Проблемы состояния и функционирования местных органов власти в России в 1918 г. (по материалам журнала "Власть Советов")

Размещено на http://www.allbest.ru

Проблемы состояния и функционирования местных органов власти в России в 1918 г. (по материалам журнала «Власть Советов»)

И.А. Тропов

Структура советских органов в нашей стране впервые была законодательно закреплена в Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Высшим органом государственной власти провозглашался Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). В губерниях, уездах и волостях в качестве высших органов власти назывались съезды Советов соответствующего уровня, а в перерыве между съездами - избиравшиеся на них исполкомы. На низовом уровне - в деревнях и городах - местными органами власти являлись сельские и городские Советы и их исполкомы.

Для историка интерес представляет не столько формальноюридический аспект, нашедший свое отражение в нормах Конституции РСФСР, сколько реальное положение вещей. Наглядное представление об особенностях функционирования местных органов власти, об основных проблемах в их взаимоотношениях как внутри системы управления, так и во взаимоотношениях с населением, дают материалы, опубликованные в журнале «Власть Советов» в 1918 г.

Первые пять номеров издаваемого НКВД журнала за 1918 г. выходили под заголовком «Вестник Отдела местного управления Комиссариата внутренних дел». С № 6 по № 24 журнал назывался «Вестник Комиссариата внутренних дел», далее утвердилось название «Власть Советов».

В первом номере еженедельника за 1918 г. в качестве основной цели издания указывалось на необходимость «укрепления связи с местными органами управления - советами». Далее Отдел местного управления НКВД приводил достаточно широкий перечень разделов издаваемого журнала: 1) руководящие указания и циркулярные распоряжения НКВД по различным вопросам местного управления; 2) обзор законодательной деятельности Совета Народных Комисаров (СНК) по вопросам местного управления; 3) общие сведения о деятельности советов различных уровней; 4) поступающие от советских органов вопросы и ответы на них Комиссариата внутренних дел; 5) справочные сведения; 6) жизнь провинции [3, № 1, с. 1].

Все эти разделы представляют большой интерес с точки зрения рассматриваемого нами вопроса. Декреты Совнаркома и распоряжения НКВД позволяют выявить, каким образом высшие и центральные органы большевистской власти стремились выстроить систему государственного управления на местах, какие они ставили задачи перед ней, какие усматривали проблемы в ее функционировании и, наконец, какие пути решения возникающих проблем предлагали. Свои взгляды на эти вопросы на страницах еженедельника излагали крупные государственные и политические деятели - нарком внутренних дел рСфСр Г.И. Петровский (1878-1958), его заместитель, руководитель Отдела местного управления НКВД

А.П. Смирнов (1877-1938), комиссар Отдела местного управления, член коллегии ВЧК М.И. Лацис (Я. Судрабс) (1888-1938) и др.

Другие разделы журнала содержат важные, порой уникальные сведения о характере устройства и функционирования местных органов власти, о возникавших конфликтах и спорах, и в целом позволяют в определенной мере судить о том, насколько местные инициативы совпадали с идущими «сверху» директивами. Мы говорим «в определенной мере», потому что далеко не всегда провинциальная хроника отличалась полнотой и аргументированностью поступавшей информации. Порой сведения предельно кратки, даже скудны. Так например, в № 3 за 1918 г. содержалась информация о сильных позициях «партии Керенского» в Холмском уезде Псковской губернии. При этом указывалось, что местный «Военнореволюционный комитет принимает должные меры» [3, № 3, с. 8]. Однако в чем проявлялась «сила» эсеров и какие «должные меры» предпринимал ВРК, остается неизвестным. В другом номере было опубликовано сообщение из Павловского уезда Воронежской губернии о проходившем 11 февраля 1918 г. уездном крестьянском съезде, который признал власть Советов «единственной властью». Работа съезда, по-видимому, не была простой. Но по вопросу о противодействии работе делегатов нам трудно составить сколько- нибудь ясное представление по лаконичной фразе: «Были попытки срыва Съезда, но это не удалось. Красная гвардия - опора» [2, № 9, с. 14].

К сожалению, не всегда имеется возможность определить, кто являлся корреспондентами еженедельника. По-видимому, как и в других случаях, авторами публикаций были рядовые работники- практики, а также советские руководители различных уровней, от волостного до губернского [7, с. 151]. Судя по известной шаблонности и однотипности информации, публикуемой в соответствующих разделах еженедельника, можно утверждать, что на местах существовали типовые вопросники, которых и надлежало придерживаться. (Об этом, в частности, свидетельствует создание информационносправочного бюро на IV Всероссийском съезде Советов в Москве, выработавшем специальную анкету для делегатов съезда) [2, № 11, с. 10]. Так, раздел «Провинциальная хроника» практически всегда начинался с констатации того, в чьих руках находится власть: «Саратовская губ. Власть в руках Совета. Состав Саратовского Совета (800 чел.), почти весь большевистский. Все учреждения в руках Совета» [3, № 3, с. 8], «Трубачевск, Орлов[ская] губ. Власть в руках Совета Раб[очих], Солд[атских] и Кр[естьянских] Деп[утатов]. Работа Совета распространяется и на несколько волостей» [2, № 7, с. 12]. Далее особое внимание обращалось на состояние продовольственного обеспечения граждан: «Новгород. В Новгородской губернии во всех уездах и волостях созданы Советы. Земства и Городские Самоуправления давно все упразднены. Продовольственный вопрос в настоящее время обостряется. На этой почве в Крестцах было выступление, спровоцированное против Совета. Из Новгорода был выслан отряд. Сейчас все спокойно, власть Советов крепнет» [2, № 9, с. 13].

Рассмотрим, на какие вопросы организации и деятельности местной власти обращалось особое внимание со стороны правительства.

В первом же номере еженедельника за 1918 г. было помещено обращение наркома Г.И. Петровского «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» [3, № 1, с. 2]. В нем особо подчеркивалось, что Советы «должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения... Все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, Комитеты общественных организаций, правления и проч. должны быть заменены соответственно областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Батрацких депутатов».

Данный документ был выдержан в духе распространенных тогда идей «государства-коммуны» с характерной для них ставкой на децентрализацию и широкое развитие самоуправления. В обращении НКВД, в частности, утверждалось, что каждая из советских «организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм - республика Советов». В связи с этим институт назначаемых сверху комиссаров должен был, по мнению Г.И. Петровского, исчезнуть, уступив место уездным и волостным комиссарам, которые «должны избираться соответственно губернскими или уездными Советами без всякого утверждения их центральной властью».

Обращение НКВД любопытно еще и потому, что в нем достаточно четко отразилась актуальная для первых послеоктябрьских месяцев проблема укрепления советской власти на местах. Советы существовали еще далеко не повсеместно, более того, распространенной была ситуация, при которой наиболее сильные Советы действовали не в прежних уездных и губернских центрах, а в других, экономически более развитых городах. Например, в одном из номеров журнала сообщалось о переносе губернского центра из Тобольска в Тюмень. «Такое преобразование вызывается местными условиями, так как Тюмень является центром Тобольской губернии, в силу своего экономического положения» [2, № 9, с. 15]. Очевидно, что претендовавшие на власть большевики были заинтересованы в перекройке административно-территориального деления страны: «Теперь, когда органами местного управления становятся Советы, совершенно ясно, что и административные центры должны переместиться в те города, Советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны, т. е. в города с развитой промышленной и торговой жизнью».

Идея полновластия Советов неизбежно ставила вопрос об их взаимоотношениях с земствами и городскими думами. На поступавшие с мест вопросы о том, имеют ли право Советы распускать старые органы самоуправления, еженедельник давал предельно четкий ответ: «Да, имеют, если они противодействуют советской власти. Больше того, Советы обязаны их распускать в подобных случаях, ибо никакого двоевластия на местах быть не должно» [3. № 2, с. 7]. Вскоре на страницах журнала появилась развернутая статья В. Трутовского «Единообразие муниципальной работы» [2, № 7, с. 7-8]. В ней автор указывал, что «единственно прогрессивным» решением будет «замена широких бесформенных «демократических» организаций, классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении». Выступая категорически против разрушения аппарата земских и городских управ, В. Трутовский указывал на необходимость подчинить эти аппараты новым органам: «Управа, поскольку она признает власть Советов, может продолжать свою прежнюю работу, но ответственной она становится перед Советами трудящихся».

Судя по сообщениям с мест, в большинстве случаев земства и городские думы подчинялись Советам. «Ликвидируются земства и думы» [3, № 3, с. 8], - такое лаконичное сообщение пришло, например, из Тверской губернии в начале 1918 г. Но существовали и примеры другого рода. Так, из Владимирской губернии сообщалось, что в городе Гороховец сложились крайне обостренные отношения между местным Советом и городской думой, по словам корреспондента, «не признающей власть Советов и состоящей из сторонников соглашательских партий правых эсеров и меньшевиков, защитников Учредительного Собрания» (события происходили в конце февраля - начале марта 1918 г.). Тут же, правда, выясняется, что дело вовсе не в симпатиях думцев разогнанной большевиками Учредилке, а в остром недостатке хлеба в городе и в уезде. Гороховецкий Совет, взяв в свои руки решение продовольственного вопроса, очевидно, не справился с этой задачей. Тогда гласные городской думы направили «закупщиков» в Уфимскую губернию и сумели раздобыть там хлеб. Перед Гороховецким Советом возникли сразу две проблемы: во-первых, городская дума наглядно продемонстрировала свое умение решать хозяйственные проблемы лучше, чем это делает официальная власть, а, во-вторых, советских работников никак не могла устроить перспектива кормить всех, включая «классово чуждые» элементы. Выход был найден насколько простой, настолько же и распространенный в рассматриваемую эпоху. Весь добытый думой хлеб был «задержан», ну а сама дума, конечно же, получила ярлык «соглашательской» и «контрреволюционной». Любопытно, что, реквизировав хлеб, Совет панически боялся голодных народных масс («На почве угрозы голода агитация гор[одской] думы представляет известную опасность.») и буквально взывал центральные власти о помощи: «Совет нуждается в вооруженной поддержке и в опытных агитаторах для укрепления Советской власти» [2, № 9, с. 15]. власть совет журнал съезд

Взаимоотношения Советов с местным населением - особая, интересная и весьма актуальная тема, также нашедшая отражение на страницах рассматриваемого журнала. Излишне останавливаться на том, как этот вопрос трактовался в советской историографии. Отметим лишь, что только совсем недавно стали появляться научные работы, анализирующие эти взаимоотношения во всей их многогранности и противоречивости [9; 5]. Материалы еженедельника несомненно предоставляют дополнительные возможности для реконструкции сложной палитры этих взаимоотношений.

Сильное недовольство Советом высказывало, в частности, население Зубцовского уезда Тверской губернии [2, № 10, с. 13]. В одной точке соединились ощущение безысходности от надвигающегося голода и раздражение политикой совдепа: «Крестьяне, в принципе стоящие за советскую власть и голосовавшие при выборе за большевиков, открыто говорят, что если и дальше будет в совете до 100 человек, получающих месячные оклады жалования, то это может подействовать настолько отрицательно к самой идеи советской власти, что большинство пойдет против советов; тем более, какие бы обложения совет ни вводил все равно денежный источник должен, в конце концов, иссякнуть, а от обложения капиталистов крестьяне пользы никакой не увидят, ибо все, что получается от обложения, расходуется на жалованье членам совета». На почве нехватки продовольствия возникали случаи вооруженных выступлений народа против Советов. В журнале сообщается, в частности, о подавлении выступлений трудящихся в Крестцах Новгородской губернии [2, № 9, с. 13], в дер. Раково Зубцовского уезда Тверской губернии [2, № 10, с. 13].

Нормальному функционированию органов государственной власти на местах мешала не только неурегулированность продовольственного вопроса и возникавшие на этой почве социальные конфликты. Достаточно пестро выглядела организационная структура Советов. Несмотря на то что еще 9 января 1918 г. НКВД был выработан примерный перечень функциональных отделов (комиссариатов) для органов новой власти [4] Соответствующий циркуляр был опубликован в № 15 «Вестника Комиссариата внутренних дел» за 1918 г., на деле, как справедливо отмечают некоторые современные исследователи, существовал разнобой «и в количестве, и в функциональной направленности структуры советских органов управления» [8, с. 21].

Проблемы в организационном строительстве Советов находили свое проявление и в их практической деятельности - временами в организации всевозможных местечковых «совнаркомов» и «республик» (подобно существовавшей в феврале - июле 1918 г. «Калужской советской республике»), но чаще - Советы как будто бы признавали распоряжения центральной власти, даже старательно и сравнительно четко рапортовали «наверх» о выполнении всех указаний, но реальное положение вещей было иным. Вообще-то о массовом характере «липовых» отчетов с мест в НКВД были прекрасно осведомлены. По крайней мере в одном из летних номеров за 1918 г. читаем буквально следующее: «Почти во всех (! - И.Т.) докладах с мест. все предоставляется в розовом виде. На местах думают, когда в центре будут считать, что у нас все обстоит благополучно, что результаты работы налицо, то просимые у центра кредиты на нужды губернии или уезда, охотнее будут отпущены, по причине, что они, дескать, расходуются с наибольшей пользой». Дальше столичное начальство прямо давало понять, что в его распоряжении имеется надежный инструмент проверки - «доклады от командированных из центра товарищей-инструкторов, контролеров, организаторов, агитаторов и пр.». До «оргвыводов» и репрессий в ту пору дело еще не доходило, просто НКВД с сожалением констатировал, что «получается противоречие, в одном и том же месте положение по одному сообщению обстоит благополучно, а по другому очень плачевно» [1, № 26, с. 17].

Большую ценность представляют материалы еженедельника, наглядно иллюстрирующие, какие ситуации могли складываться на местах в условиях, по сути полной бесконтрольности советских органов как «сверху», так и «снизу». В одном из номеров журнала был опубликован доклад «инструктора-ревизора» НКВД В. Кефалиди, обследовавшего Рязанскую и Тамбовскую губернии. Центральное место в докладе уделено критике того, что автор назвал «самостийностью» советских отделов, то есть фактического неподчинения отдела не только местному исполкому, но и вообще законам. В. Кефалиди сообщил, что в Тамбове «военный комиссар Саянов, будучи не подчинен Исполкому, получил самостийно 2 миллиона рублей для организации покупки лошадей для армии», после чего благополучно... «скрылся на аэроплане»! «Если бы этот Саянов, - резюмирует составитель доклада, - был подчинен исполкому, я больше чем уверен, что он 2 миллиона бы не получил, так как Исполкому известно, что для мобилизации лошадей существует закон о военно-конской повинности» [1, № 26, с. 24].

В докладе другого должностного лица из НКВД сообщались факты допущенных Владимирским губисполкомом нарушений. Среди них выделялись наличие «классово чуждых» элементов в структуре местной власти. Например, указывалось, что инструкторами при отделе управления губсовета состояли бывший священник и бывший преподаватель местной духовной семинарии, а общей канцелярией отдела заведовал бывший руководитель канцелярии губернатора. Много нареканий вызвала у проверяющих и работа местной губчека: «Отдел по борьбе с контрреволюцией находится в хаотическом состоянии; нет строгого и точного учета арестованных и заключенных в тюрьму. на некоторых арестованных нет никаких документов, переписки и пр. Описи отобранных у арестованных предметов также ведутся невнимательно. Иногда нет описей на отобранное. Многие из арестованных в качестве заложников не являются представителями крупной буржуазии или крупного чиновничества, не принадлежат ни к какой политической партии, и не пользуются особой известностью в городе, или популярностью в общественных кругах; а обычные рядовые обыватели, трусливые, из которых некоторые имеют к тому же преклонный возраст (за 60), серьезную болезнь или большую семью. При всем этом серьезных улик в делах отдела также нет» [1, № 26, с. 25].

Наконец, встречались Советы, существующие по сути лишь на бумаге. Они не только не имели сколько-нибудь серьезного влияния на массы, но и попросту бездействовали [6, с. 38]. Вот что указал инструктор-ревизор НКВД некто Берг после проверки деятельности Боровского уездного исполкома Калужской губернии: «Здесь положение поистине печальное. Делопроизводство во всех отделах поставлено из рук вон плохо. На вопрос, почему же такой хаос, отвечают “нет инструкций”» [1, № 27, с. 21]. Такие факты были далеко не единичными.

Таким образом, еженедельник «Власть Советов» за 1918 г. содержал исключительно богатые и разнообразные материалы, позволяющие охарактеризовать проблемы состояния и функционирования местных органов советской власти как в свете их взаимоотношений с местным населением, так и с правительственными структурами. Это позволяет говорить о данном журнале как исключительно важном историческом источнике по истории системы государственной власти и управления в Советской России в 1918 г.

Список литературы

1. Власть Советов. 1918.

2. Вестник Комиссариата внутренних дел. 1918.

3. Вестник Отдела местного управления Комиссариата внутренних дел. 1918.

4. Известия ВЦИК. - 1918. - 17 янв.

5. Селин В.А. Первый год диктатуры партии коммунистов в Нижегородской губернии // Общество и власть. Российская провинция. 1917 - середина 1930-х годов. Т. 1 / сост. А.А. Кулаков и др. - М., 2002.

6. Тропов И.А. Особенности функционирования советской системы в России в 1917-1920 годы // Изв. Рос. гос. пед. ун-та им. А.И. Герцена: научн. журн. - 2009. - № 93.

7. Тропов И.А. Проблемы организации и деятельности местной власти в России в 1920-е гг. (по материалам журн. «Советская волость») // Герценовские чт. 2008. «Актуальные проблемы социальных наук»: сб. науч. и учеб.-метод. тр. / отв. ред. В.В. Барабанов; сост. А.Б. Николаев. - СПб., 2009.

8. Чистиков А.Н. Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1920-х годов. - СПб., 2007.

9. Яров С.В. Источники по истории политического протеста в Советской России в 1918-1923 гг. - СПб., 2001.

Размещено на Allbest.ru