Методы и процедуры политического лоббирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

Глава I. Роль лоббирования в политическом процессе

§1. Специфика лоббизма как политической деятельности: теоретико-методологический и исторический аспекты

§2. Лоббистская деятельность как фактор принятия и реализации политических решений

Глава II. Институциональные основы лоббистской деятельности в России

§1. Правовые основы регулирования лоббистской деятельности. Проблема формализации лоббизма

§2. Специфика методов и процедур политического лоббизма в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена ростом роли групп интересов в политическом процессе, созданием новых механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и органов политической власти - особенно в контексте продолжающихся трансформационных преобразований в современной России. В условиях постепенной трансформации политической системы формируются объективные предпосылки для институционализации интересов различных групп интересов. Важнейшим проявлением этого процесса является становление института лоббизма, который представляет собой совокупность специфических каналов, позволяющих осуществлять воздействие общественных структур на содержание и результативность государственной политики.

Институт лоббизма свойственен политическим системам различных типов независимо от характера политического режима и особенностей политической культуры общества. Обеспечивая представительство интересов в органах власти, лоббизм оказывает существенное влияние на политический процесс современных государств, так как способствует переориентации политики в сторону отстаивания групповых интересов. В одних странах (США, Великобритания, Франция, ФРГ) лоббизм имеет формальный статус, тогда как в других (РФ, Индия, Китай) - реализуется преимущественно в качестве неформальных политических практик.

В современной России лоббизм становится неотъемлемым элементом политического процесса, социальной и экономической жизни: действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно отстаивают свои интересы в органах государственной власти и используют различные методы оказания влияния на принятие политических решений.

Особую актуальность представляют проблемы совершенствования института лоббизма в условиях структурных изменений политической системы общества. Конфликт формальных и неформальных составляющих в ситуации принятия политических решений имеет дисфункциональные последствия при неопределенности политико-правового статуса субъектов, оказывающих влияние на этот процесс. В связи с этим возникает необходимость изучения процесса институционализации лоббизма, а также прогнозирования перспектив его развития.

Цель исследования заключается в анализе института лоббизма, выявлении специфики политических, правовых, экономических факторов, влияющих на процесс институционализации лоббизма в современной России, охарактеризовать основные методы и процедуры политического лоббирования в современной российской практике.

Достижение цели осуществлялось через п остановку и решение следующих исследовательских задач:

§ охарактеризовать политическую сущность института лоббизма на основе анализа базовых подходов к категории «лоббизм»;

§ определить сложившиеся в мировой практике типы и модели лоббизма;

§ выявить базовые механизмы регулирования лоббизма и современное состояние системы правового обеспечения лоббистской деятельности в России;

§ выделить основные тенденции развития института лоббизма в трансформирующейся России;

§ проанализировать характер основных методов и процедур политического лоббирования в России;

§ выработать рекомендации для оптимизации развития формальной лоббистской деятельности на федеральном и региональном уровнях.

Теоретическую основу исследования составили положения и выводы ведущих западных и российских ученых, специализирующихся на изучении проблем представительства интересов, формирования групп давления и функционирования института лоббизма.

Для раскрытия темы наиболее значимыми явились концепции групп интересов и плюрализма (А. Бентли, Р. Даль, М. Дюверже), корпоративизма и неокорпоративизма (Р.-Ж. Шварценберг, Й. Шумпетер, Ф. Шмиттер), институциональных изменений (А. Круассан, В. Меркель) и др.

Методологическую основу исследования образуют использованные во взаимосвязи неоинституциональный, структурно-функциональный и сетевой подходы. Неоинституционалъный подход позволил изучить процесс взаимодействия формальных институтов (парламент, правительство) и неформальных институтов (группы давления). Опираясь на принципы структурно-функционального подхода, мы исследовали структурные и функциональные связи между элементами рассматриваемых отношений. Сетевой подход использовался для описания практики поведения групп давления, основных технологий и методов сетевого влияния на органы государственной власти.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты расширяют базу для дальнейших теоретических и практических разработок в области изучения института лоббизма как специфической формы представительства интересов в органах власти.

Глава 1. Роль лоббирования в политическом процессе

Реализация эффективного механизма представительства групповых интересов в процессе выработки, принятия и осуществления публичных политических решений традиционно представляет собой проблему как в теоретическом, так и в организационно-управленческом отношениях. Опыт развитых демократических стран свидетельствует о том, что в отношении вопроса включения заинтересованных групп в политический процесс одинаково неэффективны как запретительный подход, предполагающий полное непризнание за данным явлением легального и легитимного статуса, так и либертарный подход, отрицающий необходимость правового регулирования и ограничения лоббистской деятельности. В России, в контексте продолжающихся общественно-политических и административных реформ, и на фоне незавершенного процесса демократического транзита, проблема институциализации лоббистской деятельности и организации эффективного правового и политического механизма включения ее в процесс выработки, принятия и реализации публичных политических решений представляется исключительно актуальной и своевременной. Таким образом, целью данной главы является критический анализ и систематизация этапов генезиса лоббизма в политической практике мировых стран, а также существующих теоретических и концептуальных трактовок в исследовании лоббистской деятельности с целью выявления необходимых детерминант укоренения данного института в политическом процессе в России.

§1. Специфика лоббизма как политической деятельности: теоретико-методологический и исторический аспекты

В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей (групп интересов), стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно - в «коридорах власти». Наиболее распространенной формой воздействия этих организованных групп интересов на органы власти является лоббирование. Лоббизм - практика отстаивания интересов в парламенте и правительстве неправительственными / гражданскими объединениями и финансово-промышленными группами. В более широком понимании лоббизм - деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти Вуйма А.Ю. Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. - М.- 2008. - С. 12..

Термин «лобби» и его производные происходят из церковного обихода. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia» (открытый портик, примыкающий к зданию; галерея). В XVI в. оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII в. словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма.

Во времена образования английского парламента в XIII в. «Хартия Вольностей», которая, по мнению некоторых авторов, положила начало европейского парламентаризма., его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».

Но политический оттенок это слово приобрело еще через два столетия, в США. По некоторым сведениям, «защитники» различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света имеете с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет - не доказано. Но достоверно известно, что традиции лоббизма уходит своими корнями в годы президентства Ю.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего в стране славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 г.г. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры, а так же сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за «звонкую» монету - выполнить их. Остается сказать, что годы президентства Гранта ознаменовались огромным ростом коррупции, хищения государственных средств и спекуляции Малько А. В Лоббизм и право// Правоведение. - 1995.- № 2. - С. 18-19..

Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги / помощь в продвижении своих интересов. Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной и понятие прижилось лишь в XX в.; затем его начали употреблять и в других странах.

Еще лоббистами в XIX в. называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний - в места, где принимаются законы, нельзя, поэтому они не могли пройти дальше холлов и приемных, т.е. кулуаров (lobby в переводе с англ. - «кулуары»).

В англо-русском словаре слово «lobby» трактуется как: «1. Прихожая, вестибюль; парламентские кулуары. 2. Обрабатывать членов парламента, конгресса с целью принятия того или иного закона».

У советских энциклопедий свой взгляд на это явление: лоббизм «органически присущ капиталистическому строю», это «скрытое или явное стремление буржуазии оказывать влияние на власть с целью принятия антинародных, отражающих только ее интересы решений» См: Любимов А.П. История лоббизма в России. - М. - 2005. - С. 11..

Формирование современного облика лоббизма началось в конце XIX в. Данный процесс был связан с расширением функций государства во всех сферах общественной жизни. Усиление государства вызвало у гражданских групп потребность постоянно воздействовать на органы государственной власти для обеспечения своих интересов. Именно этот период характеризуется интенсивным ростом количества различного рода ассоциаций с устойчивыми интересами. Термин «лобби» постепенно приобрел свое нынешнее содержание.

Важным этапом в процессе легализации лоббизма в США было принятие в 1882 г. Закона о логроллинге, который прежде всего касался регулирования таможенных тарифов, как одной из наиболее коррумпированной сферы принятия нормативно-правовых актов.

В целом, генезис лоббизма, по мысли исследователей этого процесса, включает два важных этапа:

1. Существование лоббизма как нелегитимного явления, но реальной практики (современная Россия).

2. Легитимизация лоббизма и его последующее развитие в качестве одной из форм влияния на принятие политических решений (США).

Анализ теории и истории становления гражданского общества в Европе и США позволил выделить четыре предпосылки и взаимосвязанных с ними этапа развития лоббизма:

1. Первая предпосылка - формирование определенных общественных потребностей в ходе исторического развития в новых типах социальной деятельности. Этот этап (XV-XVI в.в.) связан с зарождением гражданского общества и оформлением в его структуре самостоятельных интересов, представленных парламентскими партиями (по М. Веберу - в Англии).

2. Вторая предпосылка - наличие определенных социальных условий и возможностей, соответствующих социализации и уровню гражданственности индивида. Этот этап (XVII-XVIII в.в.) связан с периодом религиозной секуляризации в Западной Европе, промышленной революцией, борьбой за обретение личностью всей полноты гражданских прав и свобод.

3. Третья предпосылка - формирование и развитие необходимых организационных структур, а также связанных с ними ценностных стандартов и социальных норм, регуляторов поведения человека и социальных групп. Этот этап (XVIII-XIX в.в.) связан с возникновением политических и гражданских ассоциаций, политических партий (особенно массовых), парламентаризма, а также органов государственной власти, взаимодействующих с подобными общественными организациями на основании определенных правовых актов.

4. Четвертая предпосылка - комплексная интеграция нового вида социальной деятельности в структуру общественных отношений. Этот этап (XX в.) связан с современным периодом развития гражданского общества на Западе, правовой регламентацией лоббизма в США.

Для понимания сути лоббизма наиболее значимыми являются следующие политологические концепции:

1) теория заинтересованных групп (А. Бентли, Г. Трумен) - о наличии в обществе различных групп, чья совокупность действий фактически определяет политику;

2) неокорпоративизм (Ф. Шмиттер, Г. Лембрух) - о взаимодействии ограниченного числа субъектов, монополизировавших сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества;

3) теория рационального поведения (М. Олсон) - о рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т. п.) действий руководителей союзов, организации и их членов; теоретические исследования о взаимодействии бизнеса и политики (экономическая политология).

Рассмотрим подробнее. В зарубежной политологической литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления и заинтересованных групп вообще, и, в частности, проблемам лоббизма. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в результатах деятельности органов власти оказали работы английских философов XIX века - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о том, что группа является основной единицей общества. Дальнейшее развитие идеи участия групп в политике получили в работах Е. Херринга, А. Пресса и Ч. Адриана, Р. Дальтона, Р. Энтмана, Н. Орнстейна.

Необходимо отметить, что политическое влияние групп интересов во многих демократических странах в последние десятилетия имеет тенденцию к неуклонному росту. Они используют широкий арсенал лоббистских методов давления на власть и добиваются от нее существенных уступок по тем или иным конкретным вопросам, а нередко - и корректировки принципиальных политических решений. Со второй половины ХХ в. давление на власть осуществляют не только организации бизнеса, доминировавшие ранее, но и различного рода общественные организации. Поэтому краткая характеристика групп интересов и групп давления необходима для анализа такого политического явления, как лоббизм.

«Группа интересов» и «группа давления» являются своеобразными обобщающими понятиями, которые значительно облегчают понимание сущности лоббистской деятельности. Несмотря на то, что англосаксонские авторы нередко используют понятия «группа интересов» и «группа давления» как синонимы, в отечественной политической науке сложилась традиция четкого их разведения.

Отличительной чертой группы давления является возможность добиваться результатов от государственных органов с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Далеко не каждая «группа интересов» способна стать «группой давления». Если группа интересов самостоятельно способствует достижению своих целей, то она является лоббистской организацией Вершинина И.А. Лоббизм как институт представительства групповых интересов// Советник. - 2006. - С. 32..

Безусловно, что для превращения «группы интересов» / «группы давления» в лоббистскую необходимо соответствующее законодательство. Ибо в тех странах, где феномен лоббизма кодифицирован (например, в США или Австралии), лобби - это группы профессионалов со своим уставом, профсоюзом и т. п., сродни PR-менеджерам, политтехнологам, продвигающим интерес своих клиентов, но не имеющим собственного политического интереса.

Политическая сфера представляет собой арену для столкновения и борьбы групповых интересов. Эта борьба вызвана различиями в потребностях конкурирующих гражданских групп и их стремлением к наиболее полной реализации своих целей в политике. Борьбу социальных групп за власть и контроль над распределением ресурсов часто называют сущностью политического процесса, поэтому данная проблема всегда представляла интерес для политической науки. В настоящее время вопрос о роли гражданских групп в политической жизни общества является одним из самых обсуждаемых. Особенно актуально рассмотрение групповых интересов в нашей стране, политический спектр которой сильно дифференцирован.

Еще 1887 г. Ф. Теннисом была опубликована работа «Община и общество», где им концептуально противопоставлялась деятельность коммунальных групп, составлявших социальную основу феодального общества, и ассоциаций, конституирующих современное или гражданское общество.

Проблема групп в политике стала активно разрабатываться в политической науке в начале XX в. К одним из первых исследований по данной проблематике относится работа А. Бентли «Процесс управления» (1908 г.) В основе его теории лежит идея о том, что именно группа является базовой единицей общества. Политическое общество рассматривается им как совокупность различных групп интересов. Поэтому, согласно А. Бентли, объектом изучения должны быть не законодательные нормы и формальные моменты политической организации общества, а действия людей, добровольно объединившихся в группы, направленные на достижение политических целей.

Работа А. Бентли означала возможность концептуализации понятия «группа» в политике и гражданском обществе. Под ним понимается общность интересов и целей, которая возникает на основе взаимодействия сознания отдельных индивидов. По А. Бентли, группа представляет собой объединение граждан на основе общности интересов и действий в рамках данной политической ситуации. Причем индивид не связывается участием только в одной группе, допускается его деятельность и во многих других. А. Бентли не проводит различия между группой и ее интересом. Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса, групп без интереса не существует Бакун Л.А. Группы в политике (К истории развития американских теорий)// Полис. - 1999. - № 1. - С. 163-164..

Общество - это не что иное, как совокупность различных групп интересов, ради реализации которых они созданы и действуют. Функция государственных институтов состоит в том, чтобы сбалансировать интересы различных групп, пронизывающих общество сверху донизу. Правительство сводится им к особой группе интересов, которой удалось победить своих соперников, вследствие чего она приобрела власть, стабильную структуру и правовой статус.

Идеи А. Бентли последовательно развил Д. Трумэн в работе «Управленческий процесс» (1951). По его мнению, политика есть сфера отношений властвования, в которой взаимодействуют соответствующие заинтересованные группы. Группа интересов, имеющая один или несколько общих интересов, выдвигает ряд требований к другим группам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы. По мнению Д. Трумэна, группа интересов часто переходит в некое новое состояние, приобретает некоторые специфические черты, если она в своем стремлении достичь цели действует через правительственные институты. Такие группы Д. Трумэн называл политическими.

По существу, речь идет о группах давления, а исследование таких групп - это анализ тех же групп интересов, но в их внешней динамике с акцентом на политическую деятельность. Группа давления представляет собой особый вариант группы интересов. Она характеризуется тем, что оказывает давление на властные структуры. Группы, конкурирующие между собой, ищут доступ к государству как к ключевому центру принятия политических решений в стремлении добиться от него благоприятного для себя распределения ресурсов.

Анализируя соотношения общественного и группового интереса, ученые А. Бентли, Д. Трумен и Э. Латем пришли к выводу о превалирующей роли последнего, который путем многоступенчатых согласований в среде элит приобретает свое институциональное выражение, итоговым результатом которого, посредством эффективного учета всех интересов, является рациональное политическое управление. Абсолютизируя феномен групп («нет политических феноменов, кроме феномена групп»: А. Бентли), исследователи впервые ввели в политологию методологическую триаду, в последствии ставшей классической: группа - интерес - давление или «заинтересованная группа» - «групповой интерес» - «политическое давление».

Тем самым модели просветительской демократии была противопоставлена модель «организованного плюрализма», или полиархия, в основе которой лежит идея дисперсии (распыления) политической власти в демократическом обществе между автономными группами гражданского общества и наличия множества центров принятия политических решений. Понятно, что в отличие от лоббизма политическое давление не кодифицировано в правовом смысле и профессионально не оформлено.

Споры вокруг понятия «лоббизм» ведутся не первое десятилетие. В основном вся полемика сводится к вопросу, как трактовать лоббизм: в широком или узком смысле.

Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм - это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме и т.д. Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. Материалы к международному «круглому столу» в МГЮА. - М.: АНО КиАЦ «Россия - США: XXI век». - 1999. - С. 53. Отсутствие легального определения приводит к тому, что лоббизмом называют любые формы продвижения интересов в деятельности органов власти.

Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое (обывательское) толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает понятие присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.

Лоббизм сегодня - это не только социально-политическое явление, но, в первую очередь, правовое понятие. Вместе с тем, многие авторы, исследующие лоббизм как явление, теряют это понимание и воспринимают лоббизм исключительно как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений.

Интересное определение в правовом (институциональном) смысле дал А.П. Любимов, а именно, как «совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений» Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М. - 2000. - С. 31.. Автор полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц и прочее.

При всей разности трактовок, тем не менее, есть «сердцевина» в понимании дефиниции лоббизма, пусть и формальном, но определении его сущности - воздействие на власть с целью повлиять на ее решения.

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные «философии». Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей» Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт// США. Экономика. Политика. Идеология. - 1995. - № 1(301). - С. 46..

По мнению английского политолога С.Е. Файнера лоббизм - это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране» Жуган И.Б. Лоббизм в США: правовые основы и анализ современного законодательства// Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2005. - № 3 (63). - С. 39..

В свою очередь американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет лоббизм как организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов.

В демократических государствах такие негативные тенденции как преобладание партикулярных интересов в процессе принятия решений, слияние бизнеса и власти смягчаются свободными и конкурентными выборами, воздействием институтов гражданского общества на государственные структуры. Однако в Российской Федерации выборы и другие институты представительства интересов, например, политические партии, общественные организации пока не стали эффективным средством воздействия граждан на государственную власть и контроля за ней. Нередко решающее влияние на принятие политико-управленческих решений имеет лоббизм и в этом смысле он играет позитивную роль в обществе и государстве.

Таким образом, можно определить лоббизм как регулируемое законодательством давление на парламент путем личного или письменного обращения, либо другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения законопроекта).

Значит, лоббизм понимается как социально-политический и правовой институт, включающий в себя всю структуру лоббистских отношений, т.е. субъектов и объектов лоббизма, лоббистскую деятельность, лоббистские методы, лоббистские структуры, законодательство о лоббизме и т.д. Понимаемый таким образом лоббизм представляет собой сложный общественный феномен, который проходит определенный исторический путь развития.

Таким образом, уже на протяжении длительного времени лоббирование является объектом исследования в мировой политической науке. Проблемы лоббизма изучаются в рамках таких политологических концепций как политическое участие, теория принятия решений, теория демократии, конфликтология, политико-государственное управление. Однако политологическая концепция лоббизма пока еще не сложилась. Исходя из основной гипотезы исследования о лоббизме как институте политического представительства интересов, лоббизм как институт представительства экономических, политических и иных интересов в обществе является составной частью политико-управленческого процесса. Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков. Что касается России, на данный момент уже сформировались объективные предпосылки политико-правовой институционализации интересов различных социальных групп, что выступает необходимым условием их отстаивания и реализации. Важнейшее проявление этого процесса - институт лоббизма, который следует рассматривать как совокупность специфических каналов и механизмов, позволяющих осуществлять воздействие структур гражданского общества и иных групп на принципы и результаты государственной политики в разных сферах жизнедеятельности социума. Хотя в специфических формах лоббизм существовал еще в советской системе, как самостоятельное общественно-политическое явление он сформировался под воздействием радикальной трансформации современного российского общества, в условиях становления экономического и политического рынков. В своем новом качестве лоббизм оказывает существенное влияние на политическую систему и выполняет ряд важных функций для общества.

Подводя общий итог первого подраздела необходимо отметить важность исследования роли лоббирования в принятии и реализации политических решений для анализа специфики отдельных практик его институализации, практики принятия политико-управленческих решений в среде политической системы РФ и моделирования возможных схем формальной институализации лоббирования.

лоббизм политический решение

§2 Лоббистская деятельность как фактор принятия и реализации политических решений

В результате проведенного анализа концептуальных основ лоббизма мы выяснили, что в широком (обыденном) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов. Здесь он сродни политическому давлению. Наряду с партиями и работающим парламентом лоббизм - один из основных каналов воздействия сил гражданского общества на государство и политическую власть.

Проблемы лоббизма решаются по-разному в разных странах. В частности, лоббизм в целом ряде стран легализован, т. е. переведен из теневой части юридической жизни в легальную, выведен «на свет» правового регулирования. Это означает, что влияние определенных групп интересов формализировано и не создаёт основ для проявления коррумпированности государственных органов.

Лоббистская деятельность ведется в чьих-либо интересах. Лоббисты выполняют функции посредников между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти). Лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. При этом у определенных граждан, их групп или организаций (объединений) могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные, как свои личные, так и представляемые.

Лоббизм предоставляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, и это очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь отстаивающих их интересы представителей в парламенте и / или в органах исполнительной власти. Субъекты лоббизма используют в своей практике принципы двух основных моделей лоббизма (влияния на принятие и реализацию политических решений) - плюралистической и корпоративистской.

Признано, что наиболее эффективно лоббизм действует через плюралистическую модель. В условиях конкуренции и без установления между сторонами обязывающих отношений, но в определенных правовыми нормами рамках, многочисленные самоорганизующиеся группы интересов лоббируют государственные органы с целью получения определенных преимуществ.

Корпоративистская модель основывается на других принципах. Лоббизм здесь как бы «встроен» в государственные структуры. Группы интересов поощряются государством, поддерживаются или даже просто им самим созданы и имеют привилегию доступа к государственным органам власти. Взамен они обязуются соблюдать определенные предписываемые государством нормы Зверев Е.В. Проблема институционализации лоббизма в России: Дис. ... канд. полит. наук. - Екатеринбург. - 2005. - С. 17..

Лоббизм выполняет важные функции в обществе. Такова коммуникативная функция, которая обеспечивает общение и обмен информацией между различными социальными группами как по горизонтали, так и по вертикали. Имея огромный потенциал в разрешении существующих в обществе социальных и политических проблем и противоречий, он выполняет функцию посредничества, информируя органы власти об интересах групп граждан и позволяя властным структурам принимать взвешенные решения в отношении интересов лоббистов и интересов, стоящих за ними значительных групп населения. Лоббизм в некоторой степени дополняет конституционную систему демократического правления и выполняет функцию упорядочения плюрализма общественных интересов. Выше сказанное можно отобразить в виде следующей схемы:

Встречаются различные классификации предмета лоббирования (вопроса, требующего решения). Согласно одной из них есть три основных предмета, которые лоббируются в органах власти:

1. ресурс (когда предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс),

2. проблема (когда предпринимаются действия по разрешению проблемной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и т.п.),

3. позиция (предпринимаются некоторые действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию и т.п.).

Объект лоббирования - это те политические институты, на которых осуществляется лоббирование или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.

В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т.е. фактически с законотворческой властью. Здесь особой нужды в правовом оформлении лоббизма, естественно, нет (страны, прежде всего Африки и Латинской Америки, где как раз силен иностранный лоббизм - как правительственный, так и корпоративный). В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.

Под объектами воздействия следует понимать органы государственной и муниципальной власти, способные принимать политические решения, в которых заинтересован лоббист. К таким объектам, помимо уже обозначенных, относится целый ряд государственных институтов, не входящих ни в одну ветвь власти, однако имеющих принципиальное значение для лоббиста. Таковы в нашей стране: Генеральная прокуратура, Счетная палата, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия.

Характер взаимодействия лоббиста с выделенными объектами ничем не отличается, например, от работы с Государственной Думой или профильным министерством. Лоббизм такого рода практически не изучен и часто замалчивается, несмотря на многочисленные его проявления. Выделение особенностей процесса и технологий лоббирования является не только ключевым показателем развитости данного института в стране, но и важным показателем при построении лоббистской кампании.

В литературе уже предложена следующая классификация направлений лоббистской деятельности:

1. По объекту воздействия: органы исполнительной власти, законодательная власть, судебные органы.

2. По уровню воздействия: федеральные ведомства, власть регионального уровня, местная (муниципальная) власть.

3. По субъекту воздействия: отрасли (бизнес), общественно-политические организации, неформальные объединения, СМИ, иностранный лоббизм).

4. Взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм).

5. Механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права; прямой - влияние на личной встрече на объект давления либо через его родственников, друзей и т.д.; и непрямой - косвенное влияние на объект давления, формирующее его представление о вопросе.

6. От времени действия (долгосрочный, т.е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).

Обозначим также основные средства /технологии / методы лоббизма:

1. Мобилизация общественного мнения (проведение массовых акций, подготовка обращений к представителям власти, «слив» нужной информации в СМИ и проч.).

2. Коммуникация формального характера (экспертиза принимаемых органами власти решений, участие в работе органов власти, разработка проектов нормативно-правовых актов и проч.).

3. Коммуникация неформального характера (использование личных контактов, телефонных звонков, организация семинаров и конференций, участие в работе общественных объединений, проведение неформальных встреч с представителями власти и проч.).

4. Использование избирательных кампаний (рекрутирование «своих» кандидатов в органы власти, личное участие в выборах, финансирование избирательных фондов и пр.)

Современный лоббизм принято делить на: формальный (законодательно регулируется и отличен, таким образом, с коррупцией) и неформальный. Необходимо сказать, что генезис лоббизма как общественного и политического феномена включает два важных этапа. На первом этапе своего развития лоббизм существует как нелегитимное явление, но реально действующая практика. На втором этапе происходит легитимизация лоббизма и его последующее развитие в качестве одной из форм влияния сил гражданского общества на принятие политических решений. В первом случае речь идет о лоббизме как неформальном институте, а во втором - формальном. При этом цивилизованный лоббизм - это явление, находящееся в правовом поле. Цивилизованный лоббизм определяется как легальная деятельность организованных групп в соответствии с существующими в обществе политико-правовыми нормами Бердникова Е.В. Тенденции и перспективы формирования системы цивилизованного лоббизма в современной России: политико-правовой подход: диссертация ... кандидата политических наук. - Саратов. - 2006. - С. 15..

Цивилизованное лоббирование - процесс отстаивания своих интересов политическими и корпоративными структурами гражданского общества в государственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон; одна из форм общественного диалога / консенсуса.

Такие явления как коррупция, непотизм и т.п. не имеют к нему никакого отношения (конечно, при условиях его правовой кодификации и профессионализации). Более того, эти явления есть не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления действуют там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен) отлаженный и эффективный механизм лоббирования интересов гражданского общества. Цивилизованный лоббизм призван выполнять положительную общественную роль. Лоббизм осуществляет корректировку деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов важнейших гражданских групп и организаций, без чего невозможно демократическое общество.

Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов и выступает в качестве инструмента самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику и давление на бюрократию.

При отсутствии законодательного регулирования лоббизма снижаются возможности общественного контроля над ним, устранения его негативных сторон. В этих условиях возрастают возможности развития коррупции и других внеправовых методов воздействия на органы государственной власти. Это препятствует удовлетворению социально значимых интересов и пропорциональному распределению ресурсов в обществе.

Лоббистская деятельность представляет целый ряд потенциальных угроз, основная часть которых связана с искажением представительства общественных интересов (представительство интересов меньшинства в ущерб большинству), дезинформацией представителей органов государственной власти, а также закрытостью лоббистской деятельности и вытекающей из этого коррупции и сращивания государственных и коммерческих структур.

Как подчеркивает британский исследователь Ч.Миллер Cм: Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М. - 199. - С. 216., на самом деле речь идет о негативной оценке не феномена лоббизма как такового, а средств и методов лоббистской деятельности, в том числе ввиду низкого профессионального уровня многих подвизающихся на ниве лоббистской деятельности. На деле лоббизм есть часть повседневного политического процесса, органическая составляющая прямых и обратных связей общества и государства, а потому отказ в праве и необходимости лоббировать те или иные властные структуры может обернуться изоляцией правительства от тех, кто его избрал и поддерживает.

Однако лоббизм, будучи формой функционального представительства интересов, предоставляет государству и обществу в целом серьезные преимущества, связанные с более оперативным, нежели при политическом представительстве интересов, информировании должностных лиц, принимающих решения в системе управления.

В связи с этим в ряде стран мира лоббизм является легальным видом деятельности и существует его специфическое регулирование. В частности, можно говорить о трех основных моделях регулирования лоббизма:

§ американской (лоббизм представляет собой специальную систему представительства интересов граждан, которая регулируется специализированным законодательством)

§ германской (лоббизм является легальным видом деятельности, однако специального закона о лоббизме не существует)

§ французской (лоббизм является незаконным, однако существует Социально-экономический совет, состоящий из представителей профессиональных групп страны, который выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента»).

Таким образом, практический концепт встраивания института лоббирования в функционирование политической системы и осуществление ею одной из главнейших функций агрегирования общественных решений и принятии решений по их реализации является довольно специфическим от государства к государству и определяется силой демократической традиции и типом политической культуры граждан. Однако, так или иначе, лоббизм - это неотъемлемый атрибут осуществления влияния заинтересованных агентов на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики. Поэтому вопрос формализации такого вида деятельности в политике - это залог обеспечения прозрачности решений высшими органами управления, что является необходимым условием в продвижении демократического транзита в России. Именно данной проблематике, а также перспективам и предложениям относительно институционализации легального лоббирования в России посвящена следующая глава.

Выводы к главе I

1. Лоббизм является политическим институтом, способствующим более полному и адекватному включению интересов населения в политико-управленческий процесс. Понимание того, насколько этот институт эффективен, приемлем, соответствует демократическим принципам, позволит снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббизма.

2. Специфичность сферы лоббистской деятельности - воздействие на законодательные и исполнительные органы государственной власти - придает ей политический характер. Лоббизм в той или иной степени затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов: от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.

3. Лоббизм осуществляет социально-полезные функции: согласование позиций, представление властям обширной адекватной информации, канализацию требований. Таким образом, лоббизм - посредник между властью и обществом. В этом смысле лоббизм - социально полезен. Такое положение вещей является необходимым и значимым. В любом случае, лоббизм в той или иной степени, присущ любому обществу. Лоббирование в политике должно быть основано на здравом смысле, социальном опыте и реалиях жизни. Лоббизм должен отражать социально - политическую фактуру, объективное содержание. Поскольку лоббизм носит всепроникающий характер и должен обеспечивать социальную поддержку решений, необходимо грамотно относиться к формированию и трансляции лоббизма.

4. Лоббизм реализует как позитивные, так и негативные функции. Среди позитивных можно указать следующие: приведение в соответствие реальной и фактической власти; осуществление функции посредничества между властью и отдельными организациями, бизнес-группами; обеспечение гласности законодательной власти (к примеру, американские сенаторы считают, что в условиях огромного спектра интересов различных групп населения и компаний они без лоббизма попросту не могли бы эффективно функционировать).

Имеются у лоббизма и негативные последствия, функции. В том виде, в котором он осуществляется в странах, где законодательно не урегулирован, безусловно. В истории лоббизма огромное число примеров, когда он приводил к негативным последствиям, в частности, к «проталкиванию» в парламенте законопроектов, которые выгодны только определенным группам бизнеса или слоям населения. Но в данном случае речь идет исключительно о нецивилизованном лоббизме, лоббизме в ситуации, когда не принято и не действует соответствующее законодательство. В ситуации отсутствия цивилизованного лоббирования в России, когда интересы других бизнес-групп в принципе не могли быть пролоббированы, реально встает проблема законодательного урегулирования лоббизма, лоббистской деятельности. Наилучший пример в этом плане дают США, где лоббизм узаконен как социальный институт.

Глава II. Институциональные основы лоббистской деятельности в России

В контексте становления цивилизованного лоббизма, урегулирования и учета интересов различных слоев общества теоретическую и практическую значимость имеет исследование политико-правового института лоббирования в современной России. Создание этого института важно в плане борьбы со сложившимися в стране высокими политическими рисками, социально-экономической и правовой нестабильностью, «клановым характером политической элиты» и иными институциональными деформациями. В условиях государства переходного типа необходимо формирование институтов цивилизованного лоббизма как политико-правового явления, противостоящего развитию теневого лоббизма и коррупции.

§1. Правовые основы регулирования лоббистской деятельности. Проблема формализации лоббизма

Институционально-правовая и политическая формы современной лоббистской деятельности определены двумя классическими моделями лоббизма: «плюралистической» (англо-саксонской) и «корпоративистской» (европейской или континентальной). Любые модели, формы и виды лоббизма возникают и существуют в конкретном этноментальном пространстве, неизбежно подвергаются ментальному измерению, являющемуся приложением национальных идентификационных оценок к важнейшей сфере общественных отношений - праву и политике. Российская модель представляет собой симбиоз «корпоративистской» и «плюралистической» моделей Красинский В.В. Правовая оценка российского лоббизма // Юридический мир. 2004. № 8-9. - С. 86. Правовое регулирование лоббизма осуществляется через множество нормативно-правовых актов, которые, так или иначе, затрагивают лоббистскую деятельность. Однако в условиях любой модели необходимо стимулировать процесс развития цивилизованных форм лоббизма. В вопросе о перспективах развития лоббистской деятельности в России и его месте в политическом процессе, можно согласиться с этапизацией, предложенной С.Перегудовым Перегудов С.П. Корпоративный капитал в российской политике // Политические исследования. 2000. № 4. С.72-81.. По его мнению, эволюция групповой политики шла по линии трансформации: посттоталитарный бюрократический корпоративизм - индивидуально-групповая форма лоббизма в годы перестройки, когда рассыпались старые стабильные системы - анархический (или дикий) лоббизм в постсоветский период - корпоративистско-плюралистичекий лоббизм к концу 90-х гг.

Развитие института лоббизма следует рассматривать именно с этой позиции. Будущее лоббизма как института демократии будет зависеть от того, какой из двух основных типов представительства интересов (корпоративный или плюралистический), будет преобладать.

В существующей ситуации неформализованного лоббизма и отсутствия общедоступных механизмов функционального представительства интересов, в России превалирует корпоративный тип. Очевидно, что при сохранении такого положения дел в ближайшей перспективе корпоративный вариант развития продолжит доминировать. Данный тип представительства интересов можно охарактеризовать как представительство для немногих. Оно существует в виде обмена или сделки между немногими влиятельными лоббирующими группами и политической властью. Это значит, что государство заключает с крупными группами давления, в основном представляющими интересы олигархического капитала, соглашение, по которому данная группа или ассоциация получает определенные льготы, привилегии, протекцию в обмен на свою политическую лояльность. Корпоративное представительство, главным образом, присуще для закрытой политической системы, не способной воспринимать большинство внешних импульсов из окружающей социальной среды, что не соответствует заявленным властью намерениям во всем добиваться конкурентных отношений Сырунина Т.М. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4. С. 122-130.. Кризисы легитимности, навязанный негативный консенсус элит, дефицит демократических акторов и другие особенности, связанные с межрежимным переходом стимулировали ограничение числа субъектов лоббирования и способствовали становлению в России квазиинституциональной модели лоббизма.

Такие политические обстоятельства дают перспективу плюралистическому варианту развития. Этот тип представительства групповых интересов является классической формой давления со стороны множества субъектов лоббистской деятельности, вступающих между собой в активную конкуренцию. Данный вариант характеризуется расширением количества субъектов лоббистской деятельности за счет институтов гражданского общества, которые возникают в процессе демократизации страны. Основной характеристикой этого процесса будет не просто сам факт количественного присутствия социальных заинтересованных групп в политическом процессе, а количество и качество существующих точек доступа к процессу принятия политических решений Зяблюк Н.Г. Сахаров H.A. Лоббизм как инструмент политики // Актуальная политика. 1993. № 2-6. С. 29-33.. Как доказывает мировая практика, именно множественность официальных позиций на различных уровнях привела к возникновению различных точек доступа, служащих основными каналами давления для заинтересованных групп.