Пропорциональная избирательная система в Российской Федерации: понятие и проблемы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВО «КубГУ»)

Кафедра конституционного и муниципального права

Допустить к защите в ГАК

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

Краснодар 2016



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

1.1 Понятие пропорциональной избирательной системы

1.2 Виды пропорциональной избирательной системы

1.3 Эволюция пропорциональной избирательной системы в России

2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

2.1 Особенности реализации прав граждан избирать и быть избранными в условиях пропорциональной избирательной системы

2.2 Гарантии избирательных прав граждан в условиях пропорциональной избирательной системы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Исследование пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации становится востребованным из-за перехода к пропорциональной избирательной системе почти на всех уровнях представительной власти. В то же время применение пропорциональной избирательной системы в России не имеет устоявшейся традиции, а практика ее повсеместной реализации еще не сложилась.

Модель пропорциональной системы, выбранная для России, несколько раз дополнялась и изменялась законодателем путем внесения изменений в уже принятый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и принятием нового Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Исследование современной российской избирательной системы позволяет определить степень демократичности государства, условия реализации и обеспечения в нем избирательных прав граждан, характер легитимности публичной власти, а также выявить тенденции развития политической системы общества в целом.

Избирательное право и пропорциональная избирательная система являются предметом исследования как российских, так и зарубежных ученых-конституционалистов.

Российскому избирательному праву посвящены труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, Г.А. Гаджиева, М. Гессена, Ю.А. Дмитриева, A.B. Иванченко, Е.И. Колюшина, С.Д. Князева, O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, Л.В. Кудрявцевой, В.И. Лысенко, М.В. Масловской, М.С. Матейковича, И.Б. Михайловской, В.И. Наумова, А.Е. Постникова, В.А. Самсонова, В.А. Сивицкого, А. Собянина, Е.С. Трощего, А.И. Шамгунова, В.Л. Шейниса, К.Ф. Шеремета, Ю.А. Юдина и др.

Избирательное право зарубежных стран представлено в работах A.M. Арбузкина, М.В. Баглая, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.И. Лафицкого, A.A. Мишина, В.В. Маклакова, В.А. Туманова, И.М. Вайля, М.А. Исаева, Дж. Миддлтона, М.А. Могуновой, H.A. Тепловой, Н.Ю. Трещетенковой и др.

Цель исследования - рассмотрение пропорциональной избирательной системы в комплексе, включая, во-первых, характеристику теоретической, нормативной и практической составляющей; во-вторых, выявление закономерностей и тенденций развития, а также проблем, существующих в современной России в связи с применением пропорциональной системы; в- третьих, анализ эффективных путей совершенствования избирательной системы в России.

Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:

проанализировать научные подходы, современные взгляды на пропорциональную избирательную систему;

проанализировать российский опыт проведения выборов по пропорциональной системе и выявить его положительное и отрицательное влияние на политическую жизнь страны;

выявить тенденции и закономерности развития избирательного законодательства относительно существующей в России модели пропорциональной избирательной системы;

сформулировать основные проблемы, связанные с реализацией избирательных прав граждан при пропорциональной избирательной системе и предложить пути и способы их разрешения.

Объект исследования - комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу выборов по пропорциональной избирательной системе в представительные органы в Российской Федерации.

Предмет исследования - пропорциональная избирательная система в ее теоретическом, нормативном и практическом проявлениях.

Методологическую основу исследования составили общенаучные диалектический и вытекающие из него методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, моделирование, статистический метод), а также частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой, компаративистский) методы познания. Их применение являлось необходимым условием достижения цели исследования и позволило всесторонне, целостно и объективно исследовать рассматриваемый объект.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов, социологов, политологов, а также труды в области теории и философии права.

Эмпирическая основа исследования представлена законодательством Российской Федерации: Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, решениями Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции.

Структура выпускной квалификационной работы включает введение, две главы, состоящие из отдельных параграфов, заключение, список использованных источников.



1. ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

1.1 Понятие пропорциональной избирательной системы

Дореволюционные ученые-конституционалисты отмечали, что исторически существуют две формы народного представительства, которые предопределяют характер избирательного права. В.М. Гессен выделяет представительство определенных организованных социальных групп: сословных, территориальных, классовых и представительство индивидов - числовой совокупности граждан, распределенных по избирательным округам. Первую форму он называет представительством групповым или реальным, представительством интересов; вторую - индивидуальным или числовым, народным представительством.

Система представительства социальных групп, классов, в истории человечества существовала в условиях законодательно закрепленного разделения граждан на категории (сословия, касты). Переход из одной категории в другую зачастую был либо невозможен (касты в древней Индии), либо затруднителен (сословие купцов в России, цеховые объединения в Европе). В современном мире нет законодательства, регулирующего принадлежность человека к определенному сословию. Категория классовости перешла в разряд социологических понятий, но сложно говорить об ее исчезновении, так как различные группы людей с разными интересами не перестали существовать.

Система реального представительства или представительства интересов, может возникать и искусственно, создаваться законодателем, стремящимся сознательно и планомерно к определенной поставленной ему цели. Такой можно назвать систему выборов Государственной Думы в дореволюционной России.

Положительное отношение В.М. Гессена к идее представительства по интересам, отражает тот факт, что он называет ее идеей реального представительства.

Еще один сторонник представительства по интересам в XIX веке, бельгийский юрист А. Прэнс, писал, что правильно понятый общественный интерес (интерес, свойственный группе людей, живущих одной жизнью, имеющих одни занятия, одну цель, одни стремления, одни потребности) предпишет избирателю, за кого подать голос.

В настоящее время в чистом виде о системе представительства по социальным группам не может быть и речи, однако идея представительства интересов трансформировалась в идею о представительстве политическими партиями интересов определенных социальных групп граждан. Можно говорить о том, что в историческом контексте в основе идеи выборов по пропорциональной системе было сочетание традиционного сословного представительства и теории всеобщего избирательного права.

Теоретической основой выборов по пропорциональной системе является классическая теория народного представительства - теория представительства по уполномочию народа.

В.М. Гессен полагал, что для того чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, искажающей народную волю. При выборах по пропорциональной системе народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой, или зеркалом страны.

Н.М. Коркунов считал, что при мажоритарной системе возникает опасность подчинения большинства меньшинству. О том, что пропорциональная избирательная система служит для представительства меньшинства, писал также Г. Еллинек.

Исторически идея пропорционального представительства или «представительства меньшинства» возникла из двух форм избирательных систем, которые современный правовед В.В. Маклаков называет предпропорциональными: система ограниченного вотума и система кумулятивного вотума.

Система ограниченного вотума возникла в Англии, ее необходимое условие - выборы по спискам. Каждому избирателю предоставляется право подавать свой голос лишь за неполное число кандидатов, избираемых округом: при трех кандидатах за двух, при пяти за трех или четырех. При таких условиях меньшинство получает возможность провести относительным большинством голосов одного своего кандидата при трех, или двух при пяти кандидатах.

Система ограниченного вотума предполагает участие в выборах лишь двух политических партий; при наличности трех, а тем более четырех или пяти партий меньшинство и при этой системе остается непредставленным.

Эта система применялась также с 1875 по 1881 г. в Бразилии, 1882 по 1891 г. в Италии, в 1878 г. в Испании.

Система кумулятивного или собирательного вотума также предполагает выборы по списку. Избирателю предоставляется право либо подать свой голос за каждого из кандидатов, избираемых округом, в отдельности, - либо кумулировать голоса на одном или нескольких кандидатах. Если, например, от округа избирается 5 депутатов, избиратель может либо предложить пять кандидатов, либо отдать свои пять голосов одному (т.е. назвать в избирательном бюллетене пять раз одно и то же лицо), либо одному кандидату отдать три, другому два голоса, и т.д. Цель этой системы заключается в том, чтобы дать меньшинству возможность, аккумулируя свои голоса на немногих кандидатах, обеспечить им на выборах относительное большинство голосов. Если система ограниченного вотума искусственно ослабляет большинство, то система кумулятивного вотума, напротив, искусственно усиливает меньшинство. Данная система была предложена в 1853 г. англичанином Маршаллом.

В.М. Гессен отмечает, что идея пропорционального представительства существовала с 40-х гг. XIX века, когда она начала пропагандироваться во Франции (первое из известных упоминаний о принципах пропорционального представительства содержится в речи члена комитета общественного спасения Л.А. Сен-Жюста во французском конвенте в 1793 г.) и в Швейцарии - В. Консидераном, в Дании математиком Андрэ, в Англии в 1859 г. государствоведом Томасом Хэром. Начиная с 1860-х годов, идея пропорционального представительства становится все более и более популярной. В 1885 г. в Антверпене собирается первая международная конференция по пропорциональной избирательной системе.

Пропорциональная система стала использоваться законодателями для избрания членов органов самоуправления, профессиональных союзов, законодательных палат. Наиболее широкое применение получает эта система в кантональном законодательстве Швейцарии (Тессин, Невшатель, Женева, Цуг, Золотурн, Базель и др.).

Современные исследователи различают избирательную систему в широком и узком смысле.

Б.А. Страшун рассматривает избирательную систему в широком смысле как систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. В сферу таких отношений входят определение круга избирателей и кандидатов, инфраструктура выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и т.д.), отношения, складывающиеся на каждой из стадий избирательного процесса. А избирательную систему в узком смысле как способ определить, кто из кандидатов избран на должность в качестве депутата.

A.B. Иванченко, A.B. Кынев, А.Е. Любарев указывают, что под избирательной системой в узком смысле следует понимать совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов.

С.А. Авакьян определяет избирательную систему как реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

М.В. Баглай пишет, что понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования.

Е.И. Колюшин отмечает, что в советском избирательном праве под избирательной системой понималась совокупность общественных отношений, возникающих в ходе выборов. Тем самым избирательная система отождествлялась с выборами. Современное избирательное право включает в себя определение избирательной системы в более узком и конкретном смысле. Речь идет о способах и методах определения результатов выборов, т.е. заключительной стадии выборов.

Итак, на основании вышеизложенного следует, что под избирательной системой (в узком смысле) понимается совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов, то есть определяющим критерием является способ определения результатов выборов.

Пропорциональная избирательная система является видом избирательной системы, понимаемой в узком смысле.

Е.И. Колюшин отмечает, что пропорциональные избирательные системы основаны на установлении прямой пропорции между числом голосов избирателей, поданных за список кандидатов, и числом депутатских мандатов, которое получает соответствующий список кандидатов. Он считает, что эти системы более демократичны по сравнению с мажоритарными.

Ж.-П. Жаке подчеркивает, что принцип пропорционального представительства состоит в том, что политическим партиям, борющимся друг с другом, предоставляется число мест, пропорциональное числу полученных голосов.

По мнению A.A. Мишина, главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Применение пропорциональных систем позволит добиться относительного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов. Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил. При пропорциональной системе создаются большие округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов, -- чем больше округа, тем отчетливее проявляются преимущества пропорционализма. В идеальном случае вся страна превращается в единый избирательный округ.

Ф.Т. Алескеров и В.В. Платонов отмечают, что идея пропорционального представительства заключается в том, что на выборах избиратели голосуют за партии или избирательные блоки, которые борются за определенное количество мест в каком-либо представительном органе, и после подведения итогов выборов получают места пропорционально количеству набранных голосов.

Обобщая изложенные подходы, можно сделать вывод, что пропорциональная избирательная система - это избирательная система в узком смысле (то есть совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов), предусматривающая голосование избирателями за партии или избирательные блоки, которые борются за определенное количество мест в каком-либо представительном органе, и после подведения итогов выборов получают места пропорционально количеству набранных голосов.



1.2 Виды пропорциональной избирательной системы

Системы пропорционального представительства, как предлагаемые в теории, так и реализованные на практике, многочисленны и разнообразны.

К началу XX века насчитывалось 152 разновидности пропорциональной избирательной системы. Современная пропорциональная система включает в себя только систему партийных списков.

В.М. Гессен выделяет следующие типы пропорциональных систем: 1) система связанных списков; 2) система свободного указания кандидатур в пределах партийного списка; 3) система, допускающая «панаширование» - т.е. выбор кандидатов из разных партийных списков.

Суть системы связанных списков, впервые предложенная в Швейцарии в 1862 г., состоит в следующем. Определенная группа избирателей предлагает список намечаемых ею кандидатов в порядке убывающей их желательности. Избиратель голосует не за тех или иных кандидатов, а за тот или иной список. Избирательный метр определяется делением числа голосующих избирателей на число депутатских мандатов; на каждый список причитается столько депутатов, сколько раз избирательный метр содержится в числе поданных за него голосов. Если на определенный список приходится, например, три депутатских полномочия, то избранными считаются три первых кандидата, намеченных списком. Основной недостаток рассматриваемой системы заключается в том, что ею чрезвычайно усиливается влияние партийных комитетов и, напротив, чрезвычайно умаляется влияние избирателя как такового.

В.М. Гессен не одобряет такую систему, указывая, что вопрос о представителях в этом случае решается партийным комитетом, т.е. немногочисленной группой безответственных лиц, действующей нередко под влиянием узкопартийных или даже этически и политически небезукоризненных соображений.

На наш взгляд, система «жестких списков» не может быть названа демократичной вследствие того, что при ней никак не учитывается мнение граждан на этапе формирования списка кандидатов, а после формирования списка невозможно его изменение с учетом отношения избирателей к тому или иному кандидату.

Система «свободных» списков была введена в Бельгии Законом 1899 г.

Гораздо значительнее влияние избирателей, а вместе с тем шире их свобода, при системе, допускающей так называемое панаширование, т.е. комбинацию кандидатов, принадлежащих к различным партийным спискам. Система эта введена в Вюртемберге Законом 1906 г.

Чрезвычайной сложностью отличалась система, действовавшая по Закону 1906 г. в Финляндии. Система эта предоставляла широкий простор самоопределению избирателей; она давала им право не только голосовать за кандидатов, принадлежащих к различным спискам, но также предлагать кандидатов, не значащихся ни в одном из них.

Также в науке выделяются «чистая» пропорциональная избирательная система (то есть все депутаты избираются по пропорциональной избирательной системе) и смешанная избирательная система. Смешанной системой называют такую модель, когда для выборов одного органа применяются две избирательные системы - для части депутатов - мажоритарная, а для части - пропорциональная. Такая система применялась на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 1993,1995,1999, 2003 годов.

Некоторые исследователи выделяют полупропорциональную избирательную систему (модель единственного передаваемого голоса). B.B. Маклаков относит эту модель, наряду с кумулятивным голосованием и ограниченным вотумом, к предпропорциональным избирательным системам.

Кумулятивный вотум предполагает, что каждому избирателю дается столько голосов, сколько замещается мандатов внутри округа. Избиратель по своему усмотрению может распределять голоса среди кандидатов. Кандидаты, набравшие большее число голосов, получают мандаты. В настоящее время в Российской Федерации такое голосование законодательно закреплено и применяется при выборах членов совета директоров акционерных обществ.

Ограниченный вотум заключается в том, что избирателю предоставляется меньшее число голосов, чем от округа замещается мест. Избиратель не может голосовать за одного кандидата, но может распределить свои голоса между кандидатами.

Единый вотум (система единственного непередаваемого голоса) характеризуется тем, что каждый избиратель имеет только один голос при любом числе мандатов, замещаемых от избирательного округа.

В литературе приводятся классификации разновидностей пропорциональных избирательных систем в зависимости от сочетания трех критериев: избирательные округа (одномандатные, многомандатные или и те и другие), голосование за партии, блоки или за кандидатов, способ голосования (категорическое, преференциальное, одобрительное, кумулятивное).

Выделяются различные виды систем: единственного непередаваемого голоса (категорическое голосование за кандидатов при многомандатных избирательных округах); блоковая система (одобрительное голосование за кандидатов в многомандатных округах); система кумулятивного вотума (кумулятивное голосование за кандидатов в многомандатных округах); система единственного передаваемого голоса (преференциальное голосование за кандидатов в многомандатных избирательных округах); система закрытых партийных списков (категорическое голосование за партии в многомандатных избирательных округах); система открытых партийных списков (возможно голосование за партии и за кандидатов, многомандатные избирательные округа, за партии - категорическое голосование, за кандидатов - возможны различные варианты голосования); панаширование (одобрительное голосование за кандидатов в многомандатных округах); персонализированная смешанная система (категорическое голосование в многомандатных округах за партии и за кандидатов); система добавочных представителей (категорическое голосование за кандидатов в многомандатных и одномандатных округах).

Методика, по которой распределяются места между партиями и внутри партийных списков, может выступать в качестве критерия классификации пропорциональных избирательных систем.

Для пропорциональных избирательных систем свойственно разделение методов, использующихся для распределения голосов между списками и внутри списков.

В теории разработаны методы, на основе которых распределяются голоса между списками (партиями) при пропорциональной избирательной системе. Сложившаяся классификация предполагает выделение метода квоты и метода делителей. Иногда отдельно выделяется метод наибольшего среднего.

Кроме перечисленных методик распределения голосов при пропорциональной избирательной системе существуют так называемые сложные пропорциональные системы, когда при распределении голосов применяется несколько методов, распределение мандатов происходит на нескольких уровнях.

Некоторым пропорциональным системам свойственен избирательный порог или заградительный барьер. Партии, не набравшие определенного количества голосов, не допускаются к распределению мандатов. Чаще всего этот порог определен в процентном соотношении к числу всех поданных голосов.

Кроме распределения мандатов между списками, в пропорциональной избирательной системе существуют методы распределения мандатов внутри списков.

Выборы могут являться демократичными лишь в том случае, если процедура их проведения, а также методика подсчета и распределения голосов между кандидатами соответствует признанным демократическим принципам. Такие принципы содержатся в нормах международного права. Их называют международными избирательными стандартами.

Международные избирательные стандарты можно определить как принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, организации и проведению выборов. В них входят международные стандарты в области пропорциональных избирательных систем (принципы международного права, относящиеся к порядку трансформации итогов голосования в результаты выборов посредством распределения мандатов между партиями пропорционально количеству полученных голосов). Такие принципы содержатся в международных актах различного уровня. Для России таких уровней три: это международные акты, принятые в рамках ООН (общемировой уровень), в рамках Совета Европы и ОБСЕ (европейский уровень) и в рамках СНГ (региональный уровень).

В зависимости от уровня акта, в котором они содержатся, международные стандарты в области пропорциональных избирательных систем также можно именовать универсальными или региональными. Универсальные международные стандарты, как правило, содержатся в общих актах, посвященных правам человека, не столь подробны и касаются меньшего количества вопросов, а региональные могут содержаться в специальных документах (например, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г.) и подробно регламентировать всю процедуру выборов.

Определить, насколько та или иная разновидность пропорциональной избирательной системы соответствует международным стандартам, позволяют специальные методики, выявляющие степень репрезентативности парламента при той или иной модели пропорциональной избирательной системы, используемой на выборах. Также с помощью определенных методик можно рассчитать, сколько голосов избирателей не было учтено при распределении депутатских мандатов и насколько велик разрыв между числом полученных голосов избирателей и числом распределенных мест в парламенте. Используя сочетание нескольких методик можно сделать обоснованный вывод о демократичности или недемократичности конкретной модели пропорциональной избирательной системы, применяемой в каком-либо государстве.

1.3 Эволюция пропорциональной избирательной системы в России

До конституционных реформ 1905 года Россия не избирала представительный орган. Как пишет дореволюционный государствовед В.М. Грибовский, русское избирательное право возникло по Закону 6 августа 1905 года. Русское избирательное право того периода характеризовалось как крайне сложное в силу многоступенчатости выборов и нестабильности избирательных законов. На выборах в Государственную Думу царской России использовалась мажоритарная избирательная система.

Пропорциональная избирательная система впервые была опробована на выборах Всероссийского учредительного собрания в 1917 году. Это был первый опыт применения пропорциональной избирательной системы в России. Порядок выборов регулировало Положение о выборах в учредительное собрание.

Глава первая Положения закрепляла избрание членов Учредительного собрания населением на основе всеобщего, без различия пола, и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства. Согласно Положению, выборы в Учредительное собрание проводились подачей голосов за один из заявленных списков кандидатов, которые выдвигались группами избирателей. Каждый из списков кандидатов должны были поддержать не менее ста лиц, пользующихся правом участия в выборах по данному округу. Число предлагаемых в списке кандидатов могло быть и менее числа членов Учредительного собрания, подлежащих избранию в данном избирательном округе, но не должно было превышать указанное число более, чем на половину. Один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких избирательных округах, но не более, чем в пяти.

Следовательно, при формировании Учредительного собрания, использовалась пропорциональная система, предусматривающая жесткие списки без избирательных преференций, а распределение мандатов производилось по методу делителей.

Несколько снижает важность данных выборов тот факт, что Всероссийское учредительное собрание не проработало значительного времени, его роль в политической жизни страны и влияние на путь исторического развития России были несущественными.

Учредительное собрание не являлось органом законодательной власти и работало непродолжительное время. После прекращения его деятельности, представительные органы в России еще долго выбирались по мажоритарной системе. Вновь выборы по пропорциональной системе состоялись в Российской Федерации в 1993 году.

Введению пропорциональной избирательной системы в современной России предшествовали теоретические споры о наиболее подходящей разновидности избирательной системы. В результате за основу был взят вариант смешанной избирательной системы, по которой половина депутатов избирается по мажоритарной избирательной системе, а половина по пропорциональной избирательной системе.

Данный вариант был положен в основу положения «О выборах депутатов Государственной Думы», утвержденного указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 с тем исключением, что предусматривалось избрание 270 депутатов на основе мажоритарной системы и 130 депутатов - на основе пропорциональной системы. В уточненной редакции Положения, которая была утверждена 1 октября 1993 г. указом Президента РФ № 1557, соотношение было изменено и половина депутатов стала избираться по пропорциональной системе, а половина - по мажоритарной.

В соответствии с Указом, списки кандидатов, избираемых по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе, могли выдвигаться только избирательными объединениями, которыми признавались общефедеральная партия, общефедеральное политическое движение, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов. В состав блока могли входить и другие общефедеральные общественные объединения, если участие в выборах предусмотрено в их уставах. Из распределения депутатских мандатов исключались списки кандидатов, получившие менее 5% действительных голосов. Каждый из общефедеральных списков кандидатов, за который подано более 5% действительных голосов, получал число депутатских мандатов, пропорциональное числу поданных за него действительных голосов.

Распределение производилось с учетом порядкового номера кандидата внутри списка, а если общефедеральный список был при регистрации разбит на региональные группы, то производилось распределение мандатов и между ними. По итогам голосования только 8 избирательных объединений из 13 преодолели 5% барьер.

Исследователи неоднозначно оценивали данные выборы. A.B. Иванченко, в то время возглавлявший ЦИК России, отмечал, что в 1993 г. была создана новая избирательная система. А. Собянин и В. Суховольский отмечали, что ведение выборов по пропорциональной системе имело целью, с одной стороны, обеспечить возможно более полное пропорциональное представительство в нижней палате парламента всех партий и политических течений России, а с другой - стимулировать процесс создания партий и структурированного, соблюдающего фракционную дисциплину, парламента. Кроме того, введение нормы подписей, которые должны собрать партии для того, чтобы выдвинуть список кандидатов, позволило еще до начала избирательной кампании отсеять две трети политических организаций, претендовавших на участие в выборах. Также положительно оценивался 5% барьер, как позволивший отсечь от распределения мест партии, которые набрали очень мало голосов.

Исследователи сходятся во мнении, что использование пропорциональной системы способствовало улучшению партийной дисциплины в Государственной Думе. В качестве недостатков примененной системы пропорционального представительства отмечают неудавшуюся попытку добиться представительства в парламенте различных политических сил и социальных слоев населения.

Первым законом, определяющим порядок избрания непосредственно депутатов Государственной Думы, стал Федеральный закон от 21 июня 1995 года. Закон оставил прежний смешанный порядок избрания депутатов. Статья 4 определяла порядок выдвижения кандидатов в депутаты от общественных объединений и избирательных блоков. Вместе с тем, этот закон заложил неравноправие кандидатов в том смысле, что ч. 5 ст. 37 предусматривала возможность включения в федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ, выдвинутых теми же избирательными объединениями в одномандатных избирательных округах, тем самым как бы повышая их шансы на итоговый успех.

Однако в последовавшем за этим постановлением от 17 ноября 1998 года № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Конституционный Суда РФ четко дал понять, что никакой юридической несправедливости в этом нет.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что смешанная избирательная система фактически предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов - мажоритарную и пропорциональную, с заранее установленным количеством депутатских мандатов по той и другой. Поскольку возможность баллотироваться по федеральному округу и одновременно - по одномандатному округу (т.е. одновременно по мажоритарной и по пропорциональной системе), при условии соблюдения соответствующих процедур выдвижения и регистрации, обеспечивается для всех граждан на равных основаниях и поскольку при этом исключается совмещение депутатских мандатов, постольку в смешанной избирательной системе законодатель вправе допустить такую возможность. Следовательно, часть пятая статьи 37 рассматриваемого Федерального закона не противоречит принципам свободных и равных выборов и не нарушает Конституцию РФ.

Делались предположения о том, что модель избирательной системы, принятая в 1993 г. и усовершенствованная в 1995 г., в дальнейшем сохранится и может быть радикально пересмотрена лишь в случае новых политических катаклизмов, и что правила игры на следующих парламентских выборах могут подвергнуться той или иной модификации, но едва ли будут изменены до неузнаваемости. Данные предположения оправдались применительно к избирательной модели выборов Государственной Думы в 1999 г.

Следствием изучения опыта состоявшихся выборов в органы государственной власти по всей территории Российской Федерации стало принятие в 1997 году нового Федерального закона от 19 сентября № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. В этот период все проводимые изменения законодательства в сфере избирательных прав граждан были направлены на стимулирование и развитие партийного строительства в России.

Отметим, что положения Федерального закона 1999 года практически полностью воспроизвели основные концептуальные идеи Федерального закона 1995 года. Новеллой стало изменение понятия избирательного объединения. До 1999 года в рамках ст. 6 анализируемого нормативного акта предоставлялось право выдвижения кандидатов на выборах: непосредственно избирателям, избирательным объединениям, а также общественным объединениям, под которыми в соответствии со статьей 32 нового Федерального закона понимали общероссийские политические общественные объединения (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), которые созданы и зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации. Напомним, что согласно статье 32 Федерального закона 1995 года избирательным объединением являлось общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов.

Таким образом, с принятием в 1999 году Федерального закона № 121- ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» круг общественных формирований, имевших право участвовать в политической жизни Российской Федерации, был ограничен, хотя это ограничение по-прежнему ставят в упрек и современному законодательству. Не выдерживал критики Федеральный закон 1999 года еще и потому, что сам принцип избрания депутатов от одномандатных округов не означал, что эти депутаты будут непосредственно представлять население, их избравшее. Еще одним минусом подобной системы формирования Государственной Думы назывался относительно «неравный» статус депутатов, избираемых от партийных списков и от так называемых одномандатных округов, с точки зрения перспектив их объединения во фракции и эффективности дальнейшей работы. Но все же полагаем, что именно развитие смешанной системы выборов депутатов могло бы в настоящее время избавить политические партии от создания «народного фронта» в силу непредставленности в Государственной Думе лиц, не имеющих партийной принадлежности, количественный состав которых очень значителен.

Представляется, что основной целью всех предшествовавших изменений избирательного законодательства было все же укрепление партийности.

Толчком к принятию избирательных законов, по которым проходили выборы депутатов Государственной Думы в 2003 году, было принятие в 2001 году Федерального закона «О политических партиях». С 1993 года в России существовали различные политические партии, но их статус не регулировался специальным законом. Это порождало формирование большого числа политических партий, не поддерживаемых населением и даже неизвестных избирателям, создаваемых накануне выборов и исчезающих после них.

После принятия Закона о политических партиях был принят новый Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Как и Закон «О политических партиях», новый избирательный Закон закрепил, что с июля 2003 года политические партии становятся единственным видом общественных объединений, которые имеют право выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах. Вслед за ними был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Закон не вносил революционных изменений в смешанную избирательную систему. К распределению депутатских мандатов допускались федеральные списки кандидатов, получившие не менее 5% голосов избирателей.

Правом выдвижения федеральных списков кандидатов обладали только политические партии, имеющие право участвовать в выборах в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях». В избирательные блоки помимо политических партий могут входить общероссийские общественные организации и общероссийские общественные движения, отвечающие требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», при этом в блоке может быть не больше трех участников. Партии и блоки могут выдвигать в качестве своих кандидатов лиц, не являющихся членами данной либо иной партии, общественного объединения, вошедшего в блок. Сохранена норма о допустимости «двойного выдвижения», то есть когда в федеральный список кандидатов могут входить кандидаты, выдвигаемые той же политической партией, тем же избирательным блоком по одномандатным избирательным округам.

Анализируя этот Закон, политологи К. Симис и Д. Каминская выделяют три реализованные в нем тенденции: усиление роли политических партий на выборах депутатов Государственной Думы, что должно способствовать становлению в России полноценной многопартийной системы; уменьшение числа партий, представленных в высшем законодательном органе; затруднение доступа новых партий в законодательный орган для того, чтобы сделать Государственную Думу более управляемой.

Современное законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и нового Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Основной концепцией Федерального закона от 18 мая 2005 г. стал переход от смешанной избирательной системы к избранию депутатов Государственной Думы исключительно на основе пропорциональной избирательной системы. В соответствии со ст. 3 этого закона депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Одним из существенных аргументов в пользу перехода к пропорциональной избирательной системе стало утверждение о том, что большинство депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, впоследствии присоединяются к какой-либо партийной фракции, а то и вступают в саму партию. При этом основным достоинством пропорциональной избирательной системы считают создание стабильной многопартийной системы, повышение роли политических партий.

Другим аргументом в пользу пропорциональной избирательной системы называют то, что политические партии на выборах будут ориентироваться на общегосударственные, а не на регионально-республиканские интересы. В этих условиях политические партии будут вынуждены заняться поиском собственной, отличающейся от других программы.

В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва было избрано 450 депутатов по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. То есть применялась традиционная пропорциональная избирательная система, но с учетом некоторых особенностей.

Так, например, список кандидатов должен был разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации. Число депутатов в региональных группах кандидатов не могло составлять менее ста и они должны были охватывать все субъекты РФ. В общефедеральную часть федерального списка кандидатов, представленных в избирательных бюллетенях, могло быть включено не более десяти кандидатов. В последующем распределение мандатов идет внутри самого федерального списка.

С учетом разделения списка на региональные части принципиально важным для подведения итогов голосования является порядок распределения депутатских мандатов внутри самого федерального списка.

Согласно ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов. Депутатские мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов.

Таким образом, в России была применена система закрытых списков, главным недостатком которой следует считать невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат - слабая связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, неизвестных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка.

Более демократичным при применении пропорциональной избирательной системы является использование открытых списков. Для них характерно то, что политическая партия своим решением устанавливает очередность в списке. Но при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый политической партией, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости от выбранной системы распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка.

По мнению отдельных авторов, эта модель могла бы применяться и в России. Полагаем, что это пока преждевременно, так как уровень политической и правовой грамотности, а также уровень абсентеизма российских граждан не позволят системе открытых списков эффективно функционировать, а сложность в подсчете голосов вызовет нарекания в части достоверности результатов выборов.

Новый порядок подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва установил Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Одной из новелл избирательного законодательства стал возврат от пропорциональной избирательной системы к смешанной мажоритарно - пропорциональной избирательной системе формирования Государственной Думы, которая в последний раз применялась в 2003 году.

Мажоритарно - пропорциональная избирательная система предполагает избирания половины депутатов по одномандатным избирательным округам, остальная часть - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов.

Сочетание пропорционального и мажоритарного порядка избрания депутатов позволит, на наш взгляд, сгладить недостатки и усилить преимущества обеих систем.

Так или иначе, практика проведения выборов в соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выявила ряд проблем, связанных с реализацией данного нормативного акта, что и послужило основой для справедливой критики и принятия нового Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Пропорциональная система выборов в парламент в той или иной форме существует во многих европейских странах. Система пропорционального представительства с использованием партийных списков способствует максимальному представительству разных политических слоев общества, в том числе и меньшинств, и позволяет более объективно отразить волю избирателей. При этом ее недостатком является отсутствие связей между избирателями и депутатами.

Таким образом, идеальным вариантом для парламентских выборов можно признать использование смешанных избирательных систем, при котором достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной взаимно сбалансируются.



2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

2.1 Особенности реализации прав граждан избирать и быть избранными в условиях пропорциональной избирательной системы

избирательный система гражданин право

Основные избирательные права граждан - это право избирать и быть избранными. Они закреплены в Конституции РФ, а в теории конституционного права имеют название активное и пассивное избирательное право. Из этих двух прав вытекают и другие избирательные права.

Реализация права в теории правовой науки имеет четыре формы: соблюдение, исполнение, использование и применение. В форме соблюдения реализуются запрещающие нормы, требующие пассивного поведения (воздержания от действий). В форме исполнения реализуются обязывающие нормы, требующие активного поведения (действий). В форме использования реализуются управомочивающие нормы. Использование означает, что управомоченный субъект извлекает из процесса реализации необходимые ему полезные свойства, блага, удовлетворяет свой интерес. Использование может осуществляться как активным поведением, так и пассивным. Применение права представляет собой властную деятельность специально уполномоченных субъектов. Избирательный процесс и его стадии рассматриваются как форма реализации избирательных прав граждан.

Активное избирательное право реализуется его субъектом (избирателем) в форме использования - посредством голосования гражданина на выборах за того или иного кандидата (списка кандидатов). Кроме этого, избиратель обязан соблюдать порядок голосования (исполнение), воздерживаться от действий, не предусмотренных или запрещенных законом во время голосования (соблюдение) и имеет возможность требовать от избирательных комиссий и судов защиты своего права (применение). Голосование - предпоследняя стадия избирательного процесса. На всех иных стадиях избиратели скорее объекты воздействия, чем субъекты: их учитывают в списках избирателей, собирают их подписи, агитируют, информируют, подсчитывают их голоса.

Назначение избирательного процесса в демократическом государстве заключается в формировании представительного органа и передаче ему полномочий на осуществление государственной власти, принадлежащей народу. Представительный орган должен быть сформирован так, чтобы он представлял различные интересы, существующие в государстве и обществе, различные социальные и экономические слои, в том числе меньшинства.

Это означает, в идеале, что состав представительного органа государства должен быть в процентном соотношении такой же, как и состав общества. Конечно, часто это положение не реализуется: из-за небольшого количества мандатов в представительном органе, не позволяющего всем слоям населения иметь своих представителей, из-за особого порядка формирования представительного органа, когда ограничиваются права некоторых лиц избирать и быть избранными и (или) когда механизм подсчета голосов и распределения мандатов по итогам выборов приводит к искажению действительной воли избирателей. Все существующие избирательные системы не дают возможности максимально точно учесть волю избирателя.

Голоса «пропадают» из-за заградительного барьера, голосования «против всех», принципа большинства при мажоритарной системе.

В связи с этим требуется рассмотреть существующие проблемы реализации активного избирательного права в условиях пропорциональной избирательной системы через призму учета голосов избирателей при определении итогов выборов.

1. Невозможность учета всех голосов избирателей при формировании представительного органа.

Ее можно разделить на три части: это проблема «порога явки», графы «против всех» и «заградительного барьера». При мажоритарной избирательной системе пропадает от 50% минус один голос (исключение составляет система квалифицированного большинства).

При пропорциональной избирательной системе, принятой в России на региональном уровне, обязательно должны быть учтены не менее 50 %, а на федеральном уровне - 60 % голосов избирателей, которые пришли на выборы и проголосовали. С учетом того, что порог явки отменен, количество голосов избирателей, которое не учитывается, увеличено за счет тех, кто не пришел на выборы. Проблемы графы «против всех» в России теперь не существует, так как она отменена. Скорее всего, граждане, желающие проголосовать против всех, теперь не придут на выборы и таким образом попадут в число тех, чьи голоса не учитываются. Количество голосов, которые могут пропасть из-за заградительного барьера (до 7% на региональных выборах и 7% на федеральных) ограничивается 50 на региональном уровне и 40 % - на федеральном.