійно-політичних сил. демократія словацький політичний

Конституція СР визначає умови легітимності референдуму, оскільки «результати референдуму вважаються дійсними, якщо в ньому взяло участь більше половини виборців, які мають право голосу, і якщо рішення було прийнято більшістю громадян, які взяли участь у референдумі» [8]. Високий поріг мінімальної явки виборців на референдумі (50%) значною мірою зумовлює його дисфункціональність як інституту прямої демократії в умовах відносно низької електоральної фреквенції словаків, що простежується на виборах до представницьких структур національного, регіонального та європейського рівнів.

З огляду на ці обставини, чимало дослідників пропонують знизити або взагалі ліквідувати поріг участі в референдумі, оскільки інші типи виборів до представницьких структур Словаччини не містять цієї вимоги, але це не позначається на їх легітимності [3-6]. Водночас раціональним є посилення правових запобіжників щодо можливостей зловживання інститутом референдуму у вузьких політичних цілях (як це мало місце в Словаччині в 1997, 2000, 2004 рр.), або з метою згортання демократичних процесів в цілому.

В політичній площині наявність порогу явки виборців ставить завдання перед політичними акторами щодо мобілізації (чи демотивації) громадян для участі в голосуванні, в тому числі з іншого політичного табору. Високий поріг явки відкриває можливості для тактичного підходу з боку словацьких виборців (партій), які не підтримують питання референдуму, - їм достатньо проігнорувати голосування і тим самим вплинути на визнання його недійсним.

Практика проведення словацьких референдумів засвідчила вкрай низьку явку виборців, що стало на заваді визнанню рішень референдумів дійсними. З восьми референдумів, що відбулися, тільки всенародне голосування в 2003 р. щодо вступу Словаччини до Європейського Союзу зібрало більше половини зареєстрованих виборців (52,15%). Середній показник електоральної участі в загальнонаціональних референдумах 1994-2015 рр. становить 28,25% [7].

Таким чином, у змістовому плані інститут референдуму не є результативним, але в політичному аспекті через його ініціювання і проведення переслідуються визначені цілі. З іншої сторони, з огляду на те, що окрім референдуму 2003 р., всі інші були визнані недійсними, їх рішення не стали предметом подальших суперечок на рівні політичних акторів.

В даному контексті слід зважити також і на фінансову сторону питання. Фінансові витрати на проведення референдуму є доволі значними, з огляду на те, що більшість з них визнано недійсними. Приміром, на «недійсний» референдум у 2010 р. було виділено рекордну суму в 7,2 млн. євро [3]. З огляду на значну витратність, раціональними є пропозиції щодо синхронізації проведення референдумів з іншими загальнонаціональними голосуваннями (наприклад з парламентськими чи президентськими виборами).

У Словаччині право ініціювати загальнонаціональний референдум надано не тільки органам державної влади, але й безпосередньо громадянам. Референдум призначається президентом СР, якщо цього вимагають в петиції не менше 350000 громадян, або за постановою парламенту. Пропозиції щодо ухвалення відповідної постанови парламентом можуть вносити депутати або уряд [8]. У політичному контексті прямий і опосередкований вплив на ініціювання і проведення референдуму має широке коло суб'єктів: партії, громадяни, групи інтересів, парламент, президент, уряд. Але, як засвідчує словацька практика, ключову роль в ініціюванні референдуму відіграють політичні партії, не залежно від того, чи формально ініційований референдум за петицією громадян чи за рішенням парламенту. Тому важливе значення має ідентифікація справжніх політичних мотивів і цілей ініціаторів референдуму, оскільки їх змістова зацікавленість у позитивних результатах того чи іншого голосування часто є другорядною, що доводить багато словацьких референдумів [6, с. 255].

Для інституту референдуму у Словаччині характерний значний ступінь його політизації. Політизація ініціювання і проведення референдуму зумовлюється намаганням партій інструменталізувати референдум для досягнення політичних цілей і посилення власних позицій. В умовах політичного конфлікту словацькі партії часто використовували референдум як засіб залучення до нього громадян (прихильників/противників), попри те, що існували можливості для його врегулювання в рамках механізмів представницької демократії. Найвищий рівень політизації референдуму відображається в площині відносин «влада - опозиція». В більшості випадків саме опозиційні партії ініціювали проведення загальнодержавних референдумів (1994, 1997, 2000, 2004 і 2010 рр.).

В контексті взаємодії політичних акторів Е. Лаштіц виокремлює ступені політизації референдумів у Словаччині [5, с. 119-120].

Найнижчий ступінь політизації був характерний для загальнодержавного референдуму 2003 р., оскільки був визначений консенсус між основними політичними акторами щодо вступу Словаччини до Європейського Союзу.

Значний ступінь політизації був характерним для тих референдумів, проведення яких ініціювали політичні партії для кристалізації і посилення власних позицій у контексті майбутніх парламентських виборів (1994, 1998, 2010 рр.). Зокрема, зазначені цілі переслідували Я. Люптак і Асоціація робітників Словаччини, ініціюючи референдум в 1994 р., Рух за демократичну Словаччину (далі РЗДС) - в 1998 р., Свобода і Солідарність - в 2010 р.

Високий ступінь політизації характерний для загальнодержавних референдумів в 2000 і 2004 рр., які були ініційовані опозиційними силами з метою домогтися відставки уряду М. Дзурінди та проведення дочасних парламентських виборів. Політичну опору петиційної кампанії та референдуму в 2000 р. склали опозиційні РЗДС і Словацька національна партія, а референдум 2004 р. був ініційований Конфедерацією профспілок Словаччини з підтримкою опозиційних сил на чолі з партією «Напрям».

Найвищим рівнем політизації і конфліктності відзначився загальнодержавний референдум 1997 р., який відбувався в умовах жорсткої боротьби за природу політичного режиму в Словаччині. В політичне протистояння були втягнуті владні та опозиційні партії, політики і державні діячі, громадські організації та державні інститути. Відображенням протистояння був сам зміст виборчого бюлетеня, який був сформований під впливом як правлячих, так і опозиційних сил. Не обмежуючись маніпулятивним змістом окремих питань (про розміщення ядерної зброї та військових баз на території Словаччини), правлячі сили (в особі міністра внутрішніх справ Г. Крайчі), по-суті, зірвали референдум, вилучивши питання про прямі вибори президента з частини бюлетенів напередодні голосування. У відповідь опозиція закликала виборців ігнорувати референдум, що зумовило надзвичайно низьку явку - 9,5% [7]. Зрештою, через маніпуляції з бюлетенями референдум було визнано недійсним.

Зрив референдуму 1997 р. мав далекосяжні негативні наслідки для правлячої коаліції на чолі з РЗДС, оскільки вкотре проявив недемократичну природу режиму В. Мечіара; посилив політичну поляризацію; погіршив міжнародний імідж Словаччини; призупинив її процес інтеграції в ЄС; призвів до наростання протестних суспільних настроїв і консолідації опозиційних сил [1, с. 177-178]. Також негативно позначилася ця ситуація на сприйнятті громадянами інституту референдуму як дієвого інструменту прямої демократії в Словаччині.

Таким чином, ініціювання і проведення загальнонаціональних референдумів у Словаччині мало в різній мірі виражений партійно-політичний контекст.

В аспекті ініціювання референдуму та реалізації інших механізмів прямої демократії важливим є інститут петицій, який знайшов своє конституційне закріплення і політичне застосування в Словаччині. Громадянам надано право індивідуально або спільно звертатися до державно-владних структур та органів територіального самоврядування з проханнями, пропозиціями та скаргами з питань, що становлять суспільний інтерес [8]. На загальнодержавному рівні інститут петицій є важливим для ініціювання референдуму, у разі якщо петицію підтримають не менше 350000 громадян. Більшості словацьких референдумів передували масштабні петиційні кампанії, які ініціювали партії з визначеними політичними цілями.

В конституційній системі Словаччини передбачена можливість дострокового відкликання президента з посади шляхом всенародного голосування, що підкреслює політичну відповідальність глави держави перед безпосереднім джерелом влади - народом. Рішення про проведення голосування ухвалює парламент більшістю в три п'ятих голосів [8]. Механізм відкликання президента з посади на основі всенародного голосування посідає важливе місце в системі стримувань і противаг, оскільки посилює політичну відповідальність не тільки президента, але й парламенту. У разі відхилення питання про дочасне припинення президентських повноважень на всенародному голосуванні, президент достроково припиняє повноваження парламенту («ефект бумеранга»). Такий спосіб позбавлення повноважень глави держави, поки що, не знайшов своє застосування в практичній площині словацької політики.

Конституційно передбачено функціонування інститутів прямої демократії на рівні територіального самоврядування - збори жителів громади, місцевий референдум і референдум у рамках територіальної одиниці вищого рівня [8]. На відміну від загальнонаціонального референдуму, місцевий і регіональний референдуми не є предметом детального конституційного регулювання, оскільки визначення порядку їх проведення спрямовано на окремі закони. Ступінь політизації регіональних і місцевих референдумів є значно нижчий, але ключовою проблемою залишається забезпечення 50-відсотковової явки виборців для визнання референдумів дійсними. Особливо поріг мінімальної явки є актуальним для референдумів на регіональному рівні, зважаючи на те, що на виборах до представницьких органів самоврядних країв у 2001-2017 рр. явка виборців жодного разу не перевищила 30% [7].

Місцеві референдуми слабко використовуються жителями населених пунктів Словаччини для вирішення поточних проблем. За даними досліджень Асоціації міст і сіл Словаччини за період 2005-2015 рр. тільки 7% місцевих самоврядних одиниць реалізовували референдуми, з яких близько 60% визнано дійсними. Більшість населених пунктів Словаччини обирають інші форми ухвалення спільних рішень - збори жителів громади, громадські слухання, обговорення на рівні комісій, які є організаційно і фінансово більш доступними та швидкими механізмами прийняття рішень [4].

Крім того, питання виникають щодо правової сили рішень місцевих референдумів. Приміром, у 2015 р. у с. Габчіково проводився референдум стосовно розміщення в селі табору біженців, про спорудження якого прийняв рішення уряд СР У референдумі взяло участь більше 58% жителів і 97% з них проголосувало проти рішення уряду. Тим не менш, всупереч волі місцевої громади, табір був побудований [3, с. 43-44]. Цей приклад наглядно ілюструє правову слабкість місцевих референдумів супроти рішень органів державної влади.

В контексті ідентифікації проблем і причин слабкого зацікавлення в реалізації механізмів прямої демократії, насамперед інституту референдуму, дослідники вказують не тільки на нормативно-регулятивні недоліки, але й на зниження інтересу громадян до прямої участі у прийнятті рішень, недовіру до носіїв публічної влади та незрілість політичної культури в цілому [2; 3; 6]. історія референдумів у незалежній Словаччині засвідчує слабку ідентифікацію громадян з предметом голосування та його ініціаторами (партіями, депутатами, політиками). Можливості державних органів змінювати, скасовувати чи не реалізовувати рішення референдумів ще більше поглиблюють сумнів громадян у можливостях реально впливати на державну політику. Також слід зважити на слабкість і суперечливість чехословацьких політичних традицій у питанні референдуму, а відтак і прямої демократії [6, с. 187]. Специфічністю і амбівалентністю відзначається і ставлення сучасних словаків до політичної участі на місцевому рівні, хоча повсякденні проблеми локального масштабу мали б бути їм ближчими, аніж події загальнодержавної політики [3, с. 44]. Вказані вище особливості та проблеми підкреслюють триваючі трансформаційні процеси в словацькому суспільстві.

Висновки

Механізм реалізації прямої демократії в Словаччині конституційно опирається на загальнодержавному рівні на референдуми, петиційні кампанії та інститут відкликання глави держави; на рівні територіального самоврядування основними формами участі визначено збори жителів громади, місцевий референдум і референдум в рамках територіальної одиниці вищого рівня. Попри різні форми прямої демократії, правове їх регулювання містить недоліки організаційного, легітимаційного характеру, що ускладнює їх функціонування в політико-практичній площині.

В політичному контексті найбільш важливим і водночас складним є інститут загальнодержавного референдуму, який, попри слабку результативність, застосовується в Словаччині досить часто. Як засвідчила словацька практика, інститут референдуму часто використовувався для досягнення вузьких політичних цілей. Політизація референдуму тісно пов'язана з партіями, які відіграють ключову роль в ініціюванні референдуму, мобілізації або демотивації громадян для участі в голосуванні.

Слабка ефективність словацьких референдумів і значний ступінь їх політизації вказує на необхідність подальших законодавчих вдосконалень, які зробили б референдум дієвим інститутом прямої демократії. Важливою передумовою посилення інститутів безпосередньої демократії повинна стати і зрілість політичної культури словацького суспільства.

Література

1. Ключкович А. Політичний розвиток Словаччини в 1994-1998 рр.: ескалація протистояння між владою та опозицією. історичний часопис з богемістики і словакістики. Ужгород: Ліра, 2012. Вип. 2. С. 168-183.

2. Chmielewski G. Priama demokracia v Slovenskej republike - formalne pravo ci realitna moznosf. Participatfvna demokracia v 21. storock Bratislava: Univerzita Komenskeho, 2015. S. 1070-1077.

3. Horvath Р, Machyniak J. Politologicke poznamky k institOtu referenda v podmienkach Slovenskej republiky. Verejna sprava a spolocnosf. 2017. C. 2. S. 33-47.

4. Kalinak M. Za desaf rokov organizovalo miestne referendum 7 % samosprav. Mode of access: http://www.zmos.sk/za-desat-rokov-organizovalo-miestne-referendum-7-samosprav-.phtml?id3= 80977&module_action295820id_art=23683 (Last accessed: 10.04.2018).

5. Lastic Е. V rukach politickych stran. Referendum na Slovensku 1993-2010. Bratislava: Univerzita Komenskeho, 2011. 130 s.

6. Spac P. Priama a zastupitel'ska demokracia na Slovensku. Volebne reformy a referenda po roku 1989. Brno: CDK, 2010. 278 s.

7. Statisticky urad Slovenskej republiky. Mode of access: https://slovak.statistics.sk (Last accessed: 10.04.2018).

8. Ustava Slovenskej republiky. Aktualne znenie: 01.06.2017. Mode of access: http://www.zakonypreludi.sk/ zz/1992-460 (Last accessed: 10.04.2018).

Размещено на Allbest.ru