Парламентаризм в Україні: ретроспективний погляд на становлення законодавчого органу (1990-1996 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентаризм в Україні: ретроспективний погляд на становлення законодавчого органу (1990-1996 рр.)

Полякова Л.І.

Сьогоденна складна політична ситуація в Україні ставить завдання аналізу діяльності вищих органів влади в Україні з моменту проголошення її незалежності. Досвід роботи Верховної Ради, як вищого законодавчого органу свідчить, що її діяльність не може бути оцінена однозначно. Підґрунтя сучасних проблем, які виникли на сучасному етапі розвитку парламентаризму в Україні, з'явилося ще на початковому етапі становлення парламенту.

Процес становлення вищого законодавчого органу України був дуже складним і пройшов певні історичні етапи.

Серед праць присвячених законодавчому органу України виділяють дослідження О.Бандурки, Ю. Древаль [1], В. Журавського [7], В.Шаповала В.Борденюк, Г.Журавльова [8].

Основою формування парламентаризму в Україні стали альтернативні вибори до Верховної Ради УРСР проведені у 1990 році на основі мажоритарної виборчої системи. Справжня законодавча діяльність в Україні розпочалася з Верховної Ради XII скликання, перше засідання якої розпочалося 15 травня 1990 року. З цього моменту вперше в історії України Верховна Рада почала працювати у парламентському режимі. Одразу у парламенті виникла політична конфронтація на ґрунті неоднакових політичних поглядів на вирішення важливих питань.

На політичний і на персональний склад Верховної ради України впливає тип виборчої системи. Водночас вибір ефективної системи виборів, за якою повністю буде реалізоване демократичне право громадян на реальне волевиявлення покладено на Верховну Раду. Від визначення Верховною Радою виборчої системи значною мірою залежатиме дієздатність обраного парламенту. Криза парламентаризму на сучасному етапі доводить недосконалість виборчої системи в Україні, яка привела до недієздатності вищого законодавчого органу.

У червні 1990 р. утворюється Народна Рада, що стояла на національно-демократичній орієнтації. Очолювали її на перших порах І.Юхновський, потім І.Заєць. Але на перших засіданнях Верховної Ради більшість належала депутатській групі «За Радянську суверенну Україну», або «група 239» на чолі з В.Івашком. Згодом, внаслідок особливостей соціально-політичного розвитку пострадянських країн, сторони стали більше тяжіти до компромісних рішень.

Першим головою Верховної Ради був обраний В.Івашко, який пробув на посаді до 9 липня 1990 р. З 23 липня 1990 р. до 1 грудня 1991 р. Верховну Раду очолював Л.Кравчук. Після президентських виборів і обранням його Президентом України повноваження голови Верховної Ради переходять до І.Плюща. Депутати націонал-демократичної спрямованості опиняються у меншості і оголошую про перехід у парламентську опозицію. Народна Рада домоглася зміни регламенту, яка дозволяла приймати закони без наявності двох третин парламенту [1, 150].

Відповідно до вимог Декларації про державний суверенітет України, яку було прийнято Верховною Радою України 16 липня 1990 року, Верховна Рада стала вносить зміни до чинної Конституції Української РСР. Четверта Конституція Української РСР була прийнята 20 червня 1978 року. За Конституцією УРСР, законодавча влада в державі належала Верховній Раді, яка збиралась двічі на рік на короткочасні сесії. Її можна було тільки умовно назвати законодавчим органом, вона ж фактично дублювала закони СРСР. Органом законодавчої влади за Конституцією була Президія Верховної Ради України, яка видавала Укази.

24 жовтня 1990 року був прийнятий перший Закон «Про зміни і доповнення Конституції Української РСР». У Законі відмінялася дія Статті 6, яка проголошувала керівну роль КПРС. Стаття 7 проголошувала багатопартійну систему. Стаття 49 надавала громадянам право об'єднуватися в політичні партії, інші громадські організації. В той періоду Україна перебувала у складі СРСР, але стаття 71 зазначала, що на території республіки забезпечується верховенство законів республіки [2,10]. Але того ж дня був прийнятий Закон СРСР « Про забезпечення дії законів та інших нормативних актів законодавства Союзу РСР», який суперечив статті 71 вище наведеного закону [3].

Вперше в Україні запроваджувався Конституційний суд. Стаття 112 проголошувала: «Конституційний суд Української РСР обирається Верховною Радою української РСР на десять років з числа спеціалістів у галузі права у складі Голови, заступника Голова і 23 членів Суду».

Захист кордонів і встановлення відносин з іноземними державами було покладено на Раду Міністрів Української РСР.

Стаття 162 визначала незалежну прокуратуру: «Найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів всіма міністерствами, державними комітетами і відомствами, установами, виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад народних депутатів, колгоспами, кооперативами та іншими громадськими організаціями, службовими особами, а також громадянами на території Української РСР здійснюється Генеральним прокурором Української РСР і підлеглими йому прокурорами».

24 жовтня 1990 року була створена Комісія з питань розробки нової Конституції. Комісія розробила «Концепцію нової Конституції України», яка була схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада прийняла ряд законів і постанов, що визначали незалежний статус державних установ і відомств, які раніше були підпорядковані союзним органам.

- Постанова від 29 листопада 1990 року внутрішні війська, навчальні заклади Міністерства внутрішніх справ СРСР, розташовані на території УРСР, були підпорядковані найвищим органам державної влади й управління республіки.

- 4 грудня 1990 року було прийнято закон «Про державну податкову службу».

- 5 грудня 1990 року закон «Про бюджетну систему Української РСР».

Закони відокремлювали перераховані структури від відповідних структур Союзу.

Управління державою вимагало вдосконалення. Тому 21 травня 1991 року було прийнято Закон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону)Української РСР у зв'язку з удосконалення системи державного управління». Законом до Конституції вводилися Статті 15 і 116, відповідно до яких замість Уряду Верховна Рада призначала Кабінет Міністрів, до складу якого входили тільки Прем'єр-міністр, віце-Прем'єр-міністри і міністри.

5 липня 1991 року до Конституції Української РСР було внесено норму про заснування поста Президента Української РСР. До Конституції була введена Глава 12-прим, Стаття 114 визначала, що «Президент Української Радянської Соціалістичної Республіки є найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади, .... очолює систему органів державного управління, .... представляє Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра, за погодженням з Верховною Радою призначає міністрів з питань оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій, внутрішніх справ, закордонних справ фінансів, юстиції, голову комітету державної безпеки». За прийнятим Законом про повноваження Президента, йому надавалися необхідні повноваження для управління державою [4,10 ].

До 24 серпня 1991 року Україна залишалася у складі СРСР, але закони, які приймала Верховна Рада, визначали Україну як суверенну державу, відповідно до Декларації про державний суверенітет.

Після проголошення Акту незалежності України 17 вересня 1991 року було прийнято черговий закон «Про внесення змін і доповнень до Конституції Української РСР», відповідно до якого відбулися зміни у назві країни. У тексті Конституції назва «Українська Радянська Соціалістична Республіка» та «Українська РСР» замінялися словом «Україна».

Водночас з Актом незалежності парламент прийняв Постанову « Про департизацію державних органів, установ та організацій», за якою призупинялася діяльність політичних партій в усіх органах державної влади і управління , правоохоронних органах, установах радіо і телебачення та інших державних установах [1,153].

8 жовтня 1991 року Верховна Рада прийняла Закон «Про громадянство України», 25 жовтня 1991 року «Основні напрями економічної політики України в умовах незалежності». 1 листопада 1991 року Верховна Рада прийняла «Декларацію прав національностей України», а 4 листопада Закон «Про національну гвардію України».

5 листопада 1991 року були внесені зміни до Статей 162,163 і 165 Конституції України стосовно прокуратури і Генерального прокурора, відповідно до яких Генеральних прокурор призначається Верховною Радою і є їй підзвітний.

Суттєві зміни до Конституції були внесені Законом 14 лютого 1992 року. Зміни стосувалися державного і територіального устрою, повноважень Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України. Зміни розмежували повноваження виконавчої і законодавчої влад.

19 лютого 1992 року прийнято Постанову Верховної Ради «Про державний герб України». Законом України «Про об'єднання громадян» від 15 червня 1992 року закріплені правові основи діяльності партій. Держава зобов'язувалася сприяти розвитку політичної і громадської активності громадян [4,193].

У квітні 1992 року Верховна Рада схвалила Концепцію судовоправової реформи.

Верховна Рада України 1 липня 1992 року розглянула проект нової Конституції і прийняла постанову «Про проект нової Конституції України», в якій постановила винести проект Конституції України на всенародне обговорення до 1 листопада 1992 року. Але новий варіант Конституції не був розглянутий Верховною Радою. 21 листопада 1992 року вона прийняла закон «Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 Статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7-4 Статті 114-5 Конституції України» [4,11].

Отже, Верховна Рада доклала багато зусиль, спрямованих на підготовку належних правових передумов для набуття Україною усіх формальних ознак державності.

Протягом 1993 і 1994 років Верховна Рада прийняла ще ряд змін до Конституції України, що стосувалися доповнення статей, які були внесені до Конституції раніше. Ці зміни не мали суттєвого значення. Конституція України зі змінами забезпечувала нормальне функціонування законодавчої і виконавчої гілок влади.

Діяльність Верховної Ради на початковому етапі формування державності не можна оцінувати однозначно. Позитивним у діяльності Верховної Ради є те, що на конституційному рівні розширилось коло суспільних відносин, які регулюються безпосередньо законами. Достатньо наголосити, що за період з 16 липня 1990 р. по 31 грудня 1996 р. Верховна Рада України прийняла 816 законів, які регулюють усі сфери суспільного життя в Україні. Тим більше, що цими законами закладено основу для проведення докорінних реформ у сфері економіки, політики, соціального життя країни. До того ж українське законодавство значною мірою приведене у відповідність з вимогами міжнародного права, у тому числі з питань прав людини.

Говорячи про законодавчу діяльність в Україні, разом з тим не можна обійти мовчанням невисоку якість і нестабільність багатьох законів (майже у 130 з них були внесені, інколи навіть неодноразові зміни і доповнення), недостатню наукову обґрунтованість їх змісту, відсутність належної системи урахування і використання суспільної думки, хиби у застосуванні законодавчої техніки. Через існуюче в країні політичне протистояння, у тому числі і у Верховній Раді, поспіхом була прийнята нова Конституція України, яку ті, хто її приймав, вже намагаються змінювати [5,8].

Президент України Леонід Кучма заявив, що йому не вистачає повноважень і 8 червня 1995 року підписав із Верховною Радою Конституційну угоду, в якій обговорювався момент прийняття нової Конституції, обумовлювалося, що нова Конституція України буде підготовлена і прийнята через рік, що і було здійснено 28 червня 1996 року.

Верховна Рада повинна була стати ефективною гілкою влади у державі. Для цього їй необхідно було створити дослідницькі і контрольні служби. Саме вони могли б і можуть стати важливим елементом, що забезпечить здатність законодавчого органу здійснювати контроль за органами виконавчої влади і підтримувати баланс між гілками влади. Тільки існування балансу влади може створити умови для існування демократії в Україні.

У Верховній Раді першого (XII) скликання було проведено значну роботу щодо поліпшення її організаційної структури. Більше двадцяти постійних комісій, які функціонували ще за радянських часів, поступово набували ознак професійності. У грудні 1992 року був прийнятий Закон про постійні комісії. Робота комісій з прийняттям Закону набула ефективності, хоча не обійшлося без проблем. Не завжди до роботи в комісіях депутатів залучали з урахуванням професійного фаху, регіонального представництва. Слабко виявлялися контрольні функції комісії щодо втілення в життя прийнятих Верховною Радою законів. Важливе місце в роботі Верховної Ради належало Секретаріатові. Головне завдання Секретаріату всебічне забезпечення діяльності законодавчого органу, постійних комісій, усіх народних депутатів. Були утворені і нові підрозділи Верховної Ради. При Президії Верховної Ради діяла консультативно-дорадча Рада, яка була утворена 25 березня 1991 року. Покликана вирішувати питання економічної реформи банківсько-кредитної справи, зовнішньоекономічних відносин, державного управління, правових та політологічних проблем. Постановою Верховної Ради від 22 жовтня 1992 року «Про вдосконалення роботи Верховної Ради» було закладено ідею створення спеціального інституту як науково-консультативного органу, покликаного сприяти ефективності законотворчого процесу. Але Закон не було втілено у життя [6,8-9].

Були конкретизовані права й обов'язки депутатів. Цьому сприяв Закон України «Про статус народного депутата», прийнятий 17 листопада 1991 року. Важливим для професіоналізації представницьких структур було зазначена в Законі заборона для депутатів одночасно працювати в законодавчому та виконавчому органах. Однак, стара Конституція 1978 року чітко не розділяла депутатів Верховної ради та місцевих рад, значить не існувало ніякої законної процедури покарання для депутатів, які порушили цей Закон. Народні депутати наділялися правом законодавчої ініціативи, робити запит і отримувати інформацію від виконавчої влади. Депутати повинні були звітувати перед виборцями, ті мали право у будь який час, зібравши 200 підписів, вимагати від депутата звіту про роботу. У Законі вказувалися підстави, на основі яких виборці мають право позбавити депутата місця у парламенті.

Враховуючи проблеми, які виникали в роботі Верховної Ради в досліджуваний період та на сучасному етапі, у майбутньому необхідно забезпечити кардинальне удосконалення законодавчої діяльності Верховної Ради України щодо поліпшення процесу створення демократичної країни.

Законодавча діяльність повинна бути спрямована на сприяння належному використанню у правотворчій діяльності досягнень науки, практичного досвіду, суспільної думки, задоволенню вимог соціального прогресу.

Значні зміни необхідні і у політичній ідеології та психології наших політичних діячів, передусім депутатів Верховної Ради, політичних фракцій. Єдиний демократичний шлях до утвердження демократичних засад -- діловий, позитивний компроміс, порозуміння, вміння поступитися чимось для вирішення того чи іншого дійсно важливого питання. Як проголошує наука конфліктологія, досягнення порозуміння у ряді випадків є дуже важкою справою, але це завжди важливіше, ніж через боротьбу та протистояння не вирішувати нічого.

Слід визнати й те, що багато в чому недосконала робота Верховної Ради України зумовлюється і невдалою її структурою. Адже йдеться про таку інституцію, як парламент, орган народного представництва. Наша ж Верховна Рада є продуктом старої радянської системи і, певна річ, не відповідає загальновизнаним світовою теорією і демократичною практикою принципам розподілу влад і «поділеної демократії».

Автор вважає, що враховуючи вимоги теорії парламентаризму, принципу розподілу влад, слід дійти висновку, що структурно-організаційна модель парламенту в Україні повинна бути такою, яка б дозволяла більш повно враховувати місцеві інтереси і потреби на загальнодержавному рівні; налагодити через представницькі структури оперативний зв'язок між загальнодержавними і місцевими органами; дала б останнім можливість самим вирішувати дійсно актуальні питання місцевого рівня; сприяла посиленню єдності державного керівництва і місцевого самоврядування; у законодавчій роботі сприяла врахуванню більшої кількості чинників, які впливатимуть на практичну реалізацію законів.

Слід зазначити, що в процесі підготовки проекту Конституції України 1996 р. питання про створення двопалатного парламенту обговорювалося як на засіданнях робочої групи з питань підготовки нової Конституції, так і у Конституційній комісії.

Проблема цивілізованого співіснування різних політичних сил в парламенті стає особливо актуальною. Головною її складовою є визначення у законі статусу та гарантій існування парламентської опозиції.

Обов'язковим є завдання яке передбачає врахування у законодавчій діяльності громадської думки. Для цього необхідне запровадження загальнонародного обговорення важливих законопроектів.

Помилкою є думка деяких політиків які вважають, що становлення в Україні парламентаризму завершилося. Політична ситуація 2009 року доводить, що еволюція Верховної Ради України асоціюється зі зростанням ефективності її діяльності. На жаль, останні роки вищий законодавчий орган не в повному обсязі виконує свої зобов'язання перед українським народом.

Література

парламентаризм конституція правовий влада

1. Бандурка О.М., Древаль Ю.Д. Парламентаризм в Україні. Становлення і розвиток. Харків, 1999. 275 с.

2. Програма сприяння парламентові України: комітети основа діяльності законодавчих органів влади. К.: «Заповіт», 1997.

3. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 44. Ст.918.

4. Древаль Ю.Д. Парламентаризм у політичній системі України (політикоправовий аналіз). Харків: «Національний університет внутрішніх справ», 2003. 280 с.

5. Медведчук В. Державна влада в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку// Право України. 1998. № 4.

6. Плющ І.С. Парламентаризм в Україні шляхи і тенденції розвитку.// Парламентаризм в Україні: теорія і практика: матеріали міжнародної науковопрактичної конференції, присвяченої 10-й річниці проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України. К., 2001.

7. Журавський В.С. Принципи формування та термін повноважень палат двопалатного парламенту.// Правова держава. 2001.Вип.12. 175 с.

8. Шаповал В.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні. К., 2000. 214 с.

Размещено на Allbest.ru