Политические партии России и государство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Политические партии России и государство

1.1 Характерные особенности российских политической партий и партийной системы

1.2 Государственная политика в отношении партийной системы

Глава 2. Политические партии и государственное управление

2.1 Политические партии России и их роль в госуправлении

2.2 Перспективы развития политических партий и их роли в государственном управлении

Заключение

Список литературы

Введение

Современный этап развития России настоятельно диктует необходимость поиска консенсуса между различными субъектами общественно-политического процесса - структурами государственной власти, социальными группами, национальными общностями, общественными, объединениями и политическими партиями относительно перспектив становления демократически зрелого гражданского общества и ответственной власти в стране.

Опыт последних столетий показывает, что существенную роль в политическом процессе, формировании и развитии гражданского общества играют партийные системы. При их непосредственном участии в демократических государствах осуществляется представительство интересов различных социальных групп населения в органах государственной власти, достигается соответствие политики и решений органов государственной власти и управления интересам и потребностям различных социальных групп населения, происходит обновление политической элиты, обеспечивается достаточно конвенциалыюе разрешение реально существующих и потенциальных противоречий между насущными интересами граждан и деятельностью властных структур.

Сегодня исследователями общественно-политических процессов все больше осознается особая важность изучения сущности партийных систем, выявления их роли в политической жизни общества, характера и особенностей влияния на процессы, происходящие в гражданском обществе, роль и место партийной системы в механизме его функционирования и развития, исходя в специфических условий российского общества.

Актуальность исследования определяется необходимостью более глубокого и обстоятельного отражения политической наукой современных реалий, связанных с функционированием партийных систем переходного типа, а также сформировавшимся комплексом социальных и политических противоречий, непосредственно затрагивающих интересы подавляющего большинства граждан России и требующих своего осмысления и разрешения посредством поиска новых форм участия партийной системы и граждан в органах государственной власти.

Тема роли партийных систем в современных государствах занимает принципиально важное место в политической науке. Вокруг нее ведется широкая дискуссия между представителями различных отраслей научного знания - философии, социологии, правоведения, культурологии и других. Различные аспекты возникновения, сущности, функций партийных систем, их классификации и влияния на политические процессы в государстве и обществе в целом имеют междисциплинарное познавательное и практическое значение, получили научное освещение в целом ряде работ отечественных и зарубежных ученых.

К первой группе научных работ, представляющей особый интерес для диссертационного исследования, относятся работы, в которых с достаточной глубиной рассматриваются общефилософские, философско-политологические, историко-политические проблемы генезиса и роли партийной системы в становлении политической системы современных государств и гражданского общества.

К ним, в первую очередь следует отнести работы А.А. Андреева, Л.М. Галкиной, К. Джанда, М. Дюверже, М.Н. Марченко, М.Х. Фарукшина, А.Н. Щербак, Ю.А. Юдина и других.

Вторая группа - это научные исследования, касающиеся проблем политической деятельности партийных систем развитых государств мира в процессах функционирования и развития гражданского общества, в условиях законодательного определения правового поля их политического участия. Это работы Г.В. Голосова, П.Е. Канделя, Ю.И. Игрицкого, А.В. Кулинченко, В.Н. Любина, М.Я. Острогорского, М.Н. Холмской и других.

К третьей группе относятся работы, в которых исследуются механизм формирования и функционирования политических партий и партийной системы России в ретроспективном контексте. Это работы В.А.Абрамова, В.А. Ачкасова, В.Д.Виноградова, В.Я. Гельмана, З.М. Зотовой, С.Е. Заславского, Ю.Г. Коргунюка, А.Н. Кулика, В.В. Лапаевой, С.А. Попова, С.С. Сулакшина, Т.В. Шмачковой и т.д.

В то же время проблема роли партий в государственном управлении в Российской Федерации в последнее десятилетие в прямой постановке не ставилась и не осуществлялось отечественной политической наукой.

Целью исследования является рассмотрение концептуальных основ становления партийной системы и определение ее места и роли в механизме формирования гражданского общества, определение путей повышения ее роли в государственном управлении в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:

1) осуществить политологический анализ зарубежных и отечественных концептуальных подходов к исследованию политических партий и партийных систем в общественно-политическом процессе;

2) определить методологические принципы исследования места и роли партийных систем в формировании и развитии гражданского общества на современном этапе;

3) раскрыть механизм и особенности взаимосвязи и взаимовлияния партийной системы и государства в России.

Объектом исследования является партийная система как важнейший субъект современного общественно-политического процесса.

Предметом исследования выступает место и роль партийной системы в механизме формирования и развития государственного управления в Российской Федерации.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, политических деятелей.

Глава 1. Политические партии России и государство

1.1 Характерные особенности российских политической партий и партийной системы

Революционный характер перемен, происходивших в России в первой половине 90-х годов минувшего века, предопределил и плебисцитарный характер ранней российской демократии. При несформированных институтах плюрализма кардинальные вопросы решались на заведомо поляризованных голосованиях: с 1991 по 1993 гг. в России состоялось три референдума (введение в России поста президента, доверие реформаторскому курсу Б.Ельцина, принятие конституции) и первые общенародные выборы президента России. На всех этих голосованиях речь шла о судьбоносных решениях, определении вектора развития страны, и общество большинством в 50-60% голосовало "за реформы", точнее, против реставрации прежнего порядка (в той же логике были выдержаны и президентские выборы 1996 г.). Политическим партиям на таких выборах отводилась вспомогательная роль: они выступали в качестве "коллективных агитаторов", "групп поддержки", но сами по себе не являлись субъектами голосований. Соответственно "плоды" победы на этих выборах доставались непосредственно главе исполнительной власти [6].

Партиям остается соревноваться за места в федеральной законодательной власти, институциональные полномочия которые жестко ограничены. Соответственно мотивация избирателей при голосовании за партии сводится скорее к выражению отношения к курсу исполнительной власти - преимущественно протестному, когда власть непопулярна, или преимущественно лояльному, когда популярность власти находится на относительно высоком уровне. Голосуя за партии, общество ищет частичный "противовес" исполнительной власти или, напротив, дает последней опору в парламенте.

Голосование за высшую исполнительную власть всегда оказывается существенно более высоким, чем за "провластные" партии. Вплоть до 1999 г. относительное большинство (более 40%) голосовало на парламентских выборах за оппозицию. Характерный пример - расхождение в результатах одновременно состоявшихся голосований за предложенную президентской властью Конституцию 1993 г. (57% "за") и выборов Думы, в которой проправительственные и центристские партии набрали всего порядка 40% голосов [26, c. 74].

Иными словами, верховная власть в стране имеет электоральную (шире - социальную) базу поддержки, выходящую далеко за рамки той партии или партий, которые позиционируют себя как "пропрезидентские". Лидер выстраивает свои коммуникации с обществом "плебисцитарно", формулируя лишь общий вектор своей программы. В этой логике для него нет необходимости связывать себя слишком жестко с конкретной политической партией, тем более - ставить себя в зависимость от нее в кадровых назначениях или выработке политических приоритетов.

Подобная конфигурация политики предопределяет доминирование исполнительной власти, не связанной напрямую с политическими партиями, а напротив, использующей их в качестве одной из (далеко не главных) несущих конструкций режима.

Сказанное выше относится в первую очередь к действующим лидерам и партиям, ориентированным на них (согласно широко распространенному и в России, и на пространстве СНГ термину - "партиям власти"). Такие партии воздерживаются от того, чтобы называть себя "правящими", предпочитая понятия "партия большинства" или "доминантная партия". На самом деле большинства в первых двух созывах Думы "провластные" партии "Выбор России", ПРЕС и НДР не имели. В 1999 г. расколовшаяся властная элита вышла на парламентские выборы двумя противоборствующими блоками - "Единство" и "Отечество - Вся Россия", но после успеха первой на парламентских выборах и досрочной передачи власти В.Путину "фронда" достаточно быстро угасла, и по прошествии полутора лет былые конкуренты слились в единую партию, которая образовала большинство в парламенте. Преимущество "Единой России" в четвертом созыве Думы стало преобладающим, и новое большинство изменило регламент работы парламента таким образом, что функции управления палатой и руководства партийной фракции де-факто слились [8].

Что же касается понятия "доминантная партия", то очевидно, что в отечественном политическом лексиконе оно заимствовано из демократий, в которых одна партия на протяжении долгого периода (несколько десятилетий) бессменно имела большинство и формировала исполнительную власть (Индийский национальный конгресс, Институционально-революционная партия Мексики, Либерально-демократическая партия Японии и т.п.) Однако уже из такого определения следует, что сходство с российской "партией власти" чисто внешнее. "Доминантные партии" представляют собой широкие элитные коалиции, которые на основе полноценной внутренней демократии выдвигают лидеров и формируют курс исполнительной власти (т.е., политический лидер в подобной системе зависим от своей партии). Очевидно, что российская "партия власти" подобных функций не исполняет: она зависима от плебисцитарно избираемой исполнительной власти и служит ее функцией в парламентском и публичном пространстве, т.е. фактически центры принятия решений в такой партии вынесены вовне [8, c. 86].

В отношении оппозиционных сил имеет место несколько иная картина: там партиям принадлежит более важная институциональная роль агрегирования оппозиционных интересов и настроений, выработки альтернативных политических программ. Оппозиционные лидеры в значительно большей степени связаны с электоральной базой своих партий (впрочем, кандидаты в президенты от Компартии на всех трех президентских выборах также получали более высокий показатель, чем результат КПРФ на предшествовавших парламентских выборах). Внутренняя организация управления в таких партиях существенно различается, однако жестко авторитарная "лидерская" модель из крупных партий существует лишь в ЛДПР; большинству других партий в той или иной степени присуща внутренняя демократия, а жалобы партийного актива на авторитарность собственных партийных лидеров отражают несомненную реальность: лидер партии является ее важнейшим электоральным ресурсом, а потому неизбежно (и даже независимо от своих субъективных качеств) становится сильной фигурой, склонной к авторитарному управлению своей партией [8].

Однако за всю историю президентских выборов лишь коммунистический кандидат дважды оказывался способным использовать успех своей партии на парламентских выборах как исходную позицию для привлечения достаточно массовой поддержки своей кандидатуры. В условиях поляризованной политики ни одна "третья сила", ни либеральной, ни националистической, ни иной направленности ни разу не смогла бросить сколько-либо серьезный вызов действующей власти, опираясь на политическую партию.

Формирование более или менее стабильных и устойчивых партий в России стало возможным лишь с введением смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов в Государственную думу. Такая система была намеренно избрана "отцами конституции", чтобы создать стимулы для партийного строительства [1].

Смешанная система действительно одномоментно (на ближайших парламентских выборах) привела к созданию партийной системы. Этой системе присущи определенные характерные черты.

Основной успех партии на выборах достигается выступлением партийного списка. Соответственно единоличный или коллективный лидер обретает практически всю полноту власти не только над депутатами, прошедшими в парламент по спискам, но и над всей фракцией, а вслед за ней - и над партийными структурами низового уровня. Как свидетельствует опыт четырех созывов Думы, значимое число одномандатников (т.е. партийных кандидатов, одержавших "личные" победы в борьбе за голоса избирателей) имели лишь "партии власти", коммунисты и аграрии (лучшие кадры "партии прежней власти") [1].

Таким образом, партии в Думе обеспечивают свое доминирование через дисциплинированные фракции, которые по думскому регламенту имеют более высокий статус, чем депутатские группы. Последние образуются независимыми одномандатниками. Во втором и третьем созывах Думы Компартии удавалось создавать группы, союзные и даже зависимые от себя (Аграрная и "Народовластие" во второй, Агропромышленная - в третьей). Наряду с этим существовали и группы неидеологизированных центристских депутатов ("регионалы" под разными названиями в первых трех Думах и "Народный депутат" в третьей). Центристские группы в большинстве случаев склонялись к поддержке "партии власти", но поддержке прагматической и зачастую обремененной тактическими условиями. В нынешнем созыве подавляющее большинство независимых депутатов вошло во фракцию "Единой России" (многие из них организационно входят в "подфракцию", возглавляемую О.Морозовым - бывшим председателем группы "регионалов") [26].

Не случайно, что законодательство о политических партиях и выборах, принятое представленными в Думе партиями, делает процедуру выдвижения партийных кандидатов предельно замкнутой на центральное руководство. В России отсутствуют механизмы "праймариз" или иные институциональные процедуры внутрипартийной конкуренции за право быть выдвинутым от партии на выборный пост. Согласование списков кандидатов проводится кулуарно и выносится руководством на формальное одобрение партийных съездов. Нередки случаи, когда подобные списки появляются на свет лишь в последний момент, и в них появляются изменения уже на этапе внесения списков (формально не подлежащим изменениям) в Центральную избирательную комиссию. Примеров, когда по ходу работы съездов происходят значительные изменения в составе списков почти нет - единственное исключение - "подъем" Г.Семигина в центральную часть списка на съезде КПРФ в 2003 г. Самый яркий пример "постсъездовской" коррекции списка - исключение из списков блока "Родина" четырех кандидатов, имевших одиозную националистическую репутацию. Уже в 2005 г. крупнейшая политическая партия России - "Единая Россия" попыталась внести в свой устав норму, требующую утверждать на уровне центрального партийного руководства кандидатуры, выдвигаемые региональными организациями партии на выборы законодательных собраний субъектов Федерации. Лишь резкие возражения против этого пункта со стороны влиятельной московской организации партии (фактически - со стороны Ю.Лужкова) вынудили партийное руководство пойти на попятную [26].

Пока не достигнутым пределом контроля партийного руководства над партийными политиками является так называемый "императивный мандат" - право руководства партии лишать депутатского мандата своих депутатов, проявивших нелояльность к партии (с заменой на более "лояльных" депутатов из избирательного списка). Этот проект был близок к воплощению в жизнь в первой Думе (март 1994 г.): инициированное В.Жириновским голосование получило чуть меньше требуемого большинства голосов, и не было принято лишь потому, что поддержать его в последний момент отказались либеральные фракции "Выбора России" и "Яблока", опасавшиеся, что такая норма послужит укреплению "жириновцев" и левых (КПРФ и АПР). Одним из главных возражений против принятия такой законодательной нормы было то, что она ставит в неравные условия депутатов избранных по спискам и одномандатным округам (очевидно, что к "одномандатнику" принцип императивного мандата неприменим). Однако после принятия нового закона о выборах весьма вероятно, что партия парламентского большинства вновь поднимет эту тему. Во всяком случае, такие предложения звучали при обсуждении избирательной реформы [14].

Смешанная система выборов, в которой главную роль, как указывалось выше, играет пропорциональный компонент, оказывает противоречивое воздействие на судьбы партийного строительства. С одной стороны, только пропорциональный компонент позволил быстро создать "ядра" партийных структур и соотнести их с существующими в обществе групповыми интересами. К тому же в России на протяжении 90-х годов в полной мере действовала такая типичная черта пропорциональной системы как высокая автономия парламентских фракций от избирателя (поскольку депутаты-списочники не несли персональной ответственности перед избирателями конкретной территории), а руководства фракций - от фракций. Благодаря этой автономии в оппозиционно настроенной Думе стали возможны "верхушечные договоренности", когда лидеры фракции шли на негласные соглашения с исполнительной властью, чтобы предотвратить общую дестабилизацию обстановки в стране. В наиболее ярком виде такие договоренности работали при утверждении законопроектов о бюджете: левое большинство негласно разрешало части своих депутатов (как правило - одномандатникам) проголосовать за правительственные законопроекты в обмен на принятие выгодных им поправок. В принципе подобный стиль политики стал исключительно важным "демпфером", который позволял удерживать в рамках политическую напряженность в стране и - пусть и с потерей темпа и качества - заполнить законодательный вакуум, в котором оказались российская экономика и политика в ранний период реформ [23, c. 17].

Однако "плюсы" пропорциональной системы имели и свою оборотную сторону: избирательная кампания партийного списка фактически носит общефедеральный характер. Ведущую роль в ней играет воздействие на избирателя через федеральные средства массовой информации, умелая подача личности лидера и/или главных лозунгов партийной программы. Фактически за все годы лишь КПРФ и Аграрная партия вели избирательные кампании преимущественно опираясь на свой партийный актив, технологии "от двери к двери" и другие способы прямой работы с избирателями. Для всех остальных партий (хотя, разумеется, в разной степени) главные секреты успеха не были связаны с наличием разветвленной и действенной сети региональных организаций и активистов. Таким образом, пропорциональная система задает негативный стимул для партийного строительства.

Слабое структурирование общественных интересов и ограниченная роль Думы в политике приводят к тому, что исключительно высокое значение для электоральной популярности приобретает субъективный фактор. В таковом качестве может выступать либо личная популярность лидера, либо броский и четко артикулированный центральный лозунг [23].

В партиях с четкой и идеологизированной политической платформой (КПРФ и СПС) роль лидера относительно невысока; в "партии власти" также важен не номинальный лидер партийного списка, а стратегическая установка на поддержку Кремля (тоже как своеобразная идейно-политическая платформа). В то же время у ЛДПР верность партии в отсутствие В.Жириновского сохранило бы менее 20% электората. Электорат "Яблока" к исходу первого десятилетия существования партии сохранял почти паритетный баланс между доверием партии и лидеру.

Второе, не менее важное проявление субъективного фактора - умение привлечь избирателя броским центральным лозунгом. В качестве такового может выступать название, апеллирующее к большой социально-демографической группе ("Женщины России", Аграрная партия, Партия пенсионеров). Такое название привлекает неполитизированного избирателя, который по сути уходит от политического выбора, голосуя за "социально близкое" название. Разумеется, такой электорат по определению нестабилен, и "партия корпорации" не может рассчитывать на устойчивую поддержку сколько-либо значимого числа избирателей.

1.2 Государственная политика в отношении партийной системы

В "ельцинскую эпоху" российское государство фактически не проводило активной политики поощрения партийного строительства. Недоверие первого президента России к партиям и разочарование от неудачных для Кремля парламентских выборов 1993 и 1995 гг. стали серьезными, хотя и субъективными препятствиями для формирования такой политики.

В.Путин с самого начала своего президентства поставил вопрос о государственной политике поощрения развития партий. Эта задача была поставлена в самом первом Послании Президента Федеральному Собранию в июле 2000 г. И в этом документе, и в последующих публичных высказываниях на тему партийного строительства В.Путин последовательно высказывался за:

Плюрализм и конкуренцию политических партий: сильная власть заинтересована в сильных соперниках. Только в условиях политической конкуренции возможен серьезный диалог о развитии нашего государства (2000 г.) Партии… должны учиться приходить к власти и расставаться с ней по воле народа - (2004 г.);

Реальное участие партий в формировании исполнительной власти: Политическая партия только тогда может стать партнером и опорой власти, когда она эту власть сама и формирует (2000 г., выступление на съезде "Единства"); С трудом себе представляю как в этих условиях [при неразвитой партийной системе] будет формироваться основное звено исполнительной власти.

Отказ от опоры на бюрократически построенную "партию власти": не нужны очередные чиновничьи партии, прислоняющиеся к власти, тем более - подменяющие ее (2000 г.).

Развитие партий как институтов, связывающих власть и общество: Только повседневная связь государства и общества, которую могут и должны обеспечить крупные партии, способна уберечь власть от совершения серьезных политических ошибок (2003 г.); Общество уже востребовало такие партии, которые будут последовательно отстаивать права и интересы граждан (2002 г.) [23, c. 21-23]

Однако в реальности сдвиги в партийном строительстве оказались весьма скромными. "Партия власти" существенно выросла и укрепилась, но не изменила своего характера "чиновничьей, прислоняющейся к власти" и не формирующей исполнительную власть. Партийный плюрализм скорее ослаб, чем укрепился. Недавно В.Путин фактически сам признал это: "У нас кроме компартии, никакой другой организованной силы, в прямом смысле этого слова - партии, не существует до сих пор к сожалению".

Неспособность достичь поставленных на высшем государственном уровне целей в партийном строительстве свидетельствует о недостаточности или неадекватности применявшихся законодательных и регуляторных мер.

До сего момента многие институциональные требования к строению политических партий оставались сугубо формальными. Закон о политических партиях 2001 г. предоставил партиям практически монопольное право на участие в выборах в Государственную думу РФ. С отменой права формирования избирательных блоков и переходом на полностью пропорциональную систему парламентских выборов эта монополия приобретает абсолютный характер. Существенно повышается роль партий и на выборах региональных законодательных собраний (с 2003 г. по партийным спискам избирается не менее половины состава ЗАКСов) [26].

Однако в реальности эта монополия пока не привела к существенному упрочению партийных структур. Так, лишь в новом законе о выборах ГД появляется норма, требующая, чтобы не менее 50% кандидатов от каждой партии состояли в ее рядах (до сего момента партия могла выставлять в парламент кого угодно). Численность членов партии и наличие региональных отделений согласно закону 2001 г. должны были отвечать минимальным критериям (10 000 членов и 45 отделений). Однако установленные законом формальные требования не решили главной декларированной задачи - "укрупнения" партийной системы. Формально принятие закона позволило резко уменьшить количество зарегистрированных партий - со 184 до 45. Однако многопартийность определяется не тем, сколько в стране существует политических партий, а тем, сколько их реально участвует в борьбе за власть. Этот же показатель определяется не столько формальными критериями, сколько политической зрелостью партий. С этой точки зрения "взросление" российских партийцев произошло после выборов 1995 г., в которых приняло участие 43 партийных списка, из которых 39 (собравших в сумме 46% голосов избирателей) не прошли пятипроцентный барьер, и на последующих выборах число партий сократилось до 26. Эффект же введения закона о партиях с этой точки зрения оказался куда более скромным: на следующих выборах 2003 года партий стало 23 (всего на 3 меньше), а голосование за не прошедшие в Думу партии даже выросло (в 1999 г. - 15% за 20 малых партий, в 2003 г. - 25% за 19) [23, c. 29].

Дело в том, что требования к количественным показателям носят сугубо формальный характер, а реальная сила партийных организаций не является непременным условием успеха на выборах, показателем чего можно считать откровенно "отписочный" характер официальных данных о партиях, обнародованных Министерством юстиции. Так, из 47 зарегистрированных партий лишь 14 представили списки своих региональных отделений, причем у 5 из них их число было менее 50 и лишь у трех - "Единой России", Народной партии и СПС оно превышало 60. Представленные в Минюст сведения о численности партийных рядов также резко контрастировали с публично оглашаемыми партиями цифрами (зачастую шестизначными). Так, за исключением двух партий (Аграрная - 41 тыс. и Народная - 39 тыс. членов) партии заявляли численность, ненамного превосходящую установленный минимум (10-14 тыс.), а у 14 партий численность вообще не указана [1].

Есть основания считать, что даже эти минимальные цифры у многих малых партий являются завышенными. Так, на основании проверок региональными отделениями Минюста неоднократно в судебном порядке ликвидировались отделения партий, в которых не оказывалось заявленного числа членов. На основании таких исков начата процедура ликвидации политических партий "Союз", "Созидание", "Истинные патриоты России". Ранее на основании аналогичных проверок была лишена регистрации откровенно экстремистская Национально-державная партия.

Новая норма закона пятикратно повышает минимальную планку численности партий - до 50 000 человек. Очевидно, что целью этой законодательной новации является сокращение "мнимой многопартийности", с которой не справился Закон 2001 г. Соответственно встает вопрос о реальной численности российских партий - сколько из них смогут соблюсти требование о 50 000 членов [1].

Оценить ее можно только на основании данных, предоставляемых самой партией, разумеется, с трудом поддающихся проверке. Шестизначным числом членов обладают лишь "Единая Россия" и КПРФ, а на уровень 50 000 членов скорее всего смогут именно те партии, которые и сейчас входят в первую десятку по своему электоральному потенциалу: ЛДПР, "Родина", СПС, "Яблоко", Аграрная, Народная и партия Пенсионеров.

Еще одним инструментом государственной политики в отношении партий стало введение с 2003 г. нормы об обязательном выборе не менее половины состава законодательных собраний регионов по партийным спискам. Оценивать эффект этой законодательной новации на партийное строительство пока преждевременно - должно пройти по крайней мере три-четыре года, чтобы законодательные собрания всех регионов сформировались на новой основе и успели поработать, а получившие новые стимулы для развития региональные партийные организации приняли участие в федеральной избирательной кампании. Однако некоторые тенденции видны уже сегодня.

Во-первых, на регионы распространяется привычный раньше только для федеральной политики голосования за политическую платформу, а не конкретную личность. Тем самым, "раскрученные" общероссийские партии получают почти гарантированную квоту в новом составе законодательных собраний. Случаи, когда представленные в Думе партии не преодолевают отсекающий барьер на региональных выборах, являются редкими исключениями. И напротив, именно через региональные выборы укрепляется "Родина", которая имела весьма слабую региональную базу, движется по направлению к "высшей лиге" Партия Пенсионеров, уже добившаяся успеха в десятке регионов [20, c. 184].

Во-вторых, партии получили новые стимулы для активной деятельности, как показывает практика первых выборов по новой системе, местное руководство партий получает реальную "свободу действий", которой оно зачастую было лишено, участвуя в федеральных избирательных кампаниях. Выстраивание политических коалиций, выдвижение лидеров и лозунгов, поиск спонсоров, реализация стратегии кампаний - все это ведется преимущественно на региональном уровне. Соответственно партии получают новые ресурсы, происходит профессионализация местного политического класса, у десятков политиков открываются новые карьерные перспективы. К тому же региональные законодательные собрания получают новую функцию - утверждение предложенных Москвой губернаторов.

Общий итог такого развития событий - повышение автономии региональных партийных организаций от центра, возможность воздействовать на федеральное руководство партий содержательными аргументами: успехом на выборах, наличием фракций в региональных парламентах, выстроенными системами работы с активом и прессой. Все эти процессы далеко не однозначны. В краткосрочной перспективе они скорее чреваты повышением конфликтности во внутрипартийной жизни. Однако именно новая ситуация в региональных партийных организациях может стать важным стимулом к "переопределению" как отдельных партий, так и российской партийной системы в целом.

Глава 2. Политические партии и государственное управление

2.1 Политические партии России и их роль в госуправлении

Как отмечает большинство исследователей, государственный строй России соответствует «основной интриге политической жизни - плебисцитарной демократии, при которой исполнительная власть общается с обществом через голову политических партий, а оппозиция ведет борьбу преимущественно с парламентской трибуны». Заложенное в Конституцию 1993 г. разделение полномочий между ветвями и институтами власти стало компромиссом между двумя противоречащими друг другу концепциями. С одной стороны, "отцы конституции" должны были заложить в нее общедемократические принципы разделения властей, с другой - они стремились исключить возможность повторения "двоевластия" и предоставить реформаторской власти достаточно широкие полномочия для проведения реформаторского курса в условиях, когда эта власть не имела большинства в парламенте. Уникальность России (по сравнению с остальными государствами бывшего "советского лагеря) проявлялась еще и в том, что на протяжении почти целого десятилетия посткоммунистического развития власть проводила реформы, не имея большинства в законодательной власти [1].

Как следует из описания "плебисцитарной демократии", партии не определяют основного содержания борьбы за исполнительную власть, которая в России едва ли не тождественна понятию "власть вообще". Президентская республика при неагрегированных интересах и "демократии хаоса" приводит к тому, что накопление ресурсов, состав коалиции победителя, идеология и программа предвыборной борьбы за исполнительную власть определяется вне партий. Борьба за пост президента фактически сводится к "кремлевской защите": беспартийный действующий президент защищает свои властные полномочия от соискателей, ведущие из которых выдвинуты политическими партиями.

Рассмотрим ниже основные политические партии России, их место в партийной и политической системах Российской Федерации, отношения с властью и возможности влияния на государственное управление.

Партия "Единая Россия". "Единая Россия" создана в 2001 году на основе трех политических сил - движений "Единство" (которое "поглотило" партию власти 1990-х годов - движение "Наш дом - Россия"), "Отечество" и "Вся Россия". При этом ведущую роль играли "Единство" и "Отечество". Источниками при создании партии выступили политические организации, успешно ("Единство") и неудачно ("Отечество" и "Вся Россия") претендовали на роль партии власти. Таким образом, "Единая Россия" выступила в качестве партии, консолидирующей правящую элиту и ориентирующейся в своей деятельности на президента В.Путина [23, c. 33].

В правительство по "квоте" "Единой России" входит несколько министров: вице-премьер А.Жуков, министр по чрезвычайным ситуациям С. Шойгу (в прошлом лидер "Единства"), министр сельского хозяйства А.Гордеев. В состав избирательного списка "Единой России" на выборах 2003 года входили 30 глав регионов (все они позднее отказались от думских мандатов). Сопредседателями Высшего совета партии являются наиболее влиятельные региональные лидеры - мэр Москвы Ю. Лужков и президент Татарстана М. Шаймиев.

Идеология партии носит государственнический характер, приоритетом является обеспечение единства государства, консолидации общества вокруг президента. Она предусматривает развитие рыночной экономики при проведении активной адресной социальной политики и отстаивании российской культурной идентичности. Партия выступает за укрепление авторитета России на международной арене.

После выборов 2003 года "Единая Россия" является центром партийно-политической системы. Партия пользуется режимом наибольшего благоприятствования в федеральных электронных СМИ. По данным журналистов, закрытие популярной политической программы "Свобода слова" на телеканале НТВ в 2004 году было связано, в частности, с недостаточным вниманием его автора к депутатам от "Единой России" [26].

Ключевые посты в партии занимают люди, находящиеся на постоянной "связи с Кремлем". Б. Грызлов имеет прямой выход на президента, в СМИ его неоднократно называли одним из кандидатов на роль его преемника. Прежние руководители партии, секретарь генерального совета В. Богомолов и глава исполкома Ю. Волков (выходец из Петербурга) поддерживали постоянный контакт с руководством администрации президента. В апреле 2005 года В. Богомолов и Ю. Волков были смещены со своих постов, а их сменили, соответственно, В. Володин (один из наиболее известных публичных политиков в партии) и А. Воробьев (протеже С. Шойгу).

Контроль партии над Думой обеспечивает ее монополию в законодательном процессе. Фактически центр законодательной деятельности перешел из парламента в руководство фракции. Ни один законопроект, не поддержанный "Единой Россией", не имеет шансов быть принятым. Фракция также играет решающую роль в принятии думских постановлений, фактически формирует повестку дня, решает вопрос о приглашении в Думу министров и других должностных лиц [26].

Однако такая эксклюзивная роль "Единой России" имеет и негативную для партии сторону: она несет ответственность за принятие непопулярных законов, в том числе по монетизации льгот. Это делает партию уязвимой перед критикой со стороны оппонентов. Возникает парадоксальная ситуация. С одной стороны, поддержка со стороны Кремля обеспечивает партии возможность "опираться" в своей деятельности на два ключевых фактора - высокий рейтинг президента и административный ресурс, которые позволяют добиваться электоральных успехов.

С другой стороны, "Единая Россия" вынуждена следовать в фарватере кремлевской политики, причем ее реальная роль в разработке ключевых законопроектов не столь велика, как степень контроля над Думой. Кроме того, партия выступает и в качестве внедумской политической силы, от которой требуется в любой момент обеспечить массовые мероприятия в поддержку курса президента (как это было в феврале 2005 года, когда партия организовала митинг и демонстрации, ставшие альтернативой протестным акциям оппозиционных сил). Партия - единственная из всех представленных в парламенте сил, последовательно поддерживавшая монетизацию льгот как на этапе принятия законодательства, так и его реализации.

Роль "Единой России" в принятии ключевых политических решений носит ограниченный характер - она, скорее, является "ведомой", а не "ведущей" силой. Так, при выборе кандидатуры нового премьер-министра в феврале 2004 года были проведены консультации с "единороссами", однако они носили формальный характер и были направлены на то, чтобы "заполнить паузу" между снятием М.Касьянова и определением его преемника. Реальный же выбор кандидатуры М.Фрадкова был сделан в Кремле без участия представителей партии, которые затем лишь одобрили это решение в ходе голосования в Думе [26].

Естественно, руководство "Единой России" не совсем удовлетворено своим местом в системе российской власти и хотело бы усилить свое влияние на правительство (в том числе и партийное представительство в его составе). В то же время сохранение за партией не только конституционного, но и простого большинства в следующей Думе является проблематичной задачей - не только из-за имиджевых проблем "Единой России", но и в связи с изменением избирательного законодательства и ликвидацией института депутатов-одномандатников, способных пополнить собой партийную фракцию.

Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ). Создана в 1993 году как продолжательница дела Компартии РСФСР, деятельность которой была запрещена в августе 1991 года. Руководящий орган - ЦК КПРФ. Председатель ЦК - Геннадий Зюганов (с 1993 года).

На всех выборах в Думу в 1993-2003 годах преодолевала 5%-ный барьер и формировала свою фракцию. В I-III Думах члены КПРФ занимали посты председателей ряда комитетов, а в 1996-2002 гг. - и председателя Госдумы. В IV Думе представитель КПРФ (В.Купцов) стал одним из вице-спикеров.

В течение всей истории подчеркивала свой оппозиционный характер по отношению к федеральной власти. В 1998-1999 годах два члена КПРФ входили в состав правительства Е.Примакова на индивидуальной основе.

После поражения на выборах в Думу 2003 года (партия получила 12,7% голосов против 24,29% в 1999 году) позиции КПРФ в рамках российской политической системы резко ослабли. Партия оказалась в "глухой оппозиции" в парламенте, утратив практически всякое влияние на законодательную деятельность. В течение 2004 года партия потеряла посты губернаторов ряда регионов: Рязанской области (В. Любимов проиграл выборы), Брянской области (Ю. Лодкин отстранен от участия в выборах решением суда), Ивановской области (В. Тихонов исключен из КПРФ за руководящее участие в нелегитимном "альтернативном" съезде партии).

Осложнение отношений КПРФ с администрацией президента и ослабление политических позиций партии привело ее к поиску партнеров среди демократической оппозиции. КПРФ и "Яблоко" совместно обратились в Верховный суд с требованием признать результаты думских выборов 2003 года недействительными (решение суда было отрицательным). В. Улас принял участие в Гражданском конгрессе оппозиционных сил 12 декабря 2004 года (впрочем, его выступление было прохладно встречено присутствовавшими демократами). Сотрудничество КПРФ с "Яблоком" продолжилось во время массовых акций протеста в 2005 году [23].

В политической борьбе на постсоветском пространстве позиции КПРФ и Кремля иногда совпадают, а иногда расходятся. Так, во время президентских выборов в Украине партия была солидарна с российской властью в поддержке кандидатуры В.Януковича (в связи с этим возникла некоторая напряженность в отношениях КПРФ и Компартии Украины). Однако в ходе предвыборной кампании в Молдове партия, после определенных колебаний, поддержала своих коллег-коммунистов во главе с В.Ворониным, что противоречило приоритетам Кремля.

Оппозиционность КПРФ, однако, не мешает губернаторам-коммунистам взаимодействовать с Кремлем. Так, в 2005 году В.Путин предложил региональным законодательным собраниям утвердить в качестве губернаторов Н. Виноградова (Владимирская область) и А. Михайлова (Курская область). В этом сыграли свою роль как нежелание вступать в конфликт с местными элитами, так и нормально выстроенные отношения этих губернаторов с полномочным представительством президента в Центральном федеральном округе [18].

В ходе выборов в региональные законодательные собрания КПРФ достигает двойственных результатов. С одной стороны, партия смогла преодолеть избирательный барьер во всех регионах, где выставляла свои списки, и, тем самым, сформировать собственные фракции, демонстрируя жизнеспособность и своего бренда, и собственных регионалов. С другой, кроме выборов в небольшом Ненецком автономном округе ей нигде не удавалась победить (да и там она лишь на четыре процентных пункта обошла "Единую Россию"). Во Владимирской области они практически сравнялись с "единороссами". Зато в Тульской области - традиционном "бастионе" КПРФ - партия заняла лишь третье место, уступив "Единой России" и "Родине". Аналогичная тенденция наблюдается и в другом ранее "красном" регионе - Курганской области - второе-третье места (причем вместе с СПС, что особенно обидно левым).

Либерально-демократическая партия России (ЛДПР). Одна из старейших политических сил России. Создана в 1990 году в качестве "Либерально-демократической партии Советского Союза (ЛДПСС)". С 1992 года действует под нынешним названием. Основатель и бессменный лидер - Владимир Жириновский.

Идеология партии - социальный и национальный популизм (характерен лозунг избирательной кампании 2003 года: "Мы за бедных, мы за русских!"). ЛДПР выступает за развитие связей с так называемыми "странами-изгоями", резко критикует внешнюю политику США, Особенность партийной пропаганды - эпатирующие эскапады В. Жириновского, выделяющие его из числа российских политиков и привлекающие к нему внимание общества.

В условиях, когда Дума находится под контролем "Единой России", парламентская роль ЛДПР, как и других политических сил, снизилась. Партия более не оказывает влияние на принятие законопроектов. Показательно, что ей не удалось провести своего кандидата Д. Шадаева, на пост аудитора Счетной палаты (ранее у ЛДПР всегда была соответствующая квота). В результате она выдвинула кандидатуру, рекомендованную Кремлем (что, впрочем, свидетельствует о ее востребованности властью) [28].

На региональных выборах ЛДПР выступает с переменным успехом (прошла в законодательные собрания Сахалинской, Калужской, Читинской, Курганской областей), однако в случае непосредственного участия в избирательной кампании своего лидера обычно преодолевает избирательный барьер. В то же время обращает на себя внимание тот факт, что само название "ЛДПР" стало полноценным политическим брэндом (ранее эту роль выполнял только лидер партии). В регионах (как и на федеральном уровне) основным соперником партии становится "идеологический сосед" - "Родина".

Проведение в регионах выборов по партийным спискам (не менее 50% состава законодательных собраний) и полный переход к пропорциональной системе на федеральном уровне повышает шансы ЛДПР на сохранение своих позиций в российской партийной системе. Сторонники В.Жириновского традиционно были сильны именно в ходе "партийных" выборов, тогда как по одномандатным округам в Думу от ЛДПР проходило лишь крайне незначительное число кандидатов. Неудивительно, что партия активно поддержала соответствующие изменения в законодательстве.

"Родина". Создана в 2003 году в качестве предвыборного блока, учрежденного Партией российских регионов (ПРР; Д.Рогозин, В.Скоков), Социалистической единой партией России (СЕПР) и партией "Народная воля" (ПНВ; С.Бабурин). В 2004 году брэнд "Родина" перешел к Партии российских регионов, которая таким образом сменила свое название. Лидер партии - Дмитрий Рогозин [28, c. 72].

Будучи создана накануне избирательной кампании 2003 года, "Родина" представляет собой сложный конгломерат из различных политических сил, по отдельности не имевших шансов преодолеть 5%-ный барьер. Самостоятельно эти силы вряд ли смогли бы договориться о сколько-нибудь устойчивом союзе. В качестве интегрирующей силы выступил Кремль, который фактически патронировал формирование "Родины" с целью создания альтернативы КПРФ, способной получить часть традиционного "зюгановского" электората. В ходе избирательной кампании "Родина" демонстрировала лояльность по отношению к президенту, критикуя при этом коммунистов. По состоянию на 2003 год основным "лицом" блока был С.Глазьев, политик популистского толка, на втором месте находился Д.Рогозин, выступавший в качестве государственника. С.Бабурин, имеющий репутацию националиста, оставался на периферии.

Думская фракция "Родина" остается крайне нестабильным, внутренне конфликтным объединением. Показательно, однако, что, несмотря на многочисленные споры, фракция остается внешне единой. Дело в расстановке сил в нынешней Думе, где фактически отсутствуют возможности для создания нового депутатского объединения (для этого требуется не менее 55 депутатов). Становиться независимыми депутатами, не имеющими практически никаких возможностей для лоббирования своих интересов, не хотел бы никто из членов фракции. Кроме того, в условиях постоянной внутрифракционной борьбы все победы и поражения являются временными, и аутсайдеры могут быть востребованными (как это произошло со сторонниками С. Глазьева после осложнения отношений между Д. Рогозиным и Кремлем) [28].

На региональном уровне "Родина" выступает достаточно успешно. На выборах в Сахалинской области она смогла даже обойти "Единую Россию" (почти 20%). В Калужской области она получила 11%, в Иркутской области - 9%. Очевиден успех партии и на региональных выборах в Воронежской области, где находится думский избирательный округ Д.Рогозина - "Родина" заняла второе место с 20% голосов (притом, что победивший список "Единой России" возглавлял губернатор В.Кулаков).

Союз правых сил. Создан в 1999 году в качестве предвыборного блока в составе ряда партий и движений либеральной направленности: "Демократический выбор России" (Е.Гайдар, А.Чубайс), "Новая сила" (С.Кириенко), "Россия молодая" (Б.Немцов), "Общее дело" (И.Хакамада) и др. В 2000 году СПС был преобразован в постоянно действующее общественно-политическое движение, а в 2001 году - в политическую партию (с упразднением всех входивших в него партий). Последнее решение признали все участники СПС, кроме части лидеров "Демократического выбора России" (С. Юшенков, С. Головлев и др.), которые создали собственную партию "Либеральная Россия" [28].

Ряд кандидатов от СПС достаточно удачно выступили на губернаторских выборах: Е.Собакин в Курганской области вышел во второй тур, лишь немного отстав от победителя. Во второй тур вышли также кандидаты, поддержанные партией на выборах в Волгоградской и Брянской областях. В Ульяновской области кандидат-член СПС, по первоначальным данным, также вышел во второй тур, но затем был снят с дистанции по суду. Впрочем, этот электоральный ресурс исчерпан в связи с отменой прямых губернаторских выборов.

Российская демократическая партия "Яблоко"

"Яблоко" создано в 1993 году как предвыборный блок, основанный несколькими известными политиками - Г. Явлинским, Ю. Болдыревым, В. Лукиным, а также Социал-демократической, Республиканской партиями и Христианско-демократическим союзом. Позднее блок был преобразован в общественно-политическое движение (в которое не могли входить партии), а затем в Российскую демократическую партию (РДП) "Яблоко". Бессменным лидером "Яблока" является Григорий Явлинский.

Члены "Яблока" не входят в правительство. В течение 1990-х годов партия находилась в жесткой оппозиции к правительству, депутаты-"яблочники", согласившиеся войти в состав кабинета министров, исключались из состава движения. Затем позиция "Яблока" смягчилась. В настоящее время представитель "Яблока" И.Артемьев возглавляет федеральную антимонопольную службу.

В то же время в "Яблоке" есть и лояльная власти составляющая. Так, некоторые лидеры партии оказались востребованы Кремлем после поражения на выборах (в отличие от лидеров СПС) [28].

На региональных выборах "Яблоко" выступает, как правило, неудачно. В Калужской области оно смогло преодолеть 5%-ный барьер за счет наличия достаточно стабильного интеллигентского электората (в том числе в "научном" городе Обнинске). Кроме того, "Яблоко" стало младшим партнером СПС на выборах в Архангельской области, где объединенному списку также удалось пройти в местное законодательное собрание.

В настоящее время нижняя палата парламента остается едва ли не единственной (во всяком случае - главной) площадкой для деятельности указанных выше политических партий, необходимо очертить те функции, которые в его стенах партии реально способны (или не способны) выполнять.

Влияние Государственной думы на кадровые назначения в исполнительной власти ограничивается утверждением кандидатуры премьер-министра, предложенной президентом. В отличие от внешне схожей процедуры в других президентско-парламентских системах, подобное утверждение проходит не после парламентских выборов (т.е., когда может измениться баланс сил в парламенте), а после президентских. Состав и программа кабинета определяются исключительно президентской волей, а парламент фактически имеет лишь право отклонить предложенную президентом кандидатуру (реально это "сработало" только один раз в 1998 г. в разгар масштабного политического и экономического кризиса). Кроме того, Дума может выразить недоверие кабинету министров (с риском быть распущенной президентом). Из всех попыток поставить на голосование вопрос о доверии была реализована лишь одна (в 1995 г. и без политических последствий как для правительства, так и для Думы). Несмотря на неоднократные заявления В.Путина о необходимости повышения роли партий в политической жизни, в том числе - в утверждении правительства, консультации президента с парламентским большинством при двух сменах кабинета (в марте и мае 2004 г.) носили сугубо "дежурный" характер.

Во втором созыве Думы имели место регулярные "рекрутирования" депутатов на высокие посты в исполнительной власти, причем в правительство вовлекались представители не только "партии власти" (Г.Боос, Н. Подуфалов), но и умеренные оппозиционеры (например, "яблочники" М. Задорнов и О. Дмитриева, коммунисты Ю. Маслюков и Г. Ходырев, ЛДПР-овец С. Калашников) или независимые (И. Хакамада, Т. Нестеренко, А. Починок). Однако в третьей и четвертой Думе такая практика стала крайне редкой (Б. Грызлов, Н. Овчинников - в третьей, А. Жуков, В. Аверченко - в четвертой Думе). Таким образом, Дума фактически перестала служить "карьерной лестницей" в исполнительную власть. Иными словами, важнейшая функция партий - служить "кадровым резервом" политической элиты - в России выполняется в весьма ограниченном объеме: через партию политик может подняться лишь до уровня депутата законодательного органа власти (федерального или регионального), притом, что сама законодательная власть ограничена в полномочиях. Но подъем даже по этой "карьерной лестнице" требует от партийного политика в первую очередь лояльности руководству партии, тогда как другие качества - профессионализм, умение общаться с избирателем - играют подчиненную роль.