Трансформація виборчого законодавства в Республіці Польща та Україні 1990-2015 років (на прикладі місцевих виборів)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Трансформація виборчого законодавства в Республіці Польща та Україні 1990-2015 років (на прикладі місцевих виборів)

Слободян Т. З.,

кандидат політичних наук, доцент кафедри міжнародних відносин, Прикарпатський національний університет ім. В. Стефаника (Україна, Івано-Франківськ)

Визначено етапи трансформації виборчого законодавства в Польщі та Україні. Приділено увагу виборчій системі, за якою обиралися місцеві органи влади у вищезазначених країнах. Відзначено, що положення про виборчу систему було найбільш дискусійним у парламенті як Польщі так і України. Досліджено виборчу систему, за якою відбувалися місцеві вибори в Україні та Польщі з 1990 р. та за якою будуть відбуватися місцеві вибори в Україні 2015 р. Проаналізовано проблеми місцевих виборів в Україні. Визначено, що основною з них є нестабільність виборчого законодавства та запропоновано рекомендації щодо його уніфікації шляхом прийняття Виборчого кодексу на основі досвіду Польщі.

Ключові слова: вибори, виборча система, Україна, Польща, місцеве самоврядування.

виборчий законодавство польща україна

Тема децентралізації (передачі значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування) і місцевих виборів є надзвичайно актуальною. Зараз в Україні проходить реформа місцевого самоврядування, 25 жовтня 2015 р. відбудуться місцеві вибори. Реформа місцевого самоврядування Польщі вважається однієї із найкращих проведених реформ. Успіхи сусідньої держави в питаннях місцевого самоврядування, а саме його формування, роблять актуальним вивчення польського досвіду для України.

Місцеве самоврядування Польщі, як і України, ґрунтується на принципах, визначених Європейською Хартією місцевого самоврядування, прийнятої в Страсбурзі 15 жовтня 1985 р. Про це свідчить як зміст законів про місцеве самоврядування, так і ратифікація Хартії парламентами двох країн. Відповідно до ст. 3 Європейської Хартії, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення [1, с. 9]. Саме місцевий інтерес, інтерес територіальної громади та її мешканців завжди має бути в центрі уваги органів місцевого самоврядування.

Серед українських учених, які займаються проблематикою виборів слід виділити Л. Кочубей, А. Романюка, Г Зеленько, М. Примуша, Ю. Шведу, Ю. Остапця, О. Петришин, Н. Мяловицьку, Р. Балабана та ін. Виборче законодавство України та його проблеми аналізували М. Ставнійчук, О. Лавринович. Н. Богашева, Ю. Ключковський та ін. Серед польських науковців, які займаються даною проблематикою слід відзначити А. Пясецького, М. Хмай, В. Скжидло, К. Кжекотовську та ін.

Функціонування і розвиток місцевого самоврядування є визначальним для будь-якої демократичної держави. Відповідно до положень Конституції, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [7]. Конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства.

У Республіці Польща сучасна система органів місцевого самоврядування була створена в результаті адміністративно-територіальної реформи, метою якої було адаптація територіальної структури країни до загальноєвропейських стандартів напередодні вступу країни до Європейського Союзу. Реформа запровадила трирівневу систему територіальних одиниць (гміна - повіт - воєводство) замість дворівневої (гміна - воєводство). Ще одним завданням реформи була децентралізація влади та передача органам місцевого самоврядування значної частини повноважень на місцях. Реформа остаточно набула чинності з 1 січня 1999 р. На сьогодні Польща ділиться на 16 воєводств, 379 повітів та 2478 гмін.

Важливою подією для місцевого самоврядування Республіки Польща, було ухвалення в Сеймі 17 жовтня 1992 р. Конституційного закону про взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владою, а також про місцеве самоврядування [11]. Цей закон ще називають Малою Конституцією Польщі. Важливість цього документу полягає в тому, що з його вступом у дію втрачала чинність Конституція Польщі від 22 липня 1952 р.

Мала Конституція значно розширила регулювання проблематики місцевого самоврядування, хоча й не впровадила істотних змін до концепції місцевого самоврядування. Важливим було те, що цей документ закріпив основні засади виборчого права до органів місцевого самоврядування, а саме: принципи загальності, рівності виборів і таємного голосування, а також врегулював питання місцевих референдумів. Прийняття Малої Конституції стало важливим кроком у напрямку модернізації й трансформації польського конституційного устрою.

2 квітня 1997 р. Сейм ІІ каденції ухвалив основний закон держави - Конституцію Республіки Польща, яка є чинною й на сьогодні. Розділ VII (який містить 9 статей) Конституції присвячений місцевому самоврядуванню. Відповідно до ст.163 Конституції територіальне самоврядування виконує суспільні завдання, які не закріплені Конституцією або законами за іншими органами державної влади [14]. Одиниці територіального самоврядування виконують свої завдання через розпорядчі і виконавчі органи. Конституція закріпила положення, відповідно до якого принципи і порядок виборів, а також відкликання виконавчих органів одиниць територіального самоврядування, висунення кандидатів і проведення виборів, а також умови їх чинності визначаються законом. На конституційному рівні були закріплені тільки основні принципи місцевих виборів. Відповідно до ст.169 вибори в розпорядчі органи є загальними, рівними, прямими і проводяться шляхом таємного голосування. Внутрішня структура одиниць територіального самоврядування визначається в рамках законів їх розпорядчими органами [14].

Вивчення та аналіз виборчого законодавство Республіки Польща до органів місцевого самоврядування з дозволили здійснити періодизацію виборчої системи. Отже, за критерієм змін виборчого законодавства можна виділити наступну періодизацію трансформації виборчої системи Республіки Польща до органів місцевого самоврядування:

Перший етап (1990 р.) - відновлення місцевого самоврядування, встановлення мажоритарної виборчої системи до рад гмін у містах із населенням до 40 тис. жителів і пропорційної - з кількістю населення більше 40 тис.

Другий етап (1998 р.) - упровадження місцевого самоврядування на рівні повітів і воєводств та встановлення мажоритарної виборчої системи - у гмінах з населенням до 20 тис. жителів, пропорційної - в гмінах більше 20 тис., в містах на правах повіту, до рад повітів і сеймиків воєводств (бар'єр 5%).

Третій етап (2002 р.) - запровадження мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах війтів, бурмістрів і президентів міст;

Четвертий етап (2011 р.) - прийняття Виборчого кодексу РП, яким встановлювалась мажоритарна виборча система до рад гмін, незалежно від кількості жителів і пропорційна - на виборах до рад повітів і сеймиків воєводств.

Останні чергові місцеві вибори в Польщі відбулися у 2014 р. Вперше вони відбувалися за положеннями Виборчого кодексу. Термін повноважень місцевих органів влади в Польщі - 4 роки, відповідно чергові вибори в РП відбудуться у 2018 р. Дискусії стосовно вибору виборчої системи проходили в Польщі кожного разу перед прийняттям нового закону.

Перед прийняттям першого закону про вибори до рад гмін в Сеймі, від початку переважала підтримка пропорційної системи, яку підтримували не тільки депутати, а також лідери партій, які не були представлені в парламенті, також Польський Єпископат. Мажоритарну концепцію Сенату підтримували громадянські комітети [15, с. 106].

Під час роботи над законопроектами про безпосередні вибори війтів, бурмістрів і президентів міст найбільші дискусії тривали навколо того чи вибори мають відбуватися в одному чи в двох турах. Наприклад, В. Гінтовт - Дзєвалтовський (Союз Демократичної Лівиці), один із заступників голови Комісії сейму з місцевого самоврядування і регіональної політики висловлювався за голосування в одному турі, обґрунтовуючи це тим, що: по-перше, як свідчить практика, виборча активність у другому турі є низькою, і по-друге це додаткові кошти (біля 150 мільйонів злотих). Інший заступник голови

Комісії сейму з місцевого самоврядування і регіональної політики - В. Дзіковський (ГП) підтримував вибори у двох турах, як і інші депутати Громадянської платформи. Вони висловлювались за вибори війтів, бурмістрів і президентів абсолютною більшістю голосів, щоб до другого туру проходили два кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі [13, с. 18].

Виборчу систему України до органів місцевого самоврядування відповідно можна поділити на такі етапи:

Перший етап (1994 р.) - встановлення мажоритарної системи у виборах як депутатів так і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад. Обраним вважався кандидат у депутати, який отримав на виборах найбільшу кількість голосів, але не менше як 10% голосів виборців внесених до списку виборців. Кандидат на посаду голови ради вважався обраним, якщо за нього проголосувало не менше 25% виборців, внесених до списку виборців [2].

Другий етап (1998 р.) - прийняття нового закону про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, яким встановлювалася мажоритарна система відносної більшості на виборах як депутатів так і голів рад [3].

Третій етап (2004) - запровадження мажоритарної системи на виборах депутатів сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів і пропорційної - для виборів депутатів міських рад, районних, обласних рад [4].

Четвертий етап (2010 р.) - застосування змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи на виборах депутатів обласних, районних, міських, районних у містах радах за якою: 1) половина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за виборчими списками кандидатів у депутати від місцевих організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі (тобто за пропорційною системою); 2) половина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах. Вибори депутатів сільських, селищних рад і сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості [5].

П'ятий етап (2015 р.) - прийняття нового закону про місцеві вибори, за яким: 1) вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища, територія утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаної сільської, селищної територіальної громади; 2) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій з закріпленням кандидатів в територіальних виборчих округах, на які поділяється багатомандатний виборчий округ, що співпадає з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаної міської територіальної громади; 3) вибори міського (міст, кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, що співпадає відповідно з територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією об'єднаної міської громади; 4) вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища, територія об'єднаної сільської, селищної громади, територія міста [6].

Процес децентралізації та побудови ефективної системи місцевих виборів в Україні ще далеко незавершений і діюча система місцевого самоврядування характеризується рядом питань, вирішення яких потребує, дійсно, системного, глибокого аналізу. Ефективність реалізації регіональної політики залежить частково від місцевих виборів, через обрані в їх результаті ефективні органи місцевого самоврядування та їхню взаємодію з державними структурами на регіональному рівні. Це є вагомою складовою сталого економічного розвитку не тільки регіонів, а й України в цілому.

Неефективність системи місцевого самоврядування та нездатність її органів вирішувати питання буденного життя громадян особливо виявилися в останні роки. Однією із причин такої ситуації є відсутність реальної фінансової і матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування, а відтак їх відповідальності перед територіальними громадами. Однак ситуація була зумовлена не тільки неадекватним способом формування місцевих бюджетів, кризовими явищами в економічній і політичній сферах, а й безпосередньо пов'язана із системою формування органів місцевого самоврядування, запроваджену у 2004 році Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Ним передбачено, що вибори депутатів районних у містах, міських, районних, обласних рад Верховної Ради Автономної Республіки Крим проводяться за пропорційною виборчою системою. А право на участь у розподілі депутатських мандатів отримують місцеві органи партій, блоків, які подолали трьохвідсотковий виборчий бар'єр. Висування кандидатів у депутати в єдиному багатомандатному виборчому окрузі цим законом надано лише місцевим організаціям партій, блокам. Мажоритарна виборча система відносної більшості була, на жаль, збережена лише при формуванні сільських та селищних рад і при обранні сільських, селищних, міських голів.

Впровадження на місцевих виборах пропорційної виборчої системи фактично унеможливлює оновлення влади, а тотальні закриті списки призводять до включення у них людей, що не мають жодного стосунку до територіальних громад. Частково ця проблема вирішилась у 2010 р., із прийняттям нового закону про вибори, яким передбачалося застосування змішаної (мажоритарно- пропорційної) виборчої системи на виборах депутатів обласних, районних, міських, районних у містах радах [5].

Наведені аргументи свідчили на користь необхідності перегляду системи формування відповідних рад. Тому доречним було повернення до мажоритарної системи місцевих виборів, що частково і було прийнято у новому законі про місцеві вибори у липні 2015 р.

До цього часу на виборах місцевих голів застосовувалася мажоритарна система відносної більшості. Це часто призводило до гострого конфлікту між головою та місцевою радою. Так, були непоодинокими випадки, коли переможець виборів на посаду місцевого голови, набирає таку кількість голосів виборців, що є суттєво меншою за кількість виборців, які проголосували за всіх інших кандидатів на цих виборах. Особливо актуальною була ця проблема для великих міст, де зазвичай перемагають кандидати, які отримують підтримку сильних політичних партій. Такі особи часто є невідомими для переважної більшості членів територіальних громад. Прийняття нового закону також частково вирішує цю проблему. Відповідно до положень нового закону, вперше вибори міського голови будуть проходити за мажоритарною системою абсолютної більшості (але тільки у містах, де кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 тисяч). Вибори сільського, селищного, міського голови, де кількість виборців є меншою ніж 90 тисяч, будуть і надалі проводитися за мажоритарною системою відносної більшості [6].

Слід відзначити, що в Україні уже була спроба запровадження мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах голів міст. У березні 2009 р. до Верховної Ради України було внесено два законопроекти. Один проект закону №3051 був внесений депутатом К. Куликовим, а інший проект N»3051-1 був підготовлений групою депутатів.

Законопроект К. Куликова містив положення, за яким вибори міських голів мали проводитися за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм [9]. Інший законопроект, поданий групою депутатів, передбачав проведення виборів міських голів за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості тільки у містах з населенням понад 75 тисяч чоловік [10].

Під час розгляду вищезазначених законопроектів у травні 2009 р. Верховна Рада України відхилила проект №3051, а ухвалила в першому читанні «Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (щодо обрання міських голів за мажоритарною системою абсолютної більшості) №3051-1. До розгляду цього законопроекту у другому читанні Верховна Рада України повернулася майже через рік. Проте за ухвалення законопроекту №3051-1 у другому читанні проголосували тільки 194 депутати.

Ще однією проблемою в Україні було поєднання виборів. Проблема одночасного проведення парламентських і місцевих виборів, яка викликала багато дискусій в Україні і зазнавала істотної критики з боку міжнародних спостерігачів, дещо несподівано вирішилася внаслідок проведення позачергових виборів народних депутатів України восени 2007 року. З цього часу місцеві вибори проводяться окремо.

Реформування виборчої системи на місцевому рівні має в будь-якому випадку враховувати не тільки наш власний попередній досвід, але й спиратися на більш прийнятний нам, як з точки зору геополітичних пріоритетів, так і з точки зору історично ментальної наближеності, загальноєвропейський досвід, зокрема нам є дуже цікавий досвід Республіки Польща.

Позитивним явищем стало прийняття в Республіці Польща в 2011 р. Виборчого кодексу. На сьогоднішній день усі вибори в Польщі проводяться на основі єдиного кодифікованого акту, який уніфікував усі закони про вибори. Виборчий Кодекс визначає принципи та порядок висунення кандидатів, проведення та умови дійсності виборів до Сейму і Сенату Республіки Польща; Президента Республіки Польща; виборів у Європейський парламент, органи місцевого самоврядування; війтів, бурмістрів і президентів міст.

В результаті прийняття нового кодексу, змінилося чимало положень, які регулювали проведення виборів. Змінилася і виборча система: якщо раніше вибори до рад гмін проходили за мажоритарною і пропорційною системою, то згідно положень нового кодексу вибори проводиться виключно за мажоритарною системою. Одним із нововведень цього акту - є можливість проведення голосування протягом двох днів (таке рішення може прийняти орган, який призначає дату виборів - у випадку місцевих виборів, рішення приймає прем'єр міністр), а також можливість голосування через пошту для осіб, які перебувають за кордоном. Нові правила також регулюють паритет у виборчих списках. Виборчий список для того, щоб був зареєстрований, повинен містити не менше 35% жінок і не менше 35% чоловіків [12]. Слід відзначити, що законом про місцеві вибори в Україні також передбачено представництво не менше 30% однієї статі у виборчих списках.

Одним із недоліків виборчого законодавства є його нестабільність. Майже кожні вибори в Україні проводяться за новим виборчим законом. А якщо пригадати останні місцеві вибори 2010 р., то новий закон узагалі був прийнятий за три з половиною місяці до виборів, що ускладнило підготовку і організацію проведення виборів, і є порушенням виборчих стандартів. Така ж сама ситуація виникла і цього року. Новий закон «Про місцеві вибори» був ухвалений Верховною Радою України 14 липня 2015 р., за три з половиною місяці до виборів.

Одним із шляхів стабілізації виборчого законодавства є насамперед уніфікація усіх правил проведення виборів, тобто прийняття єдиного акту - Виборчого кодексу України. В Україні підготовлений проект Виборчого кодексу який, власне, зареєстрований у Верховній Раді України.

Особливістю місцевих виборів 2015 р. є те, що вони не будуть відбуватися на всій території країни. Відповідно до перехідних положень закону про місцеві вибори, вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів Севастопольської міської ради, депутатів районних, районних у містах, міських, селищних, сільських рад та міських, селищних, сільських голів на території Автономної Республіки Крим, а також депутатів обласних рад окремих районних, районних у містах, міських, селищних, сільських рад, міських селищних та сільських голів та об'єднаних громад на території Донецької і Луганської областей, призначені на 25 жовтня 2015 р., не проводяться у зв'язку зі здійсненням Російською Федерацією тимчасової окупації та збройної агресії проти України та неможливості забезпечення дотримання стандартів проведення виборів ОБСЄ.

Список використаних джерел

1. Європейський тиждень місцевої демократії та його проведення в Україні. Збірник документів, статей і матеріалів. - Івано-Франківськ, 2009. - 64 с.

2. Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад» від 24.02.1994 р.

3. Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14.01.1998 №14/98-ВР.

4. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 №1667-IV.

5. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 №2487-VI.

6. Закон України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 №595-VIII.

7. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997. - 79 с.

8. Конституционное право зарубежных стран / [под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина]. - М.: Норма, 2003.

9. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (щодо обрання міських голів у два тури) №3051 від 13.03.2009 р. Ініціатор законопроекту Куликов К. [Електронний ресурс] / К. Б. Куликов. - Режим доступу до проекту: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/ webproc4_1?id=&pЯ511=33136.

10. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (щодо обрання міських голів за мажоритарною системою абсолютної більшості). Ініціатори законопроекту Катеринчук М., Боднар О., Мартинюк А., Омельченко О., Каськів В., Бондаренко В., Костусєв О. [Електронний ресурс] / [М. Д. Катеринчук, О. Б. Боднар, А. І. Мартинюк та ін.]. - Режим доступу до проекту: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/ webproc4_1?id=&pЯ511=34796.

11. Dziennik Ustaw, nr 84, poz. 426, «Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 pazdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach mi^dzy wladz^ ustawodawcz^ i wykonawcz^ Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorz^dzie terytorialnym».

12. Dziennik Ustaw, nr 21, poz. 112, «Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy».

13. Kalinowska В. Spor o kompetencje, «Wspolnota», 2002, nr 10, 9 marca. - S.17-18.

14. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //www.sejm.gov.pl/ prawo/konst/polski/kon1.htm.

15. Piasecki А. K. Wladza w samorz^dzie terytorialnym III RP: teoria i praktyka kadencji 1990-2002, Zielona Gora; Lodz: Wydawnictwo «T^cza» 2002. - 359 s.

Размещено на Allbest.ru